改进我国土地管理及相关财税制度的思考与建议时间： 2017-01-28信息来源：吕小军　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2015.20.032

　　改革开放之初，我国大陆地区借鉴香港的做法，探索建立了土地有偿使用和相关税费制度，有力促进了经济社会持续健康发展。随着我国经济发展和改革开放的深入推进，城市土地增值形成的巨额财富日益受到人们的关注，土地管理制度改革明显滞后于形势的发展变化。在全面深化改革的过程中，需要进一步借鉴香港特区等地的制度创新成果，加快推进相关制度改革，以更好地促进经济社会持续健康发展。

我国大陆地区与香港特区土地管理制度比较

　　（一）大陆土地管理制度概况。内地土地相关收支制度体现在《宪法》和《土地管理法》、《城市房地产管理法》以及其他相关法律法规和文件规定中，主要规定内容包括：第一，建设用地管理方面，国有土地出让的组织实施、合同签订等具体工作由市县国土资源管理部门负责。工业和经营性用地必须实行招拍挂制度，并严格控制划拨用地范围。土地使用权期限根据用途不同而有所区别，居住用地期限为70年，商业、旅游、娱乐用地为40年，工业等其他用地为50年。集体建设用地经政府征收为国有后，方可出让。第二，政府收入组织方面，政府收取的与土地相关的收入包括：土地出让收入、税收收入和收费收入3类。土地出让收入一般在一年内缴清，特殊情况可以在两年内缴清。土地租赁合同约定的当期应缴土地价款（租金）收入应当一次全部缴清。自2007年土地出让收入全额纳入基金预算管理以来，年均收入规模达到2.3万亿元，2013年以来已突破4万亿元。税收收入中，直接与土地相关的有土地增值税、耕地占用税、契税、房产税、城镇土地使用税5个税种，属公共财政收入。收费收入主要包括城市基础设施配套费、新型墙体材料专项基金、散装水泥专项基金、新菜地开发建设基金等政府性基金，以及白蚁防治费、异地绿化建设费、防空地下室易地建设费等必要的行政事业性收费。从预算管理看，土地出让收入从2007年1月1日起全额纳入政府性基金预算，当年安排支出。与土地相关的税收收入和收费收入全部为地方财政收入，按规定相应纳入地方公共财政预算和政府性基金预算管理。第三，收入支配使用方面，从政府间分配看，中央财政集中了新增建设用地土地有偿使用费的30%，2012年起还集中了按土地出让收益计提的农田水利建设资金的20%，其余的土地出让收入由地方政府支配使用，绝大部分是由当地市、县政府安排支出。从支出用途看，按照国务院有关规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿、土地前期开发、补助被征地农民社会保障、农村基础设施建设、农业土地开发、城市建设、保障性安居工程建设、破产或改制企业职工安置、土地出让业务等支出。

　　（二）香港特区土地管理制度基本特点。与内地相比，香港特区在公有土地有偿使用方面经历了更长时期的探索，土地管理及相关政府收支制度更为完善，其主要特点如下：（1）土地出让到期时原则上免费续期。香港特区与大陆地区均实行土地公有制，按照1985年5月《中英关于香港问题的联合声明》中对土地出让、租金收取等方面的规定，1997年7月《香港特别行政区基本法》生效后，香港实行土地出让制和土地年租制相结合的体制。土地出让时，除向土地使用者收取一次性的地价收入外，以后每年还要收取土地年租金。新出让土地的期限一般为50年（少数特殊用途和短期租约除外），土地使用权到期后，有续期权利的土地自动续期；没有续期权利的土地，经政府同意可再续期50年。而且续期都无须缴纳一次性地价，每年只需缴纳应课差饷租值3%的年租金。由于在土地出让之初就对续期条件作出了具体详细的规定，明确了相应的处理办法，减少了土地市场的不确定性，有效稳定市场预期。（2）一次性地价与每年缴纳年租金并存。政府出让土地时要向对方收取一次性地价，之后每年还要根据评估情况收取年租。这样做既可以合理引导企业拿地时的竞价行为，在一定程度上也可避免因地价过高而导致房价上涨；同时，对一次性地价收入规模的有效抑制，又可防止土地出让收入的过度集中使用、透支财力。（3）房地产税与土地年租金并行征收。香港特区政府除每年对土地或房产收取年租外，还征收房地产税（差饷），并根据评估情况动态调整房地产估值，以保持较为合理的土地使用和房地产保有成本，防止房地产价格虚涨形成泡沫，促进加快土地或房产资源的流转和合理配置。收取土地年租与征收差饷共用一套评估系统，大大节约了制度执行成本。（4）土地年租金与房地产税税收收入一同纳入一般预算管理。香港特区分年收取的土地年租金与房地产税，可预测性比较强，特区政府将其纳入一般收入预算管理。而将一次性征收的地价收入纳入基本工程储备基金管理，而且基金收支管理比较规范，在每年的财政预算中，清晰说明基金支出的用途、范围和具体项目，规定了建筑、政府产业、渠务、环境等署局负责人能够批准开支项目的额度上限（如低于2000万港元的工程），同等接受特区立法会的审议。

我国大陆地区土地管理存在的主要问题及影响

　　随着改革的不断深化和城镇化进程的加快，我国内地的土地出让及相关收支管理改革已滞后于形势的发展变化，也产生了不少弊端。一是土地要素流转制度不完善，不利于稳定市场预期。国有土地使用权到期后的续期问题仍未明确，住宅用地的续期方式、非住宅用地续期时补交土地出让金的标准等还没有作出具体规定。法律规定集体所有的建设用地，须经政府征收为国有以后才能出让给市场，集体和国有建设用地未能“同权同价”，造成了土地要素市场的人为割裂，影响土地资源的配置效率。这一征地出让的制度安排，人为增加了流转环节，制造了寻租空间，引发征地补偿方面的矛盾和纠纷。二是土地出让收入中央集中不够，主要由地方政府支配。原则上，国有土地的出让收益属全民所有，应当归中央财政统一分配，由全体公民共享。但目前绝大部分的土地出让收入由地方政府支配，而且省、市、县、乡四级政府对于土地出让收入的分配也没有统一规范的办法，分配方式千差万别，很不规范。由于缺乏足够的土地出让收入集中，中央对区域间的调节作用发挥不够。三是一次性的土地出让收入集中在两三年内花完，存在“寅吃卯粮”的问题。土地出让时一次性收取未来40年、50年或70年的租金，在两三年内全部支出，各地还以未来土地收益为抵押举借了大量债务，严重透支了未来的财力资源，埋下了财政风险隐患，影响了代际公平。四是土地、房产使用和保有环节税收调节缺位，不利于抑制不合理的房地产投资需求。目前，我国内地在房地产建设、交易环节各涉及7个税种，保有环节仅涉及城镇土地使用税和房产税2个税种。而且城镇土地使用税按所使用的国有土地面积定额征收，实际上只是象征性征税；房产税征税范围狭窄。保有环节税收调节缺失，一定程度上削弱了税收调节土地财富分配的功能，也不利于抑制不合理的房地产投资需求。同时，土地增值税由于清算困难等原因，各地普遍实行预征制并且预征率较低，难以实现土地“涨价归公”的政策设计目标。五是从土地出让收入中计提资金的政策过多，资金分配使用与实际需求脱节。目前，国家统一规定从土地出让收入中计提的专项资金有6项，一些省市还自行出台了计提政策，这些计提政策一定程度上起到了控制约束地方政府对土地出让收入使用的随意性、增加用于民生等方面支出的作用，但也造成了肢解财力、固化支出结构和各地苦乐不均、资金闲置浪费等问题。农业主产区、贫困地区急需资金投入但能够计提的资金往往很少。发达地区从土地出让收入中计提的土地开发、农田水利建设、教育等资金大量闲置，存在“钱等项目”等现象，财政资金使用效益不高。

　　总的看，由于土地作为基本生产要素的特殊重要性，以及土地出让收入规模的不断扩大，政府土地相关收支管理中存在的这些问题，已经成为当前我国经济社会发展面临的重大挑战。其主要影响有：

　　（一）全国各地普遍热衷于做“土地文章”，不利于发展方式转变。近几年，土地出让收入相对于地方本级公共财政收入的比重已经超过一半，事实上是地方基础设施建设的主要财力来源。地方政府利用自身在征地出让和收入分配使用方面拥有的实际主导权，不仅将土地出让收入作为推动经济增长和财政增收的重要手段，也把土地优惠政策作为招商引资的主要政策工具。对土地资源及土地出让收入的依赖使地方政府具有强烈的卖地冲动，也使得“摊大饼”式的粗放发展根深蒂固，这既不利于土地资源的节约集约利用，也迟滞了经济结构调整、发展方式转变的进程。

　　（二）各种各样的土地优惠政策侵蚀了国有土地权益，妨碍形成统一规范的市场体系。各地在招商引资的竞争中，竞相压低工业用地价格，有的地方零地价甚至负地价给企业供地，通过土地优惠制造政策“洼地”，影响了公平竞争。在一些地方，一方面政府对工业用地“开闸放水”、导致土地资源粗放利用，另一方面商业、住宅建设用地供应紧张、土地出让价格上涨助推房价持续上行，市场扭曲程度加剧。另外，集体建设用地不能直接入市出让，城乡建设用地不能同权同价，影响了要素市场的完整性和有效性，制约了土地资源的有序流转和高效利用。

　　（三）土地增值收益在国家、集体、个人之间分配不尽合理，不利于促进公平正义与社会和谐稳定。大规模征地对不同地区农民、不同时间段的补偿水平必然难以兼顾，容易引发征地拆迁矛盾；房地产领域税收调节不力，一些人通过不当方式攫取土地权益暴富；土地征收出让管理的透明度不高，其中的寻租行为不断曝光，等等。这些都严重影响了党和政府的形象和威信，侵蚀社会公平正义，成为社会和谐稳定的潜在威胁因素。

深化土地管理改革的具体建议

　　下一步推进政府土地相关收支制度改革，应按照健全和完善社会主义市场经济体制和加快公共财政建设的要求，统筹推进土地制度、财税体制和预算管理改革，实行土地价、税、费三方联动，完善土地收益分配机制，促进提高土地资源利用效率和房地产市场健康发展，建立稳定的地方财政收入来源，有力推动国家治理体系和治理能力的现代化。

　　（一）中央集中一定比例的国有土地出让收入。从1994年开始，土地出让金中的中央所得部分全部划归地方政府。按照国有土地收益应当由全民共享的要求，中央财政有必要集中一部分收入，用于建立土地储备基金，进行地区间调节、缓解“苦乐不均”的矛盾。建议今后的土地出让收入统一缴入中央金库，由中央财政主导进行政府间分配，中央财政集中一定比例的土地出让收入（考虑到地方需全额承担土地出让的成本性支出，这一比例不宜过高，可暂定10%），建立土地储备基金，主要用于推广应用PPP模式、支持加快中西部地区基础设施建设等方面。同时，建议由中央财政按“土地出让收入”而非“土地出让收益”分成，这样有利于防止地方通过虚增土地成本性支出等办法减少中央集中资金的规模。

　　（二）取消资金计提政策和部分政府性基金。加强对土地出让收入的统筹使用管理，停止从土地出让收入中计提农业土地开发、廉租住房建设、教育发展、农田水利建设等资金的做法，取消新型墙体材料专项基金、散装水泥专项基金、新菜地开发建设基金等规模大小不一的政府性基金，改变“先分资金后填空”、“钱等项目”的做法，原规定用途支出所需资金由相应层级政府统筹安排，提高资金的使用效益。借鉴香港特区的基金预算管理经验，进一步理顺政府土地相关收支的预算管理。细化预算编制，严格预算执行。坚持先有详细的项目预算，再安排支出，禁止采取切块下达资金的做法，规范土地抵押贷款的债务收支管理，财政部门实现对土地出让收支的全面有效监管。

　　（三）加快推动开征房地产税。统筹房地产建设、交易和保有环节的税负水平，借鉴香港特区土地年租、房地产税的制度安排，归并整合相关税费项目，开征房地产税，实行动态评税，推动建立土地资源有效利用、房地产市场健康发展的长效机制。具体设想：一是由全国人大先行立法，整合现有的城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税和城市基础设施配套费等为房地产税，实行房地一体征税。各省或计划单列市根据实际情况，在规定的范围内具体决定各市县的实施时间和适用税率。二是以土地或地上建筑物出租价格的评估值为税基，对所有营业用房和居住用房进行登记评估，征收一定百分率的房地产税（比如5%），并对基本居住用房、公共部门、福利机构等用房予以免税。三是建立全国统一的房地产登记和评估系统，定期进行重新评估，实行动态管理。通过改革，将房地产税培育成市县主体税种，为地方政府提供持续稳定的财政收入来源，降低市县政府对土地出让收入的依赖程度；保持合理的土地使用和房地产保有成本，以抑制房地产投机炒作，促进土地或房产资源的流转和合理配置。在房地产税开征前，应统一城乡土地税制，对集体土地流转进行规范有序的税收调节。适应集体建设用地直接入市流转的需要，对集体建设用地的出让收入征收土地增值税、契税、所得税，以规范的税收调节替代目前试点地区的政府间收入分成办法。

　　（四）完善土地出让制度。参照香港特区做法，明确国有土地“免费续期、永续使用”，续期后只通过每年征缴房地产税进行调节，稳定市场预期。对政府征地要“压缩范围、列出清单”，以逐步减少政府土地出让收支规模。允许集体土地“同等入市、同权同价”，政府通过土地增值税、契税和所得税等税收调节集体建设用地的出让收入分配。

　　土地出让及相关收支管理改革涉及到《土地管理法》、《城市房地产管理法》等土地、财税相关法律法规的调整，需要统筹各方改革进程，积极推进相关立法工作。同时，考虑到土地制度、房地产税制改革的复杂性，可在形成改革总体方案后，选择深圳等管理基础较好、房地产属性相对简单的地方先行试点。