土地“资源资产资本”使用中的违法违规相关性研究时间： 2016-12-06信息来源：顾龙友　作者：hjr_admin　责编：

   　 DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.11.004
 
    　问题的提出
 
    　土地执法工作通常涵盖两大块：一块是决策、执行、监督过程中执行环节的执法，也就是国土资源部门土地执法监察工作；另一块是决策、执行、监督过程中监督环节的执法，是国家土地督察工作。土地管理工作笼统地说，包括土地利用和土地管理两个方面；具体地说，包括土地的批、供、用、补、查、登、融等方面。对土地违法违规行为，长期以来，人们也习惯按照这两个方面来分类。2014 年，国家土地总督察办公室印发了《土地督察发现问题分类指引（试行）》，其中明确了一级类问题9个、二级类问题37个、三级类问题109个。一级类问题中，包含耕地保护、农用地转用和土地征收、土地供应、土地利用、土地登记和土地抵押融资、违法占地和土地执法、相关部门履责、土地管理政策文件等。这种分类，上连“天线”、下接“地气”，既有判定依据，又有问题描述，故而实用性很强，深受国家土地督察人员欢迎。
 
    　我国土地实行社会主义公有制。《宪法》规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于集体所有。自新中国成立至改革开放前相当长的时间里，土地显示的主要是资源属性。土地有偿使用制度实施以来，土地用权成为一种可增值的资产、可交易的商品，土地的资产属性得以显现。其标志是：1987年12月在广东省深圳市敲响了我国土地拍卖第一槌。自此，我国土地使用权由无偿、无期限、无流动迈入了有偿、有期限、有流动的新阶段。从上世纪90年代起，特别是进入本世纪以来，我国土地开始进入资本市场，发挥杠杆作用，用于投资和融资。总的来看，我国土地资源、资产、资本3种属性，是随着改革开放的不断深化而逐渐完整、统一地呈现在世人面前的。
 
    　与之相伴，土地违法违规行为，无论从方式、手段上， 还是从性质、内涵上，都在发生着变化。如今，土地违法违规，不仅表现在资源性违法违规方面，还有资产性、资本性违法违规方面，还有土地资源、资产、资本3种属性兼而有之的违法违规行为。笔者认为，土地资源性违法违规，是指在批准使用土地资源中，未按照土地管理法律法规相关规定而出现的违法违规行为；土地资产性违法违规，是指在批准使用土地资产中，未按照土地管理法律法规相关规定而出现的违法违规行为；土地资本性违法违规，是指在批准使用土地资本中，未按照土地法律法规相关规定，而出现的违法违规行为。尔今，在土地执法上，面对违法违规类型多样化、行为隐蔽化、性质复杂化等特点，如果我们仍停留在长期以来形成的执法理念和执法手法上，就势必落后于土地执法形势。换言之，倘若我们仍用查处土地资源性违法违规的办法来查处土地资产性、资本性违法违规行为，那么土地执法效率和效用就会受到影响甚至大打折扣。
 
    　案例及分析
 
    　案例一：某厂于2004年3月经工商行政管理局登记注册，经营范围及方式为服装辅料制造、加工。该厂于2006年12月与当地国土资源局签订了土地出让合同，受让国有土地面积为22186平方米，用途为工业，并于2007年11月申领了国有土地使用权证。后经国土资源局发现，该厂未经批准，擅自改变土地出让合同规定的用途，建设农产品批发市场，以牟取非法利益。
 
    　案例二：2009年，某公司通过招商引资方式，到某市进行商业投资开发，并与市政府签订协议，约定由政府提供土地、企业经营运作建设某项目。2010年，市政府在未经过合法用地程序的情况下，擅自将700亩土地给某公司用于项目建设，并召开专门会议，授意城投公司与某公司合作经营。接着，某公司与城投公司签订合同，约定双方持股比例分别为85%、15%。市政府主要领导滥用职权，同意将已缴市财政的土地出让金全额返还给城投公司，由其用于与某公司合作的项目建设，致使巨额国有土地资产流失。
 
    　案例三：某市一区教育部门将一块未办理教育用地规划手续的土地置换给了本区城市建设重点工程指挥部，后者又将该块土地“卖”给了某公司。接着，市规划部门又为某公司向市政府申报用该块土地置换另一块更具商业价值的用地，且获得批准。就这样，一块权属、用途从未发生改变的土地，几经倒手，即顺利完成了“交接”。
 
    　案例四：某市有一小区，在外面看到的是一排排罩着透明塑料硬膜的大棚，与普通的生态大棚没有任何区别，但里面根本就没有蔬菜和瓜果，取而代之的是用钢筋、水泥浇筑起来的农家别墅。
 
    　案例五：某集团公司依法取得了一块工业用地使用权。为了牟取更大利益，该公司于2010年将经营多年的一子公司的土地使用权及股权转让给了他人使用、经营。然而，该公司在与他人签订的补充协议中，却将已经转让的工业用地中留下10360平方米，名义上要建职工宿舍，实际上是用于商品房建设，并对社会销售。
 
    　案例六：某企业在项目规划时需要用地50亩，但因用地指标紧缺，只能合法供地20亩。该企业项目所在地的镇政府承诺该企业可按照50亩用地的规模进行建设，非法占用的30亩土地待日后再完善用地手续。
 
    　案例七：某设区市8个县（区）政府以融资为目的，未经依法履行国有建设用地出让程序，未缴纳土地出让金，先后以政府文件或专题会议纪要等形式，违规批准把76宗国有建设用地使用权变更至政府的融资平台公司，土地使用权类型按“出让”、用途按“商业”或“住宅”等登记发证。接着，有关县（区）政府的融资平台公司用上述国有土地使用权证，向商业银行抵押融资。
 
    　凡此种种，尽管现实中的土地违法违规行为花样繁多，但都没有离开土地资源、资产、资本三种属性，也都基于、源于土地产权。土地资源性违法违规，主要表现在违法违规占用土地、改变土地用途等；土地资产性违法违规，主要表现为非法转让土地、改变土地用途等；土地资本性违法违规，主要表现在违规抵押融资、违规经营股权等。总体上看，当前，各地土地资源性违法违规仍然占比最大，土地资产性违法违规已经显现并日益突出，土地资本性违法违规则分布不均、程度不一。
 
    　土地资源性、资产性、资本性违法违规，相互之间，有如下关系：一是土地资源性违法违规是各种土地违法违规案件的“基本版”，是可见的，固定的，靠巡查、卫片即可发现，且对照法律法规清晰明了，执法过程相对简单；土地资产性违法违规是各种土地违法违规案件的“升级版”，隐蔽性强、变动大，查处起来复杂、棘手；土地资本性违法违规是各种土地违法违规案件的“高级版”，私密性、流动性较强，查处起来困难多、阻力大。二是土地资源性违法违规，有的仅止于此，有的则会演化为土地资产性违法违规甚至土地资本性违法违规。一些在土地资源性合法合规的用地行为却往往被一步步演化为土地资产性、资本性违法违规行为。三是土地资源性、资产性、资本性违法违规行为发生、发展的外部环境和客观条件不尽相同。如：土地资源性违法违规，在土地利用规划、计划紧而严的情形下较易发生、发展；土地资产性违法违规，在土地资源稀缺与商品经济兴起的共同作用下较易发生、发展；土地资本性违法违规，在产权交易活跃和虚拟经济活跃的背景下较易发生、发展。
 
    　原因及危害
 
    　业内人士皆知，《土地管理法》于1986年6月25日由全国人大审议通过，并于1987年1月1日起施行；之后，分别于1988年12月29日、1998年8月29日、2004年8月28日由全国人大会议审议作了3次修改。但客观地说，这部法律主要在土地资源管理方面建立并完善了一整套较为严格的管理制度。随着经济社会的快速发展，市场经济体制、机制更加完备，尤其是《物权法》的实施后，现行的《土地管理法》在一些方面，已不能适完全适应经济社会发展的客观要求，也难以满足土地管理的现实要求。笔者认为，这是土地资产性、资本性违法违规行为多发并难以查处的一个重要原因。
 
    　土地管理的内容和客体，既涉及技术业务问题，更涉及经济社会问题。随着改革开放的深入和市场经济的深化，土地管理执法“制止难、取证难、执行难、移送难”等越来越普遍。而许多土地管理人员的知识结构和职业素养却适应不了土地管理工作的新形势、完成不了土地管理工作的新任务，如面对土地资产性、资本性违法违规，“老办法不管用、新办法不会用”、“老路子走不通、新路子不会走”。据悉，有一大型房地产开发公司，聘请10多名律师组成了律师团，专门用来研究土地、产业、金融等政策，实际上就是琢磨如何钻政策法规的“空子”，怎么打“擦边球”。然而，土地管理人员还在习惯于用老眼光看问题、老办法办事。笔者认为，这是土地资产性、资本性违法违规难以有力有效遏制的另一个重要原因。
 
    　调研发现，很多的土地资源性、资产性、资本性违法违规，并不是明火执仗地干，而是使用“连环计”。其中，最普遍的是“分步实施”。如：有的市政府违规将公共、公益设施用地，划转到国资运行公司，并办理虚假用途的土地变更登记，以大幅度增加这些公司的净资产和资本金。这些公司再利用这些用地，从金融机构获取抵押贷款。又如：一些违法违规者，对农村集体用地，先是办理“设施农用地”手续，再慢慢地修建固定建筑物，转而办成了“农家乐”等；或先是办理“临时用地”手续，到期后，不拆除、不复垦，继续使用，甚至将其改为经营性用途。等到违法违规已经成为现实，再加上来自包括政府行为等多方面的干扰，查处和纠正起来就相当困难，甚至只能“大事化小、小事化了”，“让时间来解决问题”。
 
    　查处中，一些地方及人员也缺少较真、碰硬的精神，面对隐蔽的、复杂的土地资产性、资本性违法违规，往往有“能推则推、能拖则拖”的思想和行动，有些甚至对其充耳不闻、视而不见。从一定意义上说，这是一种放任，甚至是一种纵容。照此逻辑，只要土地违法违规者做得不过分，如不被媒体曝光或不被群众举报，土地执法者即可轻轻松松地天天上报“平安”。笔者认为，这是土地资源性、资产性、资本性违法违规屡禁不止、禁而不绝的一个重要原因。
 
    　多年来，各地都在着力建立“党委领导、政府负责、部门联动、上下协作、群众参与”的国土资源管理共同责任机制，事实上，在运行中，许多地方依然存在着相关部门“出工不出力”、碰到问题相互推诿的现象。如：城镇建设用地中的用途改变，这其中需要住建、规划、消防等多个部门的审核把关，而业主即使已经办理了相关手续，都很有可能拒绝补缴土地出让金。如此，就很难及时将土地资产性违法违规行为“发现在初始、解决在萌芽”。更有一些公共、公益设施项目，经过发改、规划等部门审批后即动工兴建，国土资源部门发现后依法进行立案调查。这时地方政府又会搬出种种理由加以阻拦。土地管理工作需要多部门通力合作、密切配合，然而，有关部门在出台的相关政策中，要么缺少连续性，要么缺乏可操作性。笔者认为，这是各种土地违法违规在管理上出现“断档”、在查处上发生“烂尾”的一个重要原因。
 
    　思考与建议
 
    　如今，土地资源、资产、资本3种属性的功能和特点越来越显化，对经济社会发展也产生了重大影响。为进一步增强土地管理的针对性和有效性，须要对土地的本质属性有新的认识，尤其要认识土地的资产、资本功能和特点。土地管理如果仍然满足于资源管理，每年只关注有多少亩的资源量，就远远落后于形势了。必须实行资源、资产与资本并重管理和结合管理，从实物量管控向实物量、价值量双重管控转变，推进土地使用制度、土地管理制度的改革创新。土地执法必须与此俱进，在查处土地资源性违法违规案件时，应当研究其有无向土地资产性、资本性违法违规演化的可能，以尽早采取应对之策，防微杜渐；在查处土地资产性、资本性违法违规案件时，必须首先审查其在土地资源性使用阶段是否违法违规，对其土地资产性、资本性违法违规的行为，绝不姑息迁就。现实中，一些土地资产性、资本性违法违规，相较于土地资源性违法违规，危害更深重，也更具隐蔽性。基于土地资源性、资产性、资本性违法违规的相关性，笔者建议：
 
    　一是应进一步加强对土地违法违规趋势性的监测分析，为土地执法工作增强预见性和针对性。事实上，土地资源性违法违规向土地资产性、资本性违法违规演化过程中，不可能一点蛛丝马迹都没有，或多或少带有一定趋势性，只要进一步加强监测分析，是能够及早发现、提前动手的。建议基层国土资源部门，在加强趋势性监测分析中，不仅重视土地资源性违法违规的现实问题，而且要重视土地资产性、资本性违法违规的潜在问题。调研发现，当前，一些地方在设施农用地、新业态用地等方面已出现了趋势性的问题，亟须进一步加强监测分析，千万不要等到形成区域性甚至全国性的问题而进行专项治理整顿时才去关注和查处它们。
 
    　二是加快学习、储备、武装新理论、新知识、新技能。1986年《土地管理法》出台后，全国各级土地管理机构全面建立，选调了一大批人员专门从事土地管理工作。这时，一些大学也开始批量培养土地管理专业人员，但基层的土地管理工作，主要还是由其他领域人员转行来开展的，好在当时土地资产性违法违规才露头、土地资本性违法违规尚未涉及，有管理土地资源的理论、知识、技能通常能满足工作需要。随着改革开放一步步向纵深推进，与之伴随的土地本有的资产、资本属性显化了。土地与政治、与经济、与社会、与文化的关系更为紧密而复杂。管理土地，不仅要管理土地资源，而且要管理土地资产、资本。而土地资产、资本管理，又涉及许多经济关系、法律关系、行政关系等。建议基层国土资源部门及人员，必须学习、储备、武装土地管理的新理论、新知识、新技能。土地执法人员当前在查处土地违法违规案件时遭遇的困惑和难堪，不妨从自身能力素质上多找找原因。
 
    　三是进一步完善土地管理政策法规体系。应当说，正在施行的土地规划管理制度、土地计划管理制度、土地有偿使用制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、土地执法监察制度、土地督察制度等， 完全适应国情。耕地保护和节约用地之所以有当今成就，从根本上是得益于这些制度的建立并实施。但是，随着我国现代化事业的发展和经济社会各项改革的深化，土地管理的政策法规体系需要进一步完善。笔者建议在对《土地管理法》进一步修改时，必须全面贯彻落实党的十八大以来深化改革的精神，特别是涉及土地的各项改革精神；必须根据《物权法》和《不动产登记暂行条例》等规定，着力完善土地的各项权能、权利制度；必须把农村“三块地”的改革试点成果从政策层面上升为法律规定。同时，建议国土资源部联合财政部等部门和最高检等机关，就土地资产、资本管理问题和土地资产性、资本性违法违规行为查处等问题，研究并出台相关监管政策措施，建立并完善相关支持配合机制，从而为新形势下的土地执法提供有力有效的政策法规保障。
 
    　（作者为国土资源部咨询研究中心研究员）