我国“存贷式土地银行”的法律规制研究时间： 2017-03-06信息来源：秦勇 李凤霞　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》指出：要加快构建新型农村经营体系。赋予农民长久不变的土地承包经营权，同时允许承包经营权抵押、担保，鼓励规模化、专业化经营。但目前我国的“存贷式土地银行”存在诸多问题，适应不了新形势的需要。因此，有必要建立真正的土地银行。这是构建新型农村经营体系的战略之策。本文简要介绍了“存贷式土地银行”的概念、现状，讨论了“存贷式土地银行”在运作过程中可能产生的问题，提出了一些切实可行的对策性建议。
　　关键词：土地银行；承包经营权；存地费
　　中图分类号：F832    文献标识码：A    文章编号：1009—3540（2016）06—0035—0003
　　*  基金项目：本文系2015年度青岛市社科规划项目“城乡发展一体化背景下农民土地权利保护研究——以青岛地区为例”（项目编号：QDSKL1501010）；中央高校基本科研业务经费专项“我国土地银行法律制度研究”（项目编号：13CX04013B）的阶段性成果。
　　作者简介：秦勇（1972—），男，山东烟台人，博士，中国石油大学（华东）法学系，副教授，山东大学法学流动站博士后，硕士生导师，研究方向：民商法，经济法；
　　　　　　　李凤霞（1972—），女，山东高密人，硕士，中国石油大学（华东）法学系，副教授，研究方向：民商法，经济法。

　　土地银行最早在德国成立。1770年，普鲁士王朝为了解除农村高利贷的盘剥，让愿意用自己的土地作抵押而获得长期贷款的农民或地主，联合起来组成“土地抵押信用合作社”，将各自所有的土地抵押给合作社，合作社以农民或地主抵押的土地发行土地债券，以换取资金，再供给社员。

　　美国于1916年成立土地银行。美国的土地银行主要从事土地抵押业务，发放长期贷款。主要是通过政府财政购买土地银行的股票支撑土地银行的运作。通过土地银行的运作，调节农业的生产规模，同时贯彻政府的农业政策，有效调控农业的发展，极大促进了农业持续、健康的发展。

　　我国台湾地区土地银行成立于1946年，经历了四个发展阶段。第一阶段（20世纪40年代末50年代初），该时期设立的土地银行与德国初期土地银行的设立目标一致，主要目的为解除高利贷的盘剥；第二阶段（1953～1963年），该时期的土地银行主要服务于土地所有权改革，主要是办理补贴地价和征收地价业务；第三阶段（1963～1973年），此时的土地银行转向城市土地开发；第四阶段（1973年至今），土地银行转变为商业性的土地金融机构。

　　土地银行是一种专门从事与土地有关的业务的金融机构。土地银行的设立主要有三个特点：第一，政府财政支持；第二，以土地抵押贷款为核心；第三，提供中长期贷款。土地银行是从事农村土地抵押，发放长期贷款业务以发展农业的金融机构。

　　一、我国“存贷式土地银行”的现状

　　目前，我国农村土地银行主要有三种模式：第一，“土地信用合作社”。其运作模式是农民自愿将自己的土地承包经营权存入合作社，合作社给付农民“存地费”，然后合作社将土地承包经营权贷给愿意耕种土地的大种植户或企业，大种植户或企业给合作社“贷地费”。第二，“土地信托服务机构”。“土地信托”即农户自愿将土地承包经营权委托给受托人，受托人基于诚实信用对土地承包经营权进行经营管理，农户给付受托人报酬，收益归农户所有。第三，“土地股份合作社”。农民自愿将土地承包经营权作为股份加入合作社，合作社将土地统一起来，转给大种植户或企业，按股份实行保底分配。从以上三种模式来看，我国目前的土地银行并非真正意义上的银行，而更多的是一种中介组织。它只是参照现在银行的运行模式，接收农民存“地”，再把“地”贷出去，我们可以将此称之为“存贷式土地银行”。目前这种“存贷式土地银行”在解决农地流转方面起到了举足轻重的作用。

　　二、我国“存贷式土地银行”具体运作过程中存在的问题

　　“存贷式土地银行”的具体运作过程大致如下：根据现有的法律规定，土地承包经营权可以转包、出租、互换、转让、股份合作或者其他方式流转，所以农户在自愿的基础上可以以上述方式中的任何一种将土地承包经营权存入土地银行，同时农户每年可以根据土地的质量和面积获取收益——“利息”；土地银行将农户存入土地银行的土地进行整合，将土地经营权贷给愿意承包土地的大种植户或企业。大种植户或企业此时就享有了对土地的占有、使用、收益的权利，同时负有按时将“贷地费”交给土地银行的义务。一般而言，“贷地费”的数额要高于农户获得的“利息”。存贷式土地银行在具体运作过程中遇到了一些问题。

　　第一，土地承包经营权的价格难以确定。根据土壤的肥沃程度，耕地大致可以分为优等地、中等地、劣等地。但这只是大致的划分，不能精准确定土地的价位。同时，我国根本没有权威的农地评估的机构，也没有较为科学的评估方法。实践中，土地承包经营权的价格主要是通过协商来进行约定，没有科学的评估方法、没有明确的参照标准和依据，从而导致土地的价格确定随意性比较大。这样就容易造成土地经营权的价格被高估或者低估。

　　第二，“存地费”难以保证。如果农民将自己的土地承包经营权存入土地银行，但是没有大的种植户或者是企业愿意承包土地，那么“银行”很有可能会无法按时给付租金，而面临承担违约责任的风险，此时“土地银行”该如何来承担违约责任？或者是应该采取怎样的措施来避免此种情况的发生？现实中就有这种情况发生，“存贷式土地银行”盲目地吸收农民的承包的土地，但由于事先无计划，土地没有“贷”出，使得大量土地闲置，无法给付“存地费”，引起村民不满，失去了村民的信任。

　　第三，目前农村的农业基础设施建设并不完善，在很大程度上受自然环境的影响，如果遭遇干旱、洪涝，可能会导致粮食减产或绝产，这属于不可抗力，是种植户无法预见也不想遭遇的，此时，种植户可能没有闲散的资金用来支付租金，如何解决这个问题？

　　第四，由于农业开发资金需求的急迫性，有些地方政府往往在融资过程中急于求成，由此导致“借贷”者颇为强势，“土地银行”反而缺乏对利息定价的话语权。这就使得租金购买力不断下降，农民将土地“存入土地银行”的意愿将大幅度下降。

　　第五，可能造成掠夺式开发土地。“借贷”的土地经营权是有期限的，“借贷”土地的大种植户会在“借贷”期内为获取最大的利润掠夺式开发土地。大种植户可能会单方面追求粮食单产量的增加，只用地不注意养地，由此造成地力不断呈现下降的趋势。地力下降的副作用可能在短期内表现的不是特别明显，但就长远来说，土壤贫瘠的危机会严重影响我国的粮食安全，对整个经济的发展是极其不利的。

　　第六，“存贷式土地银行”业务单一，难以满足农业发展的需要。现代化农业的发展需要较高资金投入，但由于农村经济具有季节性、生产周期较长等特点，同时受自然风险和市场风险双重影响，使得农业信贷成本高、风险大、效益低，所以金融机构为了规避风险，对农户急需的贷款业务非常谨慎，开发的产品甚少，比如邮政储落银行贷款产品中对农户的贷款种类只有农户小额贷款。为了能获得更广泛的融资渠道，“借贷者”希望在“借贷”土地的同时，能够从“土地银行”获得相应的贷款，以获得发展农业生产的资金。但实践中，这种借贷是非常困难的。

　　三、我国“存贷式土地银行”运作中存在问题的应对之策

　　“存贷式土地银行”在运行过程中存在着一些问题，如何解决这些问题是当前要重点探讨的课题。我们认为，应从以下几个方面着手来解决这些问题。

　　第一，确定公平合理的土地经营权转让价格。首先，应该划分土地等级。政府应该制定相关的土地等级标准，依据自然环境、农业基础设施建设、耕种制度等进行评定。这样就可以按照土地等级来确定土地的租金。其次，要建立专业的土地承包经营权价格评估机构。可以选择会计、农业方面的专业人才进行协商，根据市场的具体运作，结合土地等级，按照公平、公正、公开的原则确立承包经营权的公允价格。该评估机构应该建立一个信息平台，实现信息的共通，这样更有利于形成统一的标准，对不同的等级的耕地区别对待。随着土地银行的发展，可以尝试在全国范围内建立一个统一的农地流转交易平台。

　　第二，建立“存贷式土地银行”按时给付“存地费”的管控机制。首先，国家在“存贷式土地银行”的运作过程中可以参考日本的做法。在日本，国家通过制定优惠政策吸引擅经营愿经营的能人从事农业生产。为此，日本政府提出了“合意的农村经营体”的发展思路。所谓“合意的农村经营体”是指通过其经营可以确保主要从业人员在相同的年劳动时间内，获得与本地区内其他产业就业者同等水平的终身收入。我国应该借鉴日本的成功经验，制定优惠政策吸引有能力的人从事农业生产。其次，“存贷式土地银行”应该制定“按贷吸存”的工作流程，即土地银行应该先跟土地的大种植户或者是企业达成相关的意向，然后再“吸收”土地承包经营权。这样就不会土地没有“贷”出，使得大量土地闲置。再次，为保证“存地费”的给付，应提取一定数额的风险基金，同时加大政府的财政扶持。通过制定法律，规定土地银行必须从获得的“存贷”差额利益中提取一部分，如50%～70%作为风险基金。风险基金一旦提取不能擅自动用，在风险基金提存到一定额度时可以不再提取。我国的“存贷式土地银行”虽然不是实际意义上的银行，但地方政府也应给予财政支持。国家可以通过村镇银行为“存贷式土地银行”提供信贷。这样就可以帮助土地银行度过危机。

　　第三，应积极防范自然灾害等不可抗力产生的不利后果。我们给出的建议是建立政策性农业保险。目前我国正在逐步发展政策性农业保险，但是从总体来看，其覆盖面小，仅占我国耕地面积的四分之一，并且没有确定合适的运作模式，对于农业生产的保障还比较欠缺。此外农业生产的差异性大，面积广，政策性农业保险的经营模式也不好统一。我们认为应由政府为主导，成立非营利性的农业保险公司。伴随着国家对于“三农”问题的广泛关注，农业保险将成为一个新的发展契机，国家应因应形势投资设立政策性的农业保险公司。农业保险公司可以比较专业的对农业运行的风险进行评估、建立顺畅的理赔机制、管理风险基金。对于保险费率的计算应该有明确的规定，尽可能的使得大种植户或者企业可以接受，具体做法是可以通过召开听证会等形式广泛地征求意见。同时政府可以出台相应的政策法规，保障政策性农业保险有法可依。农业保险公司的设立可以消除大种植户或者企业、农户的后顾之忧，提高其种植的积极性。

　　第四，应建立防止掠夺式开发经营的制度。因土地银行的存地贷地均有固定的年限，加上土地银行本身以营利为主要目的，因此不可避免地会出现道德风险，即在土地经营期限快到时，对土地进行掠夺式开发经营。如何防范此种道德风险呢？首先，土地银行与大种植户或企业订立合同时，应该明确耕地保护条款，规定高额的违约金或其他惩罚性措施，如可以约定，如果掠夺式开发土地，应负有恢复原状的义务。其次，应建立专门的监督机构。监督机构可以由土地银行工作人员、政府土地管理部门的组成人员组成。监督机构的工作人员应定期进行检查，如按月或按季度进行检查。监督机构应督促大种植户或企业建立土地耕种记录制度，并可以通过查看耕种记录来判断其是否对土地进行了掠夺式开发。再次，建立专业的评估机构评估机制。可以规定，在承包期满后由专业评估机构对土地等级进行评估，如果承包户掠夺式开发土地致使地力下降，就要承担相应的民事责任。

　　第五，建立真正的土地银行。目前，“存贷式土地银行”基本可以解决我国农村土地流转的瓶颈问题，但却无权进行农村金融信贷业务，而这正是当前新农村建设最需要的。在十八届三中全会召开以前，我国土地承包经营权是不得抵押的。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》指出：要加快构建新型农村经营体系。赋予农民长久不变的土地承包经营权，同时允许承包经营权抵押、担保，鼓励规模化、专业化经营。这就为我们设立真正意义上的土地银行提供了契机。我们可以结合我国的实际情况，设立从事土地承包经营权存贷业务，同时具备提供土地承包经营权抵押贷款的有限功能的土地银行。这样可以提高土地银行的话语权，更好地协调“土地银行”、农户和“借贷者”三方长期利益的冲突，同时又满足农村建设资金的需求。

　　真正的土地银行应如何设立？笔者有以下几点建议：首先，明确土地银行的设立原则和业务范围。土地银行的设立应该以保护农民的合法权益为原则。土地银行的业务范围包括：土地承包经营权存贷业务、土地承包经营权抵押贷款。其次，明确土地银行的设立条件。土地银行应该在镇（村）一级设立，由地方政府通过购买股份或者直接投资的方式设立土地银行，由农业局进行管理；土地银行应该有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；有必要的组织机构和管理制度，包括最高权力机关、执行机构和监督机构；有具备任职专业知识和业务工作经验的人员，土地银行的组织人员应包括熟悉金融业务的人员。由于土地银行的特殊性还应该有由村民大会推选的村民代表参与到土地银行的运作中。再次，要保证土地银行的信息公开。引进电子化办公用品，这样可以更好的保存、查询，可以方便农民对土地银行政务、财务的查询，增强农民的信任度。最后，土地承包经营权的抵押、担保在我国刚刚实施，应该进行严格的控制，以防有些农民滥用，需要有严格的程序和实体要求。

　　四、结论

　　“存贷式土地银行”的存在解决了农村土地承包经营权的流转问题，但在运行过程中存在着阻碍农村经济发展的问题。这就需要找到一些措施来解决相关的问题。笔者对相关问题和措施提出了一些见解，但对于土地银行的有些问题还需要进一步的研究。比如说土地银行具体政策的制定以及土地银行如何融资；如何通过相关政策引导农民自愿、主动参与银行信贷等方面都需要进一步探讨。▲

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