土地执法待补“制度缺口”时间： 2017-03-19信息来源：赵展翔 陈友卉　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.03.011

　　自1986年起，我国相继出台了《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》等一系列法律法规和政策文件，对指导和规范国土部门执法监察工作起到了重要作用。但随着我国经济社会发展节奏的加快，人地矛盾日益突出，违法用地屡禁不止，上述制度在执行中逐渐暴露出“制止乏力、查处困难、处罚流于形式”等问题，耕地保护形势不容乐观。

　　违法用地惩处难
　　
　　政府主导的违法用地占比大。近年来的国家土地督察结果显示，政府主导的违法违规用地案件占到了全国土地违法案件的60%以上。国土部门作为政府的职能部门，处境十分尴尬，时常迫于政府压力而无法作为，即使立案查处，也大多只是应付检查。地方政府日益强烈的用地冲动，直接加剧了土地资源尤其是优质耕地的不断流失。

　　违法用地“罚而不处”现象突出。根据《土地违法案件查处办法》（1996年）和《国土资源行政处罚办法》（2014年）的相关规定，国土部门对违法占地行为作出行政处罚后，当事人逾期不履行的，可以申请人民法院强制执行。但在实际执行中却面临种种困难：一是法院受理强制执行申请的数量少；二是法院受理后最终执行难。以浙江省为例，2010年～2011年底，浙江省各级国土资源部门向人民法院申请强制执行的行政处罚案件共13929件，受理9126件，受理率65.52%；执行440件，执行数占受理数的4.82%，占申请数的3.16%。大量基层土地违法案件处理结果显示，除了罚款能基本执行到位，“没收和拆除建筑物、退还土地”等处理措施往往流于形式。

　　违法用地拆除“重建筑、轻土地”。根据处罚办法，对于不符合土地利用总体规划的违法用地，在处罚决定书中都载明了要求违法主体限期拆除地上建筑。然而，限期拆除并未强制要求连带恢复土地原状，因此很多地方在执行过程中往往仅拆除地上建筑物，并未对土地现状作进一步要求，对于被侵占的农用地尤其是耕地没有复种、复耕措施的跟进，地块仍视为被侵占破坏的状态。

　　违法用地复耕后抛荒和返建现象严重。耕地耕作层被破坏后短期内难以恢复，残存的建筑垃圾清理难度大，即使复耕，土地肥力也会大打折扣，经济效益下降，因此这类土地被撂荒的几率很高。且违法用地多发生在城镇、工业区周边等交通便捷、地价高昂的区域，违建收益高，经常出现二次甚至多次违建，使之前千辛万苦恢复的耕地毁于一旦。

　　执法难源于制度缺口

　　土地违法案件查处难是多方面因素造成的，但究其根本，土地执法制度方面的欠缺是其最重要的根源。具体表现在以下几点：

　　事前预防缺少强制执行权，难以及时有效叫停违法行为。《土地管理法》规定，土地行政主管部门在监督检查中有权查阅资料、要求被检查对象作出说明、现场勘测、责令停止违法行为。但没有载明对当事人拒不配合调查、拒不停止违法行为的，可以采取哪些强制措施来行使调查、制止权。因此，在具体执法过程中，国土部门对一些拒不配合的违法者尤其是地方政府无计可施。待到履行立案、调查取证、鉴定、告知并听取当事人陈述和申辩、举行听证、审查讨论等一系列程序后作出行政处罚时（取证顺利的，一般要2个月～3个月），当事人早已施工完毕，届时拆除复耕的难度也就成倍增加。

　　事中应对缺少执行细节规定，无法保障复耕实施与耕地质量。首先，《国土资源行政处罚办法》规定对于不符合土地利用总体规划的违法用地，当事人如果逾期不自行拆除，国土资源行政主管部门可以向人民法院申请强制执行。但现行政策对“执罚”主体、程序等方面的规定却十分笼统。国土部门申请法院强制执行，而法院方面考虑到拆违执行难度大、政治风险高等因素，经常无理由退回或不受理强制执行申请，导致拆违工作无限期拖延。其次，违法用地查处到位，应该是以土地完全恢复原状为标准。如果违法占用前是耕地，必须要恢复为耕地，且质量不得低于被占用前的水平。但现行行政处罚办法未对复耕作明确要求，加上复耕成本高、耗时长等因素，地方国土部门执行行政处罚或者拆除违法建筑后很少会连带复耕。再次，缺少配套的验收机制，即使实施复耕，恢复后的耕地质量也普遍较差，实质还是变相地破坏耕地。

　　事后处置缺少补偿和监管，耕地流失难以控制。迄今为止，国家尚未出台违法占用耕地的补偿制度，在违法用地复耕执行到位率如此低的情况下，补偿制度的缺失意味着被违法破坏的耕地再难被修复，长此以往将对耕地红线构成严重威胁。此外，复耕土地是废弃撂荒和二次违建的高发地带，国土部门应该在地力提升、巡查监管和违建查处等方面给予更多关注和重视，相关政策制定也应该与普通耕地的保护有所区别，但目前我国尚未颁布任何关于复耕土地后期管护制度的政策文件，仅凭现行制度难以有效保护复耕土地。

　　责任追究缺少有效的问责手段，难以震慑政府违法主体。从宏观方面看，在违反土地管理规定中最具威慑力的一条是：土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的，要对县级以上地方政府主要领导人员给予处分。然而，实际操作，各地一般都能在土地变更调查或卫片执法阶段，通过“打擦边球”方式少报违法用地或者补办设施农用地、临时用地以降低违法用地比例，最终大多数地方政府都能安全过关，而土地管理秩序得不到根本改善。从微观方面看，上述处罚办法虽然规定对违反土地管理规定的个人或者单位中负有责任的领导人员依法给予处分。但现有政策并未对如何认定违法用地的责任主体作出详细规定，地方政府和施工单位相互推诿，最终处罚结果往往是不了了之，可见现行的问责制度难以对政府违法行为起到真正的遏制作用。

　　补上“缺口”挡住违法之风

　　制度存在弊端，就必须对症下药，从制度创新着手，根治土地执法难。

　　优化国土部门、法院和地方政府的执法权责分配。首先，赋予国土部门充分的强制拆除权力，规定违法用地当事人在国土部门下达《责令停止违法行为通知书》后仍继续施工或者拒不配合调查取证的，国土部门有权强制拆除未经批准占用土地上建设的建筑物并恢复土地原状，进而第一时间制止或消除违法状态。其次，推进裁执分离制度，将强制拆除职责从人民法院转移到乡级政府。国土部门向人民法院申请强制执行《行政处罚决定书》后，由法院负责对行政处罚决定是否符合强制执行条件进行条件审查，符合法定条件的，法院作出准予执行裁定并将拆除工作交给乡级政府组织实施。乡级政府处于基层一线，容易化解拆违可能遇到的各种阻力，提高拆违的成功率。

　　完善行政处罚制度，推行违法用地复耕验收制度。将国土资源行政处罚措施中的“限期拆除”调整为“限期拆除并恢复土地原状，涉及耕地的限期复耕到位”，并作为一项重要内容纳入到行政处罚措施中，将拆除复耕到位作为不符合土地利用总体规划的普通违法占用耕地案件结案的唯一条件。同时实行违法用地复耕验收常态化机制，但凡涉及违法用地复耕的，无论是否立案查处，都应经过国土、农业等部门的联合踏勘验收，方可作出复耕合格认定，由县级部门组织初验，市级部门抽样复核，初验或复核不达标的，责令限期整改到位并再次组织验收，直到耕地面积和质量达到要求。

　　建立违法占用耕地的补偿制度和复耕土地后期管护制度。建立违法用地矢量数据库和监测系统，将日常巡查、群众举报、卫片执法等各种渠道发现的违法用地数据全部纳入其中，利用遥感影像开展例行督察，监督违法用地拆除复耕的执行情况，并根据监督情况要求地方制定耕地补偿方案，并在一年内落实到位。补偿方案制定的具体内容可包括：第一，违法用地符合土地利用总体规划的，涉及耕地必须异地补偿等质等量的耕地。第二，违法用地不符合土地利用总体规划的，必须在来年影像拍摄时段前复耕到位，如果第二年影像仍显示非耕地的，不仅要在原地复耕到位，还要在异地补偿耕地。第三，当年各县耕地补偿完成情况在省里排名靠后的，扣减年度计划指标或者约谈相关责任人。耕地补偿制度的实施，既可以保障耕地质量和面积，又在无形中给地方施加了耕地补充的压力，倒逼他们切实改善执法监察工作。

　　同时，要建立复耕土地后续管护制度。国土部门要切实加强对复耕土地的动态巡查，加大在复耕土地上二次违法行为的处罚力度，利用遥感影像开展复耕土地的“回头看”工作，杜绝复耕土地返建回潮。农业部门要定期开展对地力检测和质量提升工作，以3年为期，确保耕作条件不恶化，粮食产出不降低。

　　完善违法用地责任追究制度和国土部门履职考核制度。构建违法用地责任追究制度，以地方政府为第一责任人，根据各地实际分别在省级、市级、县级层面明确追责条款，如违法用地宗数、面积和造成的社会影响等，签订责任书，明确责任人，以土地矿产卫片执法数据和地方上报的违法用地数据来综合确定当年度地方的违法用地情况，依此开展监督检查和约谈问责工作。

　　在个案查处方面，笔者建议在《违法土地管理规定行为处分办法》中规定，涉及政府违法需要作出行政处分的，由地方纪委和国土部门共同参与违法用地责任人和问责程度的确定工作，并由上级机关进行监督考核，确保问责到位，使当事人切实承担起违法责任。

　　同时，细化国土部门履职考核制度，以违法用地发生、发现、制止、报告和查处的时间跨度考察办案效率，以行政处罚的执行到位情况考察行政处罚执行效率，并将监督检查结果纳入到各有关部门和地方政府的考核体系中，督促地方提高履职水平，减少违法用地发生率。

　　（作者供职于浙江省瑞安市国土资源局）