完善土地划拨法律制度的三点建议时间： 2017-03-20信息来源：张春雨　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.09.011


　　对土地划拨制度在认识上有误区。有观点认为，划拨是计划经济的产物，在向市场经济转型过程中，土地要素可以完全通过市场手段配置，政府行政手段必然会导致权力寻租，而且难以实现资源的优化配置，因此，土地应当全面采取市场配置，取消划拨供地制度。然而，事实证明，“市场失灵”是普遍存在的，既有信息不对称问题，也有道德风险问题。所以，划拨用地作为弥补市场之不足，其作用是无法替代的。另一种观点认为，土地划拨是一种优惠。以至于很多行业管理部门更希望将本行业用地纳入政府土地划拨范围，享受优惠待遇。实际上，有竞争性的土地，说明有社会投资需求，而具有政府地价补贴性质的划拨土地，其必要性值得商榷。随着社会投资领域日益广泛，政府补贴激励的范围应当呈现缩小态势。这应当是下一步我国土地划拨制度改革的大方向。

　　划拨土地的资产和资本功能在发挥上受到一定限制。现实中，划拨土地的使用权限是受到严格限制的，以至于它的融资功能和资产价值显现都不完备。这种限制是为了确保政府计划的落实，其成本则是牺牲市场活力和创造性。

　　划拨土地取得条件在标准上需要进一步研究。主流观点认为，项目用地能否划拨，取决于土地用途。对于符合《划拨用地目录》规定用途的土地，可以采取划拨方式供应，否则则不能采取划拨方式供地。更有观点认为，必须政府投资的项目才可以实行土地划拨，否则会造成国有资产流失。我们如果以土地用途为依据，则民办医院和公立医院都可以适用划拨，私立学校和公立学校也都可以实行划拨。然而，我们不得不承认，民办医院或者私立学校是属于个人所有，如果通过划拨取得土地，则确实存在国有土地资产被个人或部分人占有和使用的问题，而且其目标可能是追求经济利益。因为，民办机构的财务独立于公共财政。
　　进一步明确制度的边界，建立起标准清晰、程序透明的划拨机制。土地划拨制度是土地供应制度的重要组成部分，与土地市场化供应相辅相成，互为补充。如在土地市场不能有效发挥作用的领域，土地划拨能够确保重要行业尤其是公益事业和基础设施领域能够有地可用。要实现这个制度目标，应当将宗地的土地用途和开发利用方向以及限制性条件向社会公开，通过公众信息反馈，了解社会投资意向。对于没有社会投资意愿的项目，由政府直接投资建设的，采取划拨方式供应土地。

　　进一步明确不同供地方式的内涵，使各种供地方式能够适应不同情形。如协议出让和划拨的区别，虽然两者都适用于没有市场竞争的情形，但前者主要是体现有偿性，后者则是无偿性。那么，对于市场主体兴办的具有盈利性质的公益事业，比如医院和学校，就可以采取协议出让方式，而不是采取政府土地资产直接无偿投入的划拨方式。又如协议出让和作价出资（入股）的区别，虽然两者都适用于有偿供地方式，但是前者体现为直接的公共财政资金回报，后者则更类似于投资行为，公共财政获得的是企业资本份额或股权。又比如出让和租赁，虽然两者都形成公共财政资金回报，但是前者是一次性的，后者是存续的；另外，前者更适用于长期房地产权利的供应，例如住宅等，而后者则更适用于创业型用地需求，阶段性投入少，而且能够更灵活地进入和退出，体现了土地资产更强的流动性，有利于民间投资和小额创业基金的运用，激活市场活力。在完善土地划拨制度时，要考虑到土地划拨制度的一般性和特殊性，从而能够建立全面和科学的供地制度体系。

　　进一步完善划拨用地目录，兼顾国民经济行业分类和土地用途分类。划拨用地目录与国民经济行业分类相衔接，一方面，可以体现政府土地政策对产业的支持信号，引导无市场需求领域的资本投入；另一方面，有利于土地使用者进行对照，便于政策解释和推广应用。划拨用地目录与土地用途分类相衔接，有利于市县在供地中具体执行。目前法律、法规、规章和文件，对划拨土地范围有不同形式的界定，但是上述界定的表述有时并不具体。比如：“城市基础设施和公益事业用地”，“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”，“对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。”但在具体操作时，公益性与营利性如何界定，国家重点扶持与非国家重点扶持如何区分，市、县很难把握。所以，划拔用地目录同时体现产业、土地用途两方面的内容可能更有利于执行。