土地信贷银行探析时间： 2017-02-20信息来源：王震江　作者：hjr_admin　责编：

　　农地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。建立土地银行是世界各国促进农地规模经营、实现农业现代化的共同做法和有效手段。目前我国农地流转和适度规模经营步伐加快，金融需求旺盛，而现有的金融供给严重不足且存在不同程度的风险隐患，建立土地银行以推动农地规范流转，促进农业现代化，已成为现实需求。

目前国内土地流转及金融支持情况

　　近年来，国内土地流转由农民自发流转向政府引导流转的方式发展，流转步伐明显加快，金融需求旺盛。截至2014年6月末，全国家庭承包经营耕地流转面积达到3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积农的28.8%，较2008年末提高了20个百分点。各地方农地年租金在200～1200元/亩不等，若按平均水平400元/亩计算，仅土地流转费每年就需要1500亿元。可以预见，未来农地金融市场前景极为广阔。目前农地流转中资金需求方主要是农业产业化龙头企业、农业合作社、家庭农场、种植大户等农业新型经营主体，用途主要是租地、购买农机具等生产资料、土地整治、水利、道路等基础设施建设。资金供应方主要是农信社，农发行等政策性银行、其他商业银行甚至一些保险、信托公司也在积极探索支持农地流转，目前主要有六种支持模式：

　　“金融机构+新型经营主体”模式。这仍然是传统的信贷支持模式，其特点是金融机构直接为土地流入者提供融资支持，又可细分为“金融机构+龙头企业”“金融机构+合作社”“金融机构+家庭农场”等模式。该模式的不足是仍采取传统的动产不动产作抵押，土地的抵质押权未能得到充分利用，符合贷款条件的新型经营主体数量有限，金融支持的受众面比较窄。

　　“金融机构+土地股份合作社”模式。该模式的特点是农民以土地经营权入股，以村集体为单位与农业产业化龙头企业谈判议定股权比例，成立土地股份合作社。金融机构通过支持土地股份合作社，促进当地土地流转和规模化经营。土地流转后，农民不仅可获得土地租金，还能得到股份分红等收益。

　　“金融机构+政府土地流转平台”模式。该模式的特点是由当地政府牵头建立土地流转平台，提供土地物权认证、价值评估、贷款担保、违约抵押土地处置等一体化服务，并采取建立土地流转风险保障基金、要求农业经营者购买经营保险等措施，保障农民租地收益和银行贷款的合法权益。河南光山县的江湾土地信用合作社、山西左权县的土地银行等，实质上都是这种模式。

　　“金融机构+土地协会+农户”模式。该模式的主要特点是金融机构与农户不直接发生关系，农户加入土地协会，由土地协会具体负责会员的土地抵押贷款具体操作与担保工作。宁夏同心县的试点就是这一模式的代表。

　　信托模式。该模式的运作方法是：信托公司以土地承包经营权为标的，设计信托产品，委托人为土地承包经营权人，受托人为信托公司，经过市场化运作，委托人获得土地租金和信托产品超额收益分红两份收入。

　　土地资产证券化模式。这种模式大致可分为两类：一是基于土地抵押贷款的证券化；二是基于土地收益的证券化，即基于土地收益流发行股票，成立土地股份有限公司，土地收益流高的甚至可以申请上市进行股权融资。也有的将土地承包经营权打包委托给证券机构，设计成与土地未来收益相关的土地债券，通过资本市场进行债券融资。

　　金融机构的支持模式探索在一定程度上满足了农地流转中多样化融资需求，但也存在一些问题及不足：一是金融机构总体参与热情不高，土地流转资金供需矛盾突出。以山西某地为例，开展土地流转试点后，农业资金需求倍增，而试点县市中参与土地流转的只有农信社，提供贷款仅有1000多万元，不及实际需求的十分之一。其他金融机构因土地承包经营权、林权等尚未在法律上明确抵质押权能，加上实际操作中变现困难，基本没有支持意愿。二是金融服务不健全，存在产品单一、期限额度不匹配等问题。目前土地流转融资主要通过银行贷款，很少采取债券、信托、资产证券化等方式。土地抵押贷款期限大多在1年以内，而规模化种植从生长到获得收益通常要4～5年；规模化经营投资额大，按农地流转年租金800元/亩计，流转500亩地每年仅租金就需要40万元，再加上农机具、农药、化肥等投资，需求资金超过50万元，但信用社涉农贷款最高额度仅为10万元，其他一些商业银行的额度甚至更低，不能满足土地流转资金需要。且商业银行多采用抵押、农户联保方式，也限制了农户选择范围。此外，缺乏资金结算划转、银行卡、网上支付等现代金融服务。三是金融风险分担和防范机制不健全。目前农业保险覆盖面较窄、发展层次和水平偏低，与土地流转后农业经营规模扩大及农业风险加大的实际需要不适应。同时涉农担保机构缺乏,家庭农场、专业合作社等新型经营主体尚未纳入征信系统，财务不透明，抵押物匮乏、信用等级不高，开展农地金融缺乏风险分散及防控手段。四是“两权”抵押存在较大风险隐患。以耕地承包经营权、林地承包经营权做抵押为农地流转和规模经营提供融资支持的探索模式，破解了农村金融中抵押物不足的困境，但也存在较大风险隐患。由于现有法律限制和农地流转市场不完善，加上地方政府出于维稳考虑，抵押给银行的土地承包经营权实际上最终无法拍卖处置以归还银行欠款。而地方政府出资设立的风险保障基金也并不稳定，银行在贷款出现违约请求风险补偿时要付出很大的协调成本，且最终很难得到足额补偿。

关于设立国家土地信贷银行的建议

　　从国外经验看，建立土地银行是促进农地资源优化配置、实现农业现代化的有效手段。目前我国开展农业适度规模经营的时机逐步成熟，迫切需要国家组建土地银行这样一个政策性金融机构。理论和实践均表明，土地租赁是提高土地资源分配效率的有效方式，土地流转并不必然要求土地所有权发生转移。

　　建立土地银行的必要性及可行性。全面建成小康社会时间紧迫，难点和关键在农业农村，出路在城乡统筹、“四化同步”协调发展。农地规模经营是农业现代化的必由之路，同时也是生产力发展的客观要求。世界银行的一项研究表明，当人均GDP超过1000美元后，土地经营者会产生扩张规模的强烈要求，形成土地使用权流转的根本动力。2013年我国农民人均GDP已达1625美元（约合9993元人民币），土地流转和规模经营已成为农业农村发展的现实需要和持续健康发展的新动力。党的十八大以来，中央有关文件已经明确了农户土地承包经营权的抵押、担保权能，并明确鼓励土地合法有序流转和适度规模经营，农地相关确权颁证工作已经在全国10多个省市展开，土地流转有了明确的政策依据和制度保障。与此同时，全国已有1200多个县（市、区）、15000多个乡镇建立了流转服务中心，土地流转市场和相关的登记、价格评估等管理服务机制逐步建立。从各地实践看，一些地方已经出现了以土地存贷为主要业务的准土地银行性质的机构，如山东诸城的土地信托中心、宁夏平罗县的土地信用合作社、河南光山县江湾农村土地信用合作社、山西民权县的土地银行等。建立真正的土地信贷银行已初步具备了制度、环境和经验基础。

　　土地银行框架设计。国际上土地银行的共同特点是：资金来源以政府投资及市场发行土地债券融资为主，发行债券有国家信用支持；核心业务是发放以农地为抵押的中长期贷款；成立之初均为政策性金融机构，得到政府财税等方面的支持。鉴于国家已组建了农发行这样一个主要通过市场发债筹集社会资金支持农业农村发展的政策性金融机构，为减轻国家财政负担，同时又不贻误时机，建议先在农发行设立土地银行事业部，依托其现有机构网点，履行相关职能，待积累一定经验后再组建专门的国家土地银行。初步设想如下：

　　职能定位。土地银行是服务于国家城乡统筹发展战略，采取市场化运作方式发行土地债券筹集社会资金，为农地流转及开发利用提供中长期信用支持的政策性金融机构。

资金来源。初始资金300亿元，由人民银行以再贷款形式垫付或财政部发行特别国债筹资方式支付，之后土地银行主要通过发行土地债券在公开市场筹集社会资金。债券发行额度以抵押土地承包经营权的货币现值为基础，不超过其总额的20倍。

　　资金用途。支持各类新型农业经营主体、土地流转中介机构和农业社会化服务组织开展土地流转、土地整治、农业机械化设备购置、农地开发利用及配套基础设施建设等。

　　运作模式。信贷支持分为直接贷款、批发贷款和委托贷款三类。对于符合条件的农业产业化龙头企业、专业合作组织等法人，由土地银行直接发放贷款；对于种植大户、家庭农场，可由土地银行对当地农信社批发资金，由后者负责贷款发放及使用监管；对于参加了地方村、镇土地信用合作社的农户，采取委托贷款方式，由土地信用社担保并代理发放贷款，同时负责资金收回及使用监管。上述贷款主要采取土地承包经营权抵押方式，贷款额度原则上不超过土地承包经营权评估价值的70%。各贷款主体取得贷款的同时，要向土地银行缴纳实际贷款额3%～5%的风险保障金（或认购相应的股份），贷款按期归还后如数退还（股份可获得一定股息）。

　　差别监管及货币、财税支持。土地银行无须缴纳存款准备金，并相应降低贷款集中度要求，免征业务所得税、营业税，免征土地债券持有者所得税。

相关配套措施

　　一是完善相关法律法规。从法律上明确土地承包经营权抵押、担保权能，出台抵押贷款管理办法。尽快完成全国土地确权登记颁证。实行严格的土地分类管理，从法律上严格界定各类农地用途，规范农地流转程序，严格限制土地流转中变更农地用途，严厉打击土地流转投机行为。为避免土地流转后农民失去生活保障，可考虑将农民土地分为保障田和生产田两类，生产田土地承包经营权可以自由流转，保障田不纳入流转范围。

　　二是积极发展和培育中介组织和交易市场。可借鉴法国经验建立全国性的农地整治管理公司，统一负责农地收储、整治、出租及使用监管。推动各地土地流转市场建设，构建起县、乡、村三级完整的土地流转服务网络，提供土地确权认证、变更登记、价值评估、政策咨询、纠纷调解等服务。土地流转比例较高的地方要设立一站式土地流转服务大厅，提高服务质量和效率。

　　三是构建农地金融风险分担和补偿机制。加快推广农业保险，扩大农产品覆盖面，提高保费补贴额度。加快建立地方政府出资为主、社会资金广泛参与的农业担保公司、土地流转补偿基金，鼓励乡、镇、村成立农户所有、农户民主管理、农户受益的规范的土地信用合作社，为农地流转和规模经营提供融资担保等服务。加快农村征信体系建设，打造良好的金融生态环境。

　　四是加快完善农村社保体系。全面开展城乡居民大病保险，落实统一的城乡居民基本养老保险制度。逐步建立土地流转补偿基金和年老农民退地终身养老金制度。■

作者单位：中国人民大学财政金融学院