加强设施农用地监管的几点建议时间： 2017-03-20信息来源：胡秀艳　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.04.008
 
　　随着现代农业和土地规模化经营的推进，推动设施农用地规范化、制度化管理，已经成为当前土地管理工作必须认真面对的课题。
 
　　2015年中央一号文件、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等明确要求，加快农业现代化建设，支持设施农业健康发展。在此，笔者围绕相关政策文件精神，结合当前设施农用地管理存在的问题，就如何进一步规范、完善设施农用地管理，推动设施农业发展和农业现代化，谈一些个人思考。
 
　　设施农用地管理存在的问题
 
　　规划相对滞后。由于近年来设施农业发展迅猛，土地利用总体规划和城乡规划均未对设施农用地作出明确的统筹，也没有要求设施农业项目立项。这种情况导致了设施农业项目处于自发性、随意性状态，许多项目和村组签订协议后，直接申报审批或备案。造成一些项目布局散乱随意，项目建设没有得到有效的规划管控。
 
　　界限划分困难。在设施农业项目实际建设过程中，由于项目设施的用途交叉，结构复杂，造成设施农用地和永久建筑界限难以区分。有的作为设施农用地的临时建筑被作为永久建筑固化。如果要分清两者的界限，必须从固化面积、建筑结构、建筑用途等方面进行全面综合的分析考量，这给实际操作带来困难。
 
　　建设现状堪忧。设施农用地虽然按照农用地政策监管，但是现实中存在随意改变用途的现象，例如将育种育苗改变为植树造林，将仓库改变为加工车间或仓储。有的甚至打着设施农业的名义，建起会所或农家乐等商业项目，导致日后无法履行土地复垦协议，形成违法违规用地。
 
　　监管存在盲区。由于设施农业项目多处于田间地头，地处偏远，建设简易快捷，给及时监管带来了困难，特别是一些项目业主政策、法律意识淡薄，只签协议而不履行责任的现象时有发生。这造成了一些设施农用地私搭乱建，不按照协议履行项目建设。而一旦建成，就给执法带来困难，且极易引发社会矛盾。
 
　　规范设施农用地管理的建议
 
　　针对当前设施农用地管理存在的问题，笔者认为，应从以下五方面规范、完善设施农用地管理。
 
　　增强设施农用地规划的合理性。随着农业产业化的发展，土地利用总体规划应考虑农业发展的趋势和方向，尽快将设施农用地纳入到土地利用总体规划的编制及修编中统筹谋划。例如将基本农田规划区中部分质量不高的耕地规划为一般农地，方便设施农用地选址及建设，以避免农业经营者因项目不符合土地利用总体规划而违法用地。此外，对于有条件的地方，可以尝试设施农业配套用地集中化，特别是对于交通沿线、水源充足的地方，应当科学合理划定基本农田保护区，因地制宜预留一部分土地作为附属用地建设区，引导农业专业大户、农民合作社等，集中、共同兴建晾晒场、农机库棚等附属设施，以促进土地节约集约利用。要强化对占用优质耕地的管理，设施农用地规划要在保护耕地、合理利用土地的前提下，尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，尽量利用耕地质量不高的土地，避免滥占优质耕地。同时，要加快实行土壤剥离利用，减少对耕作层的破坏。
 
　　加大设施农业项目的支持力度。设施农业是现代农业的一种重要形式，较传统农业有着投入产出高、附加值高等特点，因此要加大政策支持力度，主动、积极引导经营者依法流转农民土地。通过扶持设施农业用地，积极推动高效农业发展，对于符合农业产业化生产设施及附属设施用地的，合理配备一定数量的设施农业用地，以保障农产品加工、储藏用地。设施农用地虽然无须办理农用地转用，但农业、国土部门仍要制定一套既合法合规又便于操作的审批流程。建立设施农用地管理共同责任机制，在项目建设过程中提供优质、高效、便捷的用地服务，减少审批中间环节，使设施农业项目尽快实施。要主动服务、加强指导，通过网站及其他各种形式，主动公开设施农用地分类、用地规模标准、设施类型和建设标准、农业环境保护等相关规定要求，以便经营者咨询和了解。
 
　　严格落实耕地占补平衡责任。针对设施农用地建设过程中硬化面积超标、不能按约定复耕等问题，设施农用地选址应尽量不占或少占耕地，确须占用的，须按照“占一补一、先补后占”的原则实施耕地占补平衡，缴纳耕地占补平衡费。经营者应签订设施农业项目建设协议，内容包括项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准、用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途，特别要载明土地复垦的要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。此外，为了进一步加强对使用者建设行为的管控，农村集体经济组织可参照各地农用地整理成本，对设施农用地收取一定数额的复垦保证金。保证金专户存储，专款使用，以约束使用者严格按照审批用途使用土地，土地承包到期后能够按规定复垦到位，退还土地。如未履行复垦或达不到复垦要求，相应扣还复垦保证金，并对地面建筑物及附着物依法进行处置。
 
　　加强设施农用地的监督管理。从事设施农业和规模化农业生产，使用者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用，否则就背离了设施农用地为农业服务的初衷。国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，纳入政府耕地保护责任目标内容，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。国土资源部门应监督设施农用地的土地利用和土地复垦，做好土地变更调查登记和台账管理；农业部门应加强设施农业建设和经营行为的日常监管，做好土地流转管理和服务工作；基层政府应监督协议执行情况，落实土地复垦责任。应努力加强日常执法巡查，做到早发现、早制止、早报告、早查处，对不按规定开展设施建设和使用土地的，对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设、擅自扩大附属设施用地规模或分次申报扩大规模的，甚至将设施农用地用作修建休闲观光、农家乐等商业性设施的，应依法依规严肃查处，并追究相关人员责任。
 
　　（作者供职于江苏省扬州市江都区国土资源局）