对增减挂钩融入土地整治的建议时间： 2017-03-20信息来源：覃莉　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.02.019

　　随着《全国土地整治规划（2011～2015）年》和《全国高标准农田建设总体规划》的落地，土地整治已经上升为国家战略。土地整治的范围、目标和功能也随之改变，即从单一对象的土地整理复垦开发向土地综合整治转变，从局部整治向全域整治转变，从土地单项改革向综合配套改革转变。

　　在新的历史时期，要实施以全域整治、区域协调为目标的田水路林村综合治理，就须要将农用地开发整理复垦和增减挂钩相结合，充分发挥增减挂钩政策在统筹城乡建设用地，促进城乡协调发展中的作用。为了更好地促进土地整治规范发展，国土资源部联合有关部门先后下发了一系列政策性文件，初步构建起以项目管理和资金管理为抓手、占补平衡和增减挂钩管理为指导的土地整治政策制度体系，为规范有序推进土地整治工作提供了基本制度保障。

　　制度不衔接，挂钩难融整治

　　从农村建设用地整治来看，现有土地整治制度体系中项目管理、资金管理、占补平衡制度与增减挂钩制度还存在一些不协调、不衔接的地方。

　　占补平衡制度与增减挂钩制度不够协调。占补平衡和增减挂钩最终都可以实现耕地总量不减少、质量不降低，目标和效果是统一的。两者区别是：占补平衡制度是以补定占、占补两条线，以土地整治为工程实体，强调过程管理、明细阶段任务；而增减挂钩制度是自我平衡、占补一体化，以农村建设用地整治工程为实施载体，强调压缩过程、注重效果。由于分属两套制度体系，容易产生制度上的不衔接。如超出增减挂钩指标复耕的结余耕地，由于制度壁垒，无法纳入土地整治备案系统，不能用于耕地占补平衡。

　　项目管理制度与增减挂钩项目区管理不统一。传统的农用地开发整理项目与增减挂钩项目分属两个整治平台、两套管理制度。项目管理制度以增加耕地为主要目标，以传统农用地开发整理项目为工程实体，从项目选址、可行性研究、规划设计、工程概预算到工程施工以及项目竣工验收，均围绕增加耕地数量（近年来增加了保护耕地质量）主线而展开；增减挂钩制度以项目区内土地利用结构平衡为目标，以项目区为实施载体，引入挂钩指标调节实施规模，强调总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还。实践中，农用地整理、增减挂钩以及历史遗留废弃地复垦试点项目分头立项、分别实施、分开验收、单独考核，容易导致整治规划设计施工等多个方面与田水路林村综合治理理念脱节，造成资金重复使用和浪费。

　　资金管理制度与增减挂钩资金平衡难统筹。传统的土地开发整治资金实行收支两条线、专款专用，主要资金来源有新增建设用地有偿使用费、用于农业开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费以及地方财政配套资金。增减挂钩资金则采取拆旧建新打包整体算账，以县级政府为主体自求平衡。但2014年初颁布的《财政部关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》对增减挂钩项目区资金来源和使用规定又有了新要求，增减挂钩结余建设用地指标挂钩到城镇的土地出让收入以及结余指标交易收入纳入财政国库，农民拆迁补偿安置、拆旧整理复垦拆旧地块所需费用以及农村学校等基础设施建设均通过预算渠道解决，即也实行收支两条线管理。按照增减挂钩收益全部返还农村要求，在新的资金管理模式下，增减挂钩结余指标收益是否全部用于增减挂钩项目区还须明确。

　　统一平台，打通挂钩与整治壁垒

　　如何将土地整治与增减挂钩政策措施更好的结合 ，关键是把握好项目管理制度、占补平衡制度、增减挂钩制度和资金使用制度的改革方向。

　　统一土地整治平台，发挥增减挂钩激励和保障作用。增减挂钩的本质是农村建设用地整治。如将增减挂钩政策纳入土地整治制度框架，突出以整治为目标的增减挂钩，就能激励土地整治的整体推进。

　　建立结余指标调剂机制，打通增减挂钩与土地整治制度壁垒。增减挂钩项目区整体考核、封闭运行是其区别于一般土地整治项目增量管控的关键。为了更好地让增减挂钩融入到土地综合整治当中，可以通过建设增减挂钩结余指标调剂机制，将挂钩后结余的耕地指标与占补平衡制度对接。实施土地整治后，无论综合整治项目还是单一整治项目，通过村庄撤并和农田整理，可产生项目区内“结余建设用地指标”和“结余耕地指标”。建设用地审批时，依据“结余建设用地指标”将城镇建新地块和拆旧地块组成增减挂钩项目区，进行项目区整体审批和农转用审批（或集体经营性建设用地流转）。结余耕地指标可用于占补平衡。

　　实行土地整治项目差别化管理，满足地方管理实际。按照优化国土开发格局战略，在全国“四区一带”开展不同目标类型和规模的国土综合整治。实施差别化土地整治是落实区域发展战略的必然要求。项目管理制度改革上，需要建立与之相适应的项目审批管理制度，用切合实际的法律制度来指导东中西不同区域、不同类型的土地整治项目。建议将土地整治项目分为综合整治和单一整治两大类。综合整治项目立项的，项目范围内田水路林村同步立项，农村建设用地复垦规模通过预先下达“增减挂钩指标”单独核定、先行复垦。具体可在综合整治项目规划方案中设置增减挂钩专章。单一整治项目立项的，农用地整理、农村建设用地整理、城镇低效用地、工矿废弃地复垦整治项目分别按照各自审批规定分别立项，其中建设用地整治与综合整治的核定方法统一。

　　完善结余指标交易制度，规范引导增减挂钩指标有偿调剂使用。实现结余建设用地指标和耕地指标有偿交易，可促进增减挂钩收益合理返还。但还须进一步规范：一是核定标准，界定结余建设用地指标、结余耕地指标的涵义，明确指出农民安置建设及村集体建设用地是否需要核减。二是交易价格，可参考增减挂钩整理复垦、补偿安置、农转用和土地征收等成本，制定结余建设用地指标交易的最低、最高价格标准，避免出现实践中过低和过高补偿的两个极端。三是交易主体应限定在政府之间。通过建立省级结余指标管理台账，反映指标核定、使用与核销的全过程。

　　（作者供职于国土资源部土地整治中心）