农村土地流转的主体联动机制研究时间： 2017-03-10信息来源：赵宁　作者：hjr_admin　责编：

 ■ 赵    宁1、2    博士（1、湖北省社会科学院    武汉    430077    2、武汉大学政治与公共管理学院    武汉    430072）
▲ 基金项目：湖北省科技支撑计划软科学研究类项目（2014BDF068）
 ◆ 中图分类号：F321    文献标识码：A

内容摘要：作为农村土地流转的重要参与主体，农民、政府、土地受让方三者的利益关系及其行为选择直接影响农村土地流转的顺利进行。鉴于三方主体的利益诉求不同而导致农村土地流转中产生诸多纠纷和矛盾，必须理顺农村土地流转中各主体之间的关系，加快农村土地流转机制创新。本文采用规范分析的研究方法，针对当前我国农村土地流转中三方主体之间的矛盾和问题，提出农村土地流转的主体联动机制，以期推动我国农村土地流转顺利进行。关键词：农村土地流转    主体间矛盾    主体联动机制

　　我国当前农村土地制度是家庭承包经营制，其本质是土地所有权属集体，经营权与收益权以承包的形式赋予农民的集体土地经营制度。土地流转实际上是通过坚持土地所有权、保留土地承包权、转让土地经营权，使土地资源得到重新配置、农民获得土地收益的过程（冯振东等，2010）。在我国现行的农村土地制度下，农民、政府和土地受让方是农村土地流转的主要参与者与利益相关方，三方主体的关系和利益交织于土地流转的整个过程。然而，由于土地权属的分离，加之三方主体在农村土地流转中的地位作用定位模糊，各方均从自身利益诉求出发，致使实际流转中产生诸多问题和纠纷，从而降低了土地流转效率，影响农村经济发展和社会稳定。因此，本文剖析我国农村土地流转中各主体之间现有矛盾和问题，提出了农村土地流转的主体联动机制，以期推动农村土地流转顺利进行。

　　农村土地流转中各主体之间的主要矛盾和问题

　　（一）收益性矛盾：土地增值收益分配不公弱化农民的土地收益

　　农村土地流转中由于土地收益在农民、政府、土地受让方之间的分配和调整所引起的矛盾问题，统称为收益性矛盾。收益性矛盾突出表现为农村土地流转中产生的增值收益分配不公平，农民获得的土地收益相对较少。据有关资料显示，地方政府、企业和村级组织占据绝大部土地收益，分别为20%—30%、40%—50%、25%—30%，农民仅占5%—10 %。

　　土地增值收益分配不公等问题的产生，实质上是由于没有理顺在农村土地流转中农民和基层政府、土地受让方（企业）之间的利益关系。在现行土地制度下，土地产权分离，农村土地归集体所有，乡镇、村、村民小组三级均代表“集体”，所有权主体没有法律上的明确界定。由于土地所有权模糊不清，农民不能自由处置土地，政府代表国家对农村土地的转让、抵押、出租等方面做出限制或禁止，实际上造成行政权力凌驾于所有权之上，在土地流转中形成“弱农民、强政府”的非均衡局面（厉以宁，2013）。一方面，政府掌握和控制了农村集体土地的最终处分权，根据现行法律规定，集体之间不允许相互买卖土地，农村集体土地的出让、转让等行为只有在经过国家征收后才能进行，这就使农民对其土地权利的实现缺乏话语权；另一方面，随着城镇化和市场经济的发展，土地的增值收益越来越巨大，而实际上农民获得的征地补偿却不高，根据《土地管理法》，征地补偿以土地被征收前的年产值为基准，且征地补偿一般不超过年产值的30倍（《中华人民共和国土地管理法（2004年）》第五章第四十七条规定）。当被征收土地以转变为国有建设用地，其市场价格与初始征收价格之间形成巨大剪刀差，而真正能够享受级差地租好处的往往是一小部分强势群体，如地方政府、村集体领导人、企业开发商等，在强势的行政权力和资本权力的夹缝中，农民不可能参与征地决策、协商流转价格等（周亚越等，2009）。这样，土地增值收益在农民、政府与土地受让方（企业）之间分配不公就不可避免了。不合理的土地增值收益分配方式，不仅严重损害了农民的土地权益，而且必然加剧农民与政府、企业之间的利益对立，威胁农村社会稳定。

　　（二）意愿性矛盾：强制性土地流转引发农村社会冲突

　　由于土地大规模流转决定与方式违背了农民意愿、压制农民诉求所产生的矛盾问题，即为意愿性矛盾。意愿性矛盾突出表现为违背农民意愿而采取强制手段进行土地流转，特别是强制性土地征收，造成农民合法权益受到侵害。农民是土地流转的主体，按照《土地承包法》的有关规定，“土地承包者有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式”（《中华人民共和国农村土地承包法（2003年）》第二章第五节第三十四条规定），也就是说，农民应当享受完全的土地流转自主权。但实际中，各地强制征地等现象屡见不鲜，由于强制征地引发的上访现象不断增加，失地农民不断增多，据预测，我国失地农民在2020年将达到1亿以上。

　　强制性土地流转问题的产生主要是由于政府及其官员作为理性经济人，盲目追求部门和个人利益，忽视和损害了农民权利（周晓丽，2014）。根据经济人假设，政府部门及官员扮演着经济人的角色，根据自身的成本——收益比较来选择部门和个人行为，寻求自身利益最大化（冯兆卿，2011）。在当前的制度设计下，政府在土地大规模流转中发挥着极为重要的作用。一方面，面对巨大的土地增值收益，政府倾向于与企业资本合作，通过招商引资、土地开发等途径，推动更多的农村土地流转，以此增加地方收入，这种趋利动机促使地方政府无视农民利益以及国家最基本的法律和规定，以所谓“超常规发展”等方式进行项目操作，导致强制性土地征收；另一方面，基层政府官员出于个人升迁的利益考虑，将土地流转作为制造“政绩”的良好机会，“全心全力”搞土地流转，无论农民同不同意，条件允不允许，要求农民进行土地流转，搞规模经营，为了尽快完成土地流转，往往拿出超低的土地价格，而农民不能作为一方主体参与谈判，在政府的主导或推动下无奈同意，违背农民意愿的土地流转就此产生（李太淼等，2012）。强制性的土地流转、土地征收由于违背了农民意愿，侵害了农民利益，必然不断加深和激化农民与基层政府之间的矛盾，导致政府公信力下降，引发群体性事件和冲突。

　　（三）利用性矛盾：资本兼并土地造成农民失地和土地用途性质改变

　　农村土地流转中由于以工商企业为代表的土地受让方进入农业生产领域，导致农民失地以及土地用途发生变化，农业生产受到威胁，即为利用性矛盾。利用性矛盾突出表现为工商资本大量介入农村土地流转，造成农地“非农化”、“非粮化”和土地兼并，影响农业生产和农村经济。近年来，一些工商企业、农民专业合作组织和专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加趋势。据调查，目前土地承包经营权在农民之间流转的占64%，受让方为企业等其他主体的已占到36%（高青，2010）。

　　资本兼并土地等问题的凸显主要是由于工商企业在资本逐利性的驱动下，介入农村土地流转，通过掌握更多的土地资源寻求更大的经济利益回报，从而加剧农民失地风险和土地用途改变，形成事实上的“资本治村”（舒尔茨，1999）。在城镇化加速和市场经济发展加快的背景下，一些地方政府为了加快增长经济收入、提升政绩，大力支持工商资本进入农村，规模流转的土地大批流入工商企业手中，这些企业与代表农民的村集体签订合同，契约租期一般都截止到二轮承包期终止，随着时间变迁，原本属于农民的土地将逐渐被工商资本所渗透，并最终形成土地兼并，从而导致三方面影响：一是在经济利益的刺激下，工商资本很可能通过低买高卖，获得土地地租收益，剥夺和转移农民的土地收益；二是随着工商资本越来越多地控制农村经济和农业生产，必然挤压大量农民的生产经营活动，失地农民权益难以得到保障；三是部分工商企业“翻牌”以合作社等其他主体之名，逃避农业经营资格审查，拿到农地后却不进行与农业相关的生产经营活动，土地实际用途发生改变，甚至造成耕地资源流失，威胁国家粮食安全。

　　农村土地流转机制创新——主体联动机制

　　当前农村土地流转中出现的上述矛盾和问题，与农民、政府、土地受让方等多主体定位不清、各方存在利益交叉与纠纷有着密切关系。即农民作为土地流转主体的地位不明显，其利益诉求无法得到满足；政府、特别是基层政府在土地流转中的职能不清，过多采用行政手段干预土地流转；土地受让方、特别是企业趋利倾向明显，在缺乏约束的情况下易致使土地用途改变、甚至是耕地流失。因此，必须厘清农村土地流转中各主体关系，加快农村土地流转的机制创新与改革，推动土地流转的有效、顺利进行。

　　（一）农村土地流转主体联动机制的内涵

　　根据博弈理论，处于博弈关系中的各方均从自身利益取向出发，试图通过自身行为选择取得收益最大化或更理性地实现未来的最佳结果，在此过程中必然存在各方利益的冲突和碰撞（韩淑梅，2013）。按照当前我国土地制度设计，农民、政府、土地受让方是农村土地流转的主要参与者，其中，农民是土地供给方，政府是土地流转管理机构，是制度实施者，受让方是土地流转后的经营方（曹阳等，2011）。由于不同的主体间利益最大化目标的差异性，其互动博弈关系必然直接影响土地流转活动。因此，为了调动各方积极性、约束各方行为，必须构建包括农民、政府、土地受让方等三方在内的利益相关主体的协同联动改革机制。

　　农村土地流转的主体联动机制，是指在当前农村土地制度下，以维护农民利益、保证农业生产为根本出发点，从主体要素的角度出发，以激励机制、服务供给机制、约束机制为突破，构建农民、政府、土地受让方三方主体在土地流转中公平协商、利益共享、责任同担的体制机制，从而协调各方关系、尽可能降低各方博弈成本，解决农村土地流转中的主体性矛盾，实现土地高效、合理流转。需要特别指出的是，首先，注意保护农民利益与农业生产。必须不断巩固和强化农民在土地流转中的主体地位，以机制创新不断提升和发挥农民的主体作用和首创精神；必须坚决防止农用地流转中的用途改变，甚至是耕地流失，以主体间约束机制保证农业生产、特别是粮食生产安全。其次，注意实现三方主体利益关系的均衡。农村土地流转涉及多方利益，必须通过机制构建尽可能协调好各方关系，实现利益均衡，才能在最大程度上避免土地流转中的“权力寻租”和“资本侵占”。

　　（二）构建农村土地流转主体联动机制的基本原则

　　1. 坚持农民是农村土地流转中的权利主体。农村土地承包经营权的流转是农民的法定权利，其具有排它性，任何组织和个人都不得非法侵害农民的这种合法权利。然而，在当前的农村土地集体所有制下，农村集体与农民个人的利益关系未能理顺，导致农民在土地流转中缺乏话语权，其土地权益得不到保障，农民作为土地流转的权利主体的地位尚未凸显。因此，必须充分尊重农民意愿、发挥农民主体作用，坚持农民是土地流转的权利主体。一方面，保证农民享有土地流转的完全自主权，无论一级政府还是土地所有者的集体组织都不得强迫或阻碍农民进行土地流转；另一方面，以现行法律为依据，有效约束农民的土地流转行为，防止土地所有权性质以及土地农业用途的改变。始终坚持农民是农村土地流转的权利主体，有利于保证农民能够完整行使其权利，有利于充分发挥农民的创新精神，也有利于真正实现土地流转后的规模经营。

　　2. 坚持政府是农村土地流转中的服务主体。农民在进行土地流转中会遇到各种困难，也会产生各种纠纷，这就需要政府充分发挥公共服务职能，为预防和化解各种土地纠纷、促进土地有效流转提供服务。在目前的农村土地流转中，政府，特别是地方基层政府既扮演了“召集人”的角色，即组织流转双方谈判，又扮演了“调解者”或“仲裁人”的角色，即解决流转中发生的纠纷，角色的多样性致使一些地方政府为了加快农业规模经营和提升政绩，急于引资入农，忽略农民权益。这就降低了地方基层政府在农民中的公信力，也导致政府决策偏离公共性。因此，必须正确发挥政府的公共职能，牢固树立地方政府执政为民的根本理念，坚持政府是农村土地流转中的服务主体。一方面，建立健全相关规章制度，既保证农民土地权益，又约束相关部门和官员的强制性行政行为；另一方面，提供信息、法律、市场建设等全方位、多层次服务，促使农民与土地受让方能够针对土地流转公平协商与谈判。始终坚持政府是农村土地流转的服务主体，有利于避免由于行政权力过大而产生的“寻租”行为，有利于减少农民与地方政府之间的矛盾与摩擦，也有利于实现公正、公开的农村土地流转。

　　3. 坚持土地受让方是农村土地流转中的经营责任主体。土地流转对象逐渐多元化，包括农民、农民专业合作组织、工商企业等在内均是农村土地流转的受让方。农村土地在转入受让方后，受让方就承担着相应的经营责任。但是由于利益驱动，作为理性经济人的土地受让方，特别是企业在经营中存在“非粮化”和“非农化”倾向，导致农业安全受到威胁、土地流转纠纷不断。因此，必须规范土地受让方在土地流转中的行为，加强对其生产活动的监管，坚持土地受让方是农村土地流转中的经营责任主体。一方面，规范土地流转的书面协议与合同，明确受让方的权利、责任、义务等，避免因权、责、利不清而产生纠纷；另一方面，加强对土地使用实际情况的监督和管理，尽力消除土地用途改变和损害农民利益的现象。始终坚持土地受让方是农村土地流转中的经营责任主体，有利于规范土地流转行为，有利于避免农用地流转中的用途改变，也有利于保证农业生产、保障农业经济安全。

　　构建农村土地流转主体联动机制的基本方向

　　构建农村土地流转的主体联动机制目的在于理顺农民、政府、受让方等多主体之间的关系，帮助解决由于各主体纠纷和矛盾引发的土地流转问题。通过机制运行，规范三方主体在土地流转中的行为、协调各方利益，从而实现农村土地高效、合理流转。

　　（一）农民的支持激励机制

　　构建农民的支持激励机制，就是要着力改变农民在土地流转中的弱势地位，构建农民公平参与土地流转的机制框架，从而不断加强农民在农村土地流转中的基础性地位，提升农民在土地流转中的话语权，切实保障农民权益。

　　1. 落实农村土地确权、登记、颁证等工作，使农民拥有更加充分而有保障的土地承包经营权。权利界定是土地产权交易的前提，只有依法确立和保障农民土地物权，农民才有可能拥有土地流转中的决定权和收益权，从而避免违背农民意愿的强制性土地流转。所以，必须以保持现有土地承包关系稳定为原则，通过地籍调查和就地核实的手段，加强农村土地承包经营权确权登记，即建立土地承包经营权登记簿，记录农村土地承包经营权的承包关系、承包地块的情况，包括地块面积、地块的空间位置、地类、用途及其等级等，并发放土地承包经营权证，做到土地承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”，承包地分配、承包四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”（于建嵘等，2012）。通过做好农村土地确权、登记、颁证工作，将农民承包土地的各项权利落实到户，以此作为土地收益分配的依据，不仅能够有效减少土地流转纠纷，而且能够规避“流转即流失”的问题，既赋予农民充分的土地承包经营权，又引导农村土地有序、合理流转。

　　2. 构建农民参与决策机制，尊重农民在土地流转中的话语权。农民是土地的供给主体，也是权利主体，但实际上，农民缺乏影响决策的能力，仅仅作为土地流转的被动执行者，导致其合法权益容易受到不同程度的侵蚀。为此，必须构建农民积极参与土地流转决策的机制框架，尊重和保障农民话语权。第一，以现有农村专业合作组织为依托，培育农民协会组织，逐步建立农民自下而上的利益表达机制及决策机制，让农民能够真正参与到土地流转决策之中。通过建立以农民为主体的农民组织参与土地流转决策、监督过程，保证农民利益在土地流转中得到及时、准确、充分的表达，保证农民获得土地增值收益的权利，进而激发农民参与土地流转的主观意愿和积极性。第二，加强中介服务组织建设，在农民与土地受让方之间起到媒介与桥梁作用，强化农民的土地流转参与度。构建网络化、多功能的中介服务体系，建立包括土地资产评估机构、法律咨询机构、信息传导和预测机构、土地保险服务机构以及土地融资信托等中介服务机构，既能够推动土地流转信息的快速传播，也有利于约束和引导农民个体的土地流转行为，激发农民参与土地流转的积极性。

　　3. 加强农民教育和培训工作，通过提高农村人力资本素质推动土地流转顺利实现。农村劳动力的文化素质对土地流转具有显著的影响，劳动力文化素质越高，土地流转越容易发生。但大多数农村地区由于经济水平低下，基础设施薄弱，教育设施和资源严重匮乏，农民及其子女受教育的权利很难得到保证。由于部分农民自身科学文化知识水平较低，农业生产收入是其主要收入来源，这就导致土地对农民的保障功能被不断强化，对土地的过度依赖致使农民不愿意参与土地流转。因此，必须加强对农民的教育和培训力度，整合各类教育资源，建立科学合理、功能齐全、相互协调、适应需求，多层次、多渠道、多形式的农民素质教育体系，以统筹兼顾、资源共享、集中投入等为原则，调动一切教育资源服务于农民素质培训工作。特别是从农民的实际需求出发，针对不同年龄层次、文化层次，采取不同的培训形式，丰富培训内容，着力提升农民技能水平及其受教育程度，以此提高农民个人乃至农村社会整体素质，不仅能够提高农民的耕种、生产和经营能力，从而提升农业生产效率和农村经济实力，而且能够拓宽农民增收手段，从而提高农民非农收入水平，进而促进农民积极流转土地、扩大生产经营规模。

　　（二）政府公共服务供给机制

　　构建政府公共服务供给机制，就是要加快政府转型，不断强化其公共服务职能，加强对农村土地流转活动的服务，以此逐步改变政府在农村土地流转中职能定位不清、行政权力干预过多等问题，推进土地流转顺利进行。

　　1. 完善法律支持机制，解决农村土地流转中的纠纷。农民的土地承包经营权是基于宪法和法律获得的对承包土地的占有、使用、收益等权利。从法律的角度来看，农村土地流转必须在现有的法律制度框架内进行，不得超越、违法法律规定，法律是农村土地流转行为的制度性基础。因此，为了推动农村土地流转顺利进行，解决其间可能出现的矛盾纠纷，必须完善相关法律体系建设，加强法律对农村土地流转的支持指导作用。第一，充分尊重宪法和法律在农民土地承包经营权等方面的有关规定，根据各地实际，制定并适时实施农村土地流转的地方性法规。在法律层面上，明确农村土地流转的根本原则、基本条件、流转范围、流转方式和收益等，以法律条文和制度规定规范土地流转当事人的权利、义务以及责任，让农村土地流转有法可依、有据可循。第二，出台相关法律规章，提供法律救济，及时预防和化解土地流转中的法律纠纷。司法机关应在法律上明确土地流转的权利救济方式，公平公正地处理好各种土地流转纠纷，从而确保农民以法律手段保护自己的土地流转权利不受干涉和侵害。

　　2. 健全农村社会保障体系，弱化土地保障功能。由于农村社会保障体系建设滞后，土地对农民具有多重效用，包括生活保障、提供就业机会、直接收益、子女继承等。只有不断弱化农村土地的社会保障功能，才能够解除农民进行土地流转的后顾之忧，从而促进土地流转顺利进行。因此，应不断建立健全农村社会保障体系。第一，加强实施农村最低生活保障制度，不断完善农村合作医疗，逐步建立农村社会养老保险体系，积极拓宽农村社会保障筹资渠道。第二，将失地农民纳入养老保险，建立“以土地换保障”的农村养老保险基金，即从财政土地出让金中拿出一定比例的资金支持该基金建设，减少“种田无地，就业无岗，低保无份”的阶层产生，保障失地农民的养老生活（黄祖辉，2010）。

　　3. 加强土地信息服务和流转纠纷调处，提高土地流转效率。作为公共服务供给者，政府需要发挥其公共职能，在农民与土地受让方之间搭建起沟通、协商的桥梁，帮助解决双方在土地流转过程中发生的纠纷，从而帮助双方达成一致的土地供求意愿，实现土地顺利流转。因此，必须搭建土地流转交易平台，构建土地流转纠纷调处机制，拓宽流转双方信息沟通渠道，减少纠纷矛盾发生。第一，建设农村土地承包经营权的流转交易市场，完善农村土地流转服务网络体系。各地可根据实际情况在县、乡成立农村土地流转服务中心，在村级设置农村土地流转服务站，通过完善组织建设，实现土地流转信息快速搜集与统一发布，并提供政策咨询、土地流转价格评估、流转合同审查备案等相关服务，在“我要转包”与“我想承包”间搭建信息服务沟通平台，使土地流转获得市场化的高效服务。第二，构建土地承包经营权流转纠纷调处机制，协调流转双方利益。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，各县、区可根据实际，设立农村土地承包仲裁委员会，该仲裁委员会在仲裁流转纠纷时不得向当事人收取费用，仲裁工作经费可以纳入地方财政预算予以保障，通过完善组织建设，确保流转纠纷得到及时解决，维护流转双方的合法权益。

　　（三）三方主体监督约束机制

　　构建三方主体监督约束机制，就是要通过加强针对农民、政府、土地受让方等三方主体的监督，规范三方主体在土地流转中的行为，纠正农民、土地受让方在土地流转中的盲目性、趋利性行为而导致土地用途改变，避免政府在土地流转中的行政强制与不作为而导致农民利益受损，从而实现农村土地流转有效运作。

　　1. 完善对农民和土地受让方的监督管理，减少土地纠纷和保证农村土地用途不变。农民和土地受让方是土地流转的直接参与方，作为经济个体，面对农用地和建设用地之间巨大的收益差距，农民和土地受让方均有趋利动机，作出盲目流转或改变土地用途的行为选择。因此，必须不断完善对农民和土地受让方的监督管理，才能够减少不必要的纠纷，避免土地用途改变，实现农业生产顺利进行。第一，规范流转合同签订，减少土地流转纠纷。拥有土地承包经营权的农民和土地受让方应当在协商一致的基础上，签订正式的书面流转合同，政府和任何集体组织均不能以任何理由干预土地流转合同的签订，合同的签订必须遵守现行法律规定，力求达到统一合同文本、统一合同签订历程等规范化要求。第二，加强对土地流转运行实际的监督工作，控制土地流转风险。地方政府各级负责农村经济经营管理的机构应发挥监督管理职能，加强土地流转情况监测，特别是对于流转期限长、面积大的流转项目，在签订流转合同前，应对农民的土地承包经营权予以确认，对受让方的农业经营能力、资信情况、履约能力进行核查；在签订合同后，应加强流转土地经营状况的督查工作，并定期对外公布，从而在最大程度上控制土地流转风险，保证土地用途不变。

　　2. 构建对政府、特别是基层政府的监管机制，维护农民利益。当前的农村土地制度下，政府是参与农村土地流转的重要一方，是农民与土地受让者之间的协调者和服务者，但是政府在农村土地流转中过多使用行政权力，致使强制征收土地、侵害农民利益等问题不断出现。因此，必须加强对政府、特别是对基层政府的监督管理，规范政府行为。第一，完善监管组织形式，落实监管职责。各地可根据自身实际，依据法律规定，设置专门的农村土地流转监管机构，负责监督该地区的土地流转工作，对大面积、长时间的土地流转项目应进行详细地登记备案，确保土地流转“三不”，即不改变集体所有性质，不改变土地用途，不损害农民利益。第二，做好土地流转信访和纠纷仲裁工作，畅通利益诉求与维权通道。充分发挥高层政府纪检部门的作用，设立土地流转法律服务站和土地流转巡回法庭，依法追究政府官员在土地流转中的失职与过失等违法乱纪行为（卢希望，2012）。第三，加强政务公开，实现民主监督。成立农民监督小组，促进土地流转相关信息公开，负责对农村土地流转工作的基层干部的监督，敦促基层政府及其工作人员依法行政、依法办事，从而保证农村土地流转健康有序运行。

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作者简介：
　　赵宁（1984年—），女，武汉大学博士后，湖北省社会科学院中部发展研究所助理研究员。