集约型工业用地监管创新模式——对国内一些地区的调查时间： 2017-03-20信息来源：徐小峰　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.04.016
 
　　随着我国工业化的快速发展和新增建设用地资源的日趋紧缺，工业用地粗放、低效、闲置、缺乏退出机制等问题愈加明显，已经成为我国经济结构调整、产业转型升级的主要障碍之一，迫切需要通过严格规范的管理，实现工业用地节约集约高效利用。
 
　　笔者调查了解到，实践中，我国一些地区已开始了构建工业用地监管新模式的探索，总结其做法对进一步提升工用地监管水平有重要意义。
 
　　强化项目前期管理，严格控制增量
 
　　规划引导控制，优化产业空间布局。控制性详细规划是土地出让主要依据，对上应做好与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接，对下应与工业园区的产业定位和产业发展规划相衔接，形成多规合一的局面，以适应新产业、新业态、新技术、新模式的发展要求，引导产业合理布局，促进产城融合发展，避免由于规划脱节而造成园区之间产业类同、恶性竞争、产业布局不合理等问题。目前各省市在制定政策时均认识到规划引导的重要性，强调工业用地配置必须符合土地利用总体规划、城市总体规划，但在园区产业定位和产业发展规划等方面还有待进一步完善。
 
　　严格产业项目准入，控制新增用地闸门。目前，各省市均要求制定相关产业转型升级或产业投资导向目录，确定产业项目准入标准等，以严格产业项目准入管理。但在具体政策制定上各地还是有一定差异，主要分为两种类型：一种是比较笼统的表述，原则性要求新增工业用地项目满足产业导向要求和产业准入指标，但未明确具体的指标要求。如宁波市、北京经济技术开发区等，实际操作中以合同约定相关指标标准。另一种具体明确了相关准入指标及标准，操作性更强。如山东省、上海市、杭州市等。
 
　　创新土地供应方式，实行差别化出让。目前各地土地供应方式各有分别，有结合企业生命周期规律，分行业建立工业用地弹性年期出让制度，以便减少土地闲置浪费现象，增加土地流量；也有探索采取租让结合、先租后让的出让方式，确保工业用地用于实体投资，减少土地炒作行为。目前上海、深圳、佛山、临沂、枣庄、北京市经济技术开发区等地已经实行工业用地弹性年期出让制度，弹性出让年期一般不超过20年；四川省（成都、自贡）、吉林省（长春、公主岭、梅河口)、江苏省（无锡）、湖南省等地也相继开展相关探索试点工作；宁波市采取了工业用地分阶段出让模式；杭州市采取“分期分阶段出让”、“先租后让”与弹性年期相结合的出让方式，出让年限原则上按照30年设定。
 
　　严格项目过程管理，提高用地质量
 
　　实施用地保证金制度，确保项目按期开发建设。针对开竣工违约金收缴困难、开竣工投产时间管理缺乏监管手段等问题，为减少工业用地逾期开发、囤地炒作、土地闲置等现象，目前各省市已经探索试点建立用地保证金和分期返还制度，在一定程度上提高了项目开发建设进度。如无锡、宁波、上海、江阴市等地都规定，一般按照出让金10%～20%收取开工、竣工时间履约保证金。
 
　　完善用地绩效评价体系，加强项目履约监管。目前工业用地绩效评价主要体现在开发区层面，尚未落实到具体地块；土地出让合同中未约定相应的达产标准及违约处罚内容，无法实现对具体项目用地绩效的监管，不符合土地利用精细化管理的要求。为此，一些省市按照行业（产业）类型，制定出了相应的评价指标和标准；在出让合同签订时，增加相应的达产约定和违约处罚条款，采取定期评价方式，确保工业用地节约集约高效利用。如：上海市明确在工业用地利用过程中开展达产评价、过程评估、到期评估等工作；浙江省海宁市、绍兴县建立了分行业的工业企业绩效评价标准，并结合评价结果将企业划分为不同类别（海宁市划分为重点扶持、鼓励提升类、整治提升类、落后淘汰类；绍兴县划分为激励类、提升类、一般类和其他类），为实行差别化的税费管理政策奠定基础。
 
　　建立税收差别化政策，形成倒逼结合机制。调整城镇土地使用税标准、范围等，适当提高标准，倒逼企业提高用地绩效。同时在企业用地绩效评价分类的基础上，对用地绩效较好的企业实行差别化的城镇土地使用税和房产税减免政策，增加企业提高用地绩效的积极性。目前，浙江省海宁市、绍兴县已经开展了差别化城镇土地使用税减免政策试点工作，达到了有效激励企业节约集约用地的目的。
 
　　引入环境保护管理要求，促进生态文明建设。针对工业用地环境污染问题和土地出让合同中缺乏环境保护约定的现状，一些地区将土壤和地下水环境污染等内容纳入到土地出让合同和相关政策文件中，促进土地资源绿色可持续利用和生态文明制度建设。目前上海市已发布相关政策并要求在出让合同中明确工业用地出让之前、使用权转让或收回之前和过程评估阶段，进行土壤和地下水地质环境质量检测，实行场地环境状况跟踪监测，确保土地资源绿色可持续利用。
 
　　规范存量地管理，有效盘活存量
 
　　规范用地转让管理，抑制土地投机。由于工业用地在出让方式、地价等方面的特殊性，在转让过程中，很容易获得高额的土地增值收益，从而导致部分受让人以获取土地增值收益为目的的工业用地流转行为，不符合土地市场公平公正原则。为抑制土地投机，一些省市结合实际，通过合同约定方式，规范工业用地转让行为。目前，各地对工业用地转让的规定不尽相同，但都实行限制措施，以确保工业用地支持实体产业投资。如：上海市对新增工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类严格禁止土地使用权和地上房屋的整体和分割转让，研发总部通用类在持有70%以上物业产权的前提下，剩余部分可以分割转让；宁波市规定以项目为单位整体报批开发的工业项目，其项目用地、地上建筑物均不得分割转让；无锡市明确规定科研设计用地不得分割转让；北京经济技术开发区规定园区内工业用地无法达到约定使用条件，采取收储或经批准限制性转让。
 
　　拓展存量转型途径，促进存量盘活。存量土地盘活过程中应强调规划引导和公益性责任，在以存量补地价方式调动原土地权利人积极性的同时，要注重区域的整体规划和品质，避免造成再次低效利用现象。目前上海、广州、深圳均出台了相关政策，允许采取存量补地价方式盘活低效工业用地。对于实际用途与规划用途不符的存量工业用地，由于区域基础设施配套和功能不完善，确有市场需求和社会需要的，可以探索研究相关实际用途变更管理的工作程序。
 
　　加强项目后期监管，增加土地流量
 
　　健全土地使用权退出机制，实现土地动态管理。考虑到工业产品受市场、经济形势变化、产业结构调整等客观情况影响，应建立土地使用权主动退出机制，允许工业企业在开工之前和达产之后结合企业自身情况，主动申请土地使用权退出；同时，为确保土地高效集约利用，建立土地使用权强制退出机制，对于开竣工投产时间严重违约、达产和过程评估不符合约定要求、擅自改变用途情节严重拒不整改、造成严重环境污染等情况，按照合同约定实行强制退出，实现工业用地全过程动态化、精细化管理。目前上海市以合同约定方式建立了相应的主动和强制退出机制；杭州、宁波、海宁从产业政策、环保要求、投入产出等方面提出了相应的强制退出机制。如杭州市规定对于未达到履约监管协议书约定标准的，整改之后投资强度、亩均产值仍不到约定标准50% 或亩产税收不到约定30%的，可以收回土地使用权。
 
　　加大闲置违法处置力度，提高土地周转速率。对于闲置用地，在《闲置土地处置办法》的基础上应进一步细化分类处置方式，加快处置进度。对因政府原因形成土地闲置的，分别采取延长动工开发期限、调整土地用途、调整规划条件、由政府安排临时使用、协议收回和置换国有建设用地使用权等方式处置；对因企业自身原因形成土地闲置的，分别采取征缴土地闲置费、无偿收回国有建设用地使用权等方式处置，并采取闲置用地专项清理、专项督察、挂牌督办等措施，加快闲置用地处置进度，提高土地周转速率；对于违法用地，探索研究采取违法用地处置与新增建设用地指标挂钩制度，形成压力机制，加大基层机构违法用地执法监察工作力度，严厉查处违法违规用地行为。
 
　　完善配套政策，构建全方位土地管理体系
 
　　发挥综合政策叠加效应，倒逼企业转型升级。在实行差别化的城镇土地使用税、房产税的同时，联合多部门探索实施用水、用电、能耗、排污、信贷等综合要素差别化管理政策，发挥综合政策奖惩叠加效应，提高企业综合效益。
 
　　建立综合数据共享平台，完善协同管理机制。探索建立政府各部门之间社会、经济、环境、资源等管理数据共享应用平台，实现大数据的综合分析与应用，提高政府协同综合管理效率，为宏观分析和科学决策奠定基础。研究建立综合诚信管理体系，形成协同管理机制，对于违规、违法、违约使用土地行为，将项目公司、主要股权人等纳入政府综合诚信管理系统中，通过多部门联合执法，采取暂停办理相关许可、免除优惠政策等方式，倒逼企业诚信利用土地资源。
 
　　充分利用网络媒体资源，实现社会共同监管。建立并实行工业用地项目信息的公示和通报制度。将新增工业用地项目管理要求、合同履约情况、合同监管内容及监管主体等信息在各省市土地市场网、国土资源管理部门门户网公示，充分发挥社会公众监督作用，形式压力机制，督促新增工业用地合规合法利用。
 
　　（作者供职于上海市地质调查研究院）