新型农村社区建设中土地腾退问题思考时间： 2017-03-20信息来源：时慧娜　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.08.016

　　建立城乡统一的建设用地市场，前提是要盘活农村的存量土地。据了解，河南省自2010年开展新型农村社区（新农村、中心村）建设以来，启动新型农村社区试点2300个并初步建成350个。然而，旧村旧房的拆除复垦是这项工作正常推进面临的瓶颈，也是建立农村建设用地市场的根本问题所在。追根溯源，找出矛盾所在，有助于制定合理的政策，理顺“建设、搬新、拆旧、复垦”等一系列农村土地整理工作的顺序。

　　拆旧复垦面临的主要矛盾和困难

　　目前拆旧复垦工作面临的主要难题可归结为“搬新不拆旧、拆旧复垦难”。第一，搬新少，新社区入住率低。第二，即使搬新未必能拆旧。一方面，搬新户其旧房屋未必符合拆旧条件。另一方面，应拆农户拆旧积极性不高，要求旧房及拆旧补偿，对于应拆不拆农户缺乏有效制约措施。第三，拆旧分散，复垦难以集中连片。比如：一些涉及新社区建设的增减挂钩项目，建新区占地100多亩，而其对应的拆旧区分散到十几个行政村。这样的结果是腾不出足够的复垦空间，复垦的意义不大，而拆旧复垦的成本反而高、难度大。

　　原因分析及对问题的认识

　　新社区集聚功能有待提高。新社区基础设施不完善，社区服务功能不到位，后续管理资金缺乏，吸引力、集聚力不强，入住率偏低。新社区建设、向新社区集聚是一个渐进过程，旧址拆除同样需要时间。为快速推进新社区建设，大部分新社区选择新占耕地，而对拆旧复垦缺乏严格论证，“零散搬迁”不利于拆旧复垦。

　　拆旧缺乏法律和政策依据。现行法律法规要求，多余宅基地应当收回。但在实践中，对闲置地、废弃的宅基地容易操作，而对于仍建有房屋的宅基地，在没有解决旧房价值补偿及旧房拆除费用的情况下，仅靠与群众签订拆旧协议，靠觉悟、感化等措施，难以凑效。

　　拆旧复垦资金缺乏。如何筹措拆旧复垦资金，是地方面临的普遍问题。资金需求有两方面，一是地上附属物补偿，主要是旧房；二是拆旧复垦费用。农村集体经济普遍乏力，县、乡财政支持能力十分有限，各市财政也没有统一的对拆旧复垦进行补贴的政策。省财政投入的大量资金也主要用于新社区的建设，对拆旧的投入较少。

　　相关政策不配套，部门职能不到位。体现在两方面：一是新社区建设上，涉农项目资金整合没有真正落实到位，项目条块管理，电业、水利、卫生、民政、住建等涉农项目难以捆绑使用，与新社区建设衔接不够。二是拆旧复垦上，通过增减挂钩和土地综合整治项目管理的拆旧区，其拆旧复垦虽然进展难度大，但有部门负责。而没有靠上土地项目的新社区，就没有明确哪个部门对此负责，许多地方搬新应拆旧的基础数据都不清楚，县级农办的机构、编制、人员没有落实到位，综合协调职能没有充分发挥，影响工作开展。

　　促进拆旧复垦，统筹推进新社区建设的建议

　　目前，新社区建设、拆旧、复垦处于城镇化进程的关键时期。若是零拆整建、零散搬迁，一户一户的腾退，拆旧工作难度大、费用高，腾出拆旧复垦空间需要很长时间，耕地占补平衡短期难以实现。但若是整村推进，农户的经济条件、就业状况不同，没有项目和资金支持，难度同样很大。因此，必须创新管理，探索城镇化过程中农村集体土地管理制度改革路径。

　　强化政府责任，制定切合实际的拆旧复垦政策。建议制定统一的拆旧复垦政策，明确拆旧对象，完善补偿政策，强化约束措施，加大复垦力度，使这项工作有章可循。在制定政策的基础上，根据各地市新社区建设占地情况，弄清拆旧复垦潜力，细化各地拆旧复垦具体目标，并把拆旧复垦纳入政府责任目标考核，定期检查通报，加大资金投入力度，破解资金难题。

　　转变建新思路， 实施整村连片搬迁。政府要明确新社区建设、拆旧、复垦的指导思路，因地制宜、分类推进，经济基础好、整合潜力大的可以整村推进；暂时不具备条件的应从旧村改造入手，在原村庄基础上整治，避免耕地浪费。优先推动城镇、产业集聚区周边等经济条件好、有项目支撑的村庄，实施整村搬迁；重点整合具备连片复垦潜力的村庄，结合旧村改造、危房改造等政策，鼓励少数未购房户向新社区搬迁入住，争取尽早连片复垦；组织动员零散入住群众拆旧复垦，耕种收益归自己，待条件成熟，再实施整村或连片搬迁复垦；停止启动边远山区、条件不成熟、规划布局不科学的新社区建设。

　　完善新社区功能配套，持续增强集聚效应。进一步提升新社区建设规划和经济发展规划，整合涉农资金，拓宽筹资渠道，完善基础设施和服务功能配套。实施经济发展规划，强化产业支撑，持续增强新社区中心集聚功能，为拆旧复垦持续注入资源和活力。

　　适应城镇化需要，健全农村宅基地管理。对于搬新拆旧的，及时颁发集体土地使用权证和房产证；对于只拆旧不建新、腾退出多余宅基地的，应给与政策或资金激励；对于以往多占宅基地的，应摸清底子，加强监管，适时拆旧复垦；鼓励以村集体经济组织为主体，开展建设用地整理，对于节约出来的指标，建立收益返还机制，释放农村集体经济组织和农民的积极性。

　　积极探索土地制度改革，尽快先行先试。党的十八届三中全会已明确提出建立城乡统一的建设用地市场、农村集体建设用地与国有土地同权同价、完善土地二级市场等改革措施，为各地探索土地制度改革提供政策依据。建议在省级范围内建立农村土地管理制度改革试点，以人地挂钩政策为突破，以指标交易平台为纽带，探索建立城乡统一的土地市场，以实现农村经济发展、新社区建设、拆旧复垦的良性循环。

　　（作者供职于河南财经政法大学新校区资环学院）