城中村改造开发模式对比研究时间： 2015-10-07信息来源：陈清鋆　作者：wl_admin　责编：

    摘要：城中村是我国快速城镇化，社会转型时期特有的二元体制下出现的空间地域实体，城中村的存在会产生很多社会问题，但同时在流动人口城镇化的过程中又有一定的现实意义。城中村改造是一项长期而艰巨的任务，本文从城中村改造中直接涉及的四个利益群体入手，通过不同的组合及关系对比，分析各种已有的改造模式优劣、特点及可行性，以期对将要进行大量城中村开发改造的城市起到一定借鉴，启示作用。

　　关键词：城中村改造;模式;对比

　　1 导言

　　随着我国快速城镇化与政治、经济、社会转型的加剧，城市中逐渐产生了一种独特的地域空间现象——城中村(张京祥，2007)。简单来说，城中村是指被城市建设用地包围或已纳入城市建设用地范围的村落，具有农村——城市转型不完全、城乡二元结构的特点(李立勋，2001;李培林，2002：闫小培，2004)。城中村产生的原因有以下几个方面：(1)政策制度方面，我国城乡二元体制(二元土地制度、户籍管理制度，行政管理制度，社会保障制度、征地补偿制度、住房制度和市政建设体制等)的存在;(2)物质形态方面，城市快速蔓延与郊区化使城中村土地被包围;(3)经济利益方面，城市政府对城市土地的“趋利性”和城中村村民对房屋租金的追求;(4)行政管理方面，政府缺乏应对二元体制的政策与行政实施中“可操作性”的不足;(5)思想意识方面，城中村村民无法在农村向城市急剧转型的过程中改变狭隘封闭的小农意识(李立勋，2001;李培林，2002;闫小培，2004;赵伟，2006;张京祥，2007)。

　　城中村的产生带来了很多问题，集中体现在城市规划管理混乱、城市景观支离破碎，公共设施不完善、社区治安问题突出以及社区文化观念淡薄等(张建明，1998;田莉，1998;敬东，1999;李培林，2002;闫小培，2004;魏立华、闫小培，2005)。鉴于此，深圳市于1997年试点改造辖区内的城中村，广州市2001年着手对市区138个城中村进行改造，石家庄市计划从2002年开始对二环路以内的45个城中村进行改造，西安市从2002年开始逐步改造457个城中村等。但与此同时，城中村的存在也有积极的意义，城中村扮演着“乡——城”社会流动及居住流动的“中介”或“筛选器”的作用(魏立华、闫小培，2005)，而且在转型期起到了空间和社会冲突“减压闸”的重要作用(张京祥，2007)。笔者认为，城中村改造势在必行，但在改造的同时不仅要处理好政府，城中村村民、开发商(土地开发商和房地产开发商)等“既得利益者”的利益关系，而且要重视城中村中“潜在利益者”——流动人口的利益，应充分意识到由城乡二元制度产生、并在乡村到城市的城镇化过程中起到积极“过渡”作用的城中村的深层次意义。

　　2 “城中村”改造中的利益关系分析

　　在城中村改造的过程中，必然会涉及到代表城市公共利益的城市政府、代表城中村自身利益的村民，代表企业利益的开发商，还有代表城中村最大部分使用者权益的流动人口，如何处理好他们之间的利益关系是城中村开发改造的关键。综合分析这四个角色，从行政角度来看，政府理所应当位于权力的顶层，从行政上“掌控”着其他利益实体，是城中村改造的“倡导者”与“领路人”;从经济角度分析，政府是城中村土地开发改造后的获益者，城中村村民是直接利益相关者，开发商是投资者与改造后的获益者，而流动人口则是最没有权益保障的损益者。下面具体分析政府、城中村村民、开发商、流动人口四者的关系。

　　2.1 政府与城中村村民——征地者与失地者的关系

　　随着城镇化进程的加快，城市建设用地需求越来越大，各地政府为了实现政府目标(同时也可以是官员个人政绩的体现)，不断加大征地和拆迁速度，迫使越来越多的农民失去土地或房屋被拆迁，使得政府与城中村村民之间的矛盾日益凸显。在整个城中村改造、征地、补偿的过程中，城中村村民与政府存在着严重的“信息不对称”情况：政府掌握着城中村开发改造的政策、规划、操作等具体信息，并直接参与城中村开发改造的前期工作、土地开发、征地补偿安置等工作。而城中村村民只了解本村的土地与房屋等情况，对整个开发改造过程的知情权与参与权明显不足，并且对与自己切身利益相关的土地补偿与房屋安置情况亦不能发表观点、参与讨论，使得补偿标准的制定只是政府的“一厢情愿”。这种直接的“信息不对称”导致城中村村民对政府产生不信任感，也增大了政府具体落实、实施开发改造措施的难度。

　　在我国，土地使用制度规定政府对土地一级市场实行垄断，集体土地(即城中村土地)不允许直接入市流转。而在城中村开发改造过程中，政府以较低的成本获得了城中村土地使用权，得到了土地持续出让金收益，这部分收益已成为城市政府重要的财政来源。而城中村村民在城中村改造后虽然得到了一定的土地补偿和房屋安置，但是他们却失去了最重要的土地持续收益权，这部分收益则有可能是城中村村民日常生活的重要来源。

　　2.2 政府与开发商——倡导者与合作者的关系

　　地方政府要城市发展，以谋求城市经济增长为主要目标，并不断完善城市功能，进行城市空间资源的合理配置。开发商以追求企业利润最大化为最根本的出发点，并以城市建设开发中的灰色地带——巨大的寻租市场为主要目标，十分热衷于城市开发建设的投资。在城中村改造开发过程中，需要大量资金投入，政府虽有意牵头，但却无力支付巨额成本。因此，政府与开发商联合，共同进行城中村改造开发、共同获益，形成政府与企业同盟的城市增长机器(urban growth machine)。

　　城中村改造中，涉及经济关系时，政府倾向于利用制定政策和管理市场的权力来获得或维护自身利益。另外，政府为吸引开发商投资采取各种优惠政策，与此同时，城市政府官员若只关心项目和资金，甚至采取短期行为，则可能受制于开发商，将不可避免地导致牺牲公共利益、以及城中村村民和流动人口应有的权益。

　　2.3 城中村村民与开发商——失利者与获益者的关系

　　开发商巨大的商业利润是建立在城中村村民原有对土地持续收益损失的基础上的，从某种意义上说，城中村村民与开发商的矛盾最为尖锐。对城中村进行改造开发，城中村村民最为关心的问题是现有利益的保障，如土地补偿、拆迁安置等实际问题;未来持续利益的获得，如在城中村中房屋的租金。而开发商最为关心的是商业利润，他们会在补偿，安置等必须付出的成本方面尽量减少投入，并且基本不会考虑城中村村民未来利益获得的途径。由于开发商与城中村村民亦存在信息的严重不对称，往往也使开发商处于谈判的有利地位。

　　但同时，由于资金投入较多，运营周期较长，不确定因素多，拆迁开发中的利益矛盾重重，也存在难以克服的系统风险(土地、规划、金融等相关政策)等等，也可能最终使开发商无利可图，这些都是开发商在利益权衡中必须考虑的问题。

　　2.4 流动人口与其他三方——弱势者与强势者的关系

　　城中村中另一部分住户是租住的流动人口，城中村是他们进入城市进行城镇化的“中转站”或“过渡站”。相对于获得一定补偿与安置抚恤的城中村村民而言，可以说流动人口是没有任何保障，也不会对政府和开发商带来任何实际利益的弱势群体。一旦城中村改造实施及完成，他们将会面临更多的困难，如失去在城市中的便宜居所、失去城中村交通便捷性、甚至失去原有工作等等。如今，政府虽已日渐重视流动人口的利益，但由于已有的体制等方面的原因(如户籍制度，保障制度等等)，政府只能向流动人口提供有限的帮助，无法完全将其纳入所在城市的社会保障体系。

　　目前，我国正处于城镇化的加速期，流动人口是城镇化的重要力量，保障流动人口的合理权利已成为健康、快速城镇化的必然要求。保障弱势群体的权益应该不再是城市政府的“专利”，开发商在获取商业利益的同时，可以考虑转换营销理念，如开发商可以将城中村改造打造成形象工程、品牌工程，借助对弱势群体的关注达到品牌宣传和开拓新市场的目的。

　　3 “城中村”改造模式的分类探讨

　　根据上述对政府、城中村村民、开发商、流动人口四者关系的分析和已有的城中村改造的实例，对城中村改造开发模式进行分类探讨：

　　3.1 城中村组织与开发商联合

　　根据城中村改造开发的过程可将其分为两种模式：前期拆迁过程中，城中村股份公司与土地开发商共同组建城中村改造开发公司;整个过程中，城中村股份公司与房地产开发商组成城中村改造开发公司。这两种模式广泛出现在多个城市的城中村改造开发中，如深圳、石家庄、西安等。前种模式将城中村改造中的拆迁与建设相分离，城中村集体组织参与前期拆迁，有一定获利机会，后期建设进行招投标，有利于提升片区档次、价值，但也可能造成拆迁改造与商品房建设的不统一。后种模式开发商与城中村集体组织共同参与拆迁安置、土地平整、回迁返建、商品房建设等整个开发全过程，这样开发商与城中村都有较大的利益空间，同时拆建统一也有利于整体规划、整体协调，加快开发速度。但是，共同组建的改造开发公司的企业决策、经营管理权的分配，以及利益划分等都易产生纠纷，此时政府应充分发挥指导、协调的作用，做好开发商与城中村集体之间的“调节人”，建议可通过不同股权划分、控股形式，实现经营管理权的分配和利益的划分，使城中村村民对新建房屋拥有一定产权，可向流动人口出租获得收益又有一定宣传作用。如可尽量通过发展开发商的技术力量，品牌优势、大量资金投入获取较大股份，保证项目高标准、高质量开发;村集体可以充分调动闲散资金和对城中村现状信息掌握的优势，作为股东参与决策。

　　3.2 城中村组织独立开发改造

　　政府指导，由城中村村集体股份公司独立承担，负责拆迁安置、土地平整、回迁返建、商品房建设等整个城中村的全部改造开发工作。该模式城中村股份公司将获利丰厚，而相应的城中村村民也能获得较多利益，村民积极性较易调动，有利于城中村改造顺利进行。在政府的调节指导下，城中村股份公司可适当建设针对流动人口的廉租房，这样一方面可以使村民在城中村改造后获得持续的租金收益，另一方面也可以在一定程度上解决流动人口的住房问题。城中村股份公司承担全部开发工作，能使城中村的拆迁、改造、建设统一、协调。但同时，对其经济实力、技术力量和管理水平也都是一个考验。原有城中村多位于城市核心地段，物业和区位价值较高，而以城中村股份公司的实力，城中村改造的品质很难有较好的保障，也可能使片区周围环境效益下降。原村民对城中村改造后物业期望较高，希望能使自己获得最大的利益，但如果完全由城中村股份公司承担所有工作，改造后的物业管理水平恐难有保障，由此造成村民对城中村股份公司独立改造开发的信任不够、信心不足，较难独立完成改造开发工作。

　　3.3 开发商独立开发改造

　　政府指导，由开发商独立承担，负责拆迁安置、土地平整、回迁返建、商品房建设等整个城中村的全部改造开发工作。开发商通常拥有较强的经济实力、技术水平，并且经验丰富、经营管理能力较强，独立承担城中村改造开发工作，有利于提高城中村片区开发档次与品质;同时可借助开发商的品牌，树立片区形象，提高市场价值以及社会影响力，从而使土地有较大开发价值;也有利于改造拆迁与后期建设的统一，并能较好控制改造开发时间。但开发商独立承担整个城中村改造开发任务，利益较为集中，在房屋拆迁、土地平整、商品房建设等房地产开发经营过程中的利润大部分将归于开发商，对此城中村集体与城中村村民较难接受。并且开发商是介于政府与村民之间的“第三者”，既没有政府发展城市、实现社会公共利益的义务，又没有城中村村民维护自身利益的意识，他们只是为了追逐经济利润。这样的直接结果将是城中村集体与城中村村民的利益不能统一，流动人口的问题更加无人关心，拆迁改造工作较难开展。

　　4 “城中村”改造模式的对比启示

　　4.1 各类改造开发模式对比

　　在各类城中村改造模式中，政府都参与其中，政府是城市各项建设的管理者与监督者。这些模式充分体现了政府，城中村村民、开发商，甚至流动人口之间利益的博弈过程。这四者有各自的利益立场，也有不同的权利和地位，更有相异的价值取向，他们之间的博弈不仅体现在对实际利益的追逐上，更体现在对各自权利和地位的保护与巩固中。政府指导，城中村集体与开发商联合的模式中，改造任务由城中村与开发商共同承担，它们之间相互制约、相互合作、共同发展，有利于使城中村改造符合较多数人利益，并且在政府的有力指导下，也能使城中村改造符合城市总体发展要求，保障各种人群的基本权利。在城中村集体单独开发的模式中，虽然城中村村民获利丰厚，但开发质量难有保证，且后期经营管理有较大困难。开发商单独开发的模式中，开发商的利润达到最大化，且品质与管理都有保证，但是与改造关系最密切的城中村村民可能较难接受。

　　4.2 开发模式的启示及建议

　　城中村改造开发涉及不同的利益群体、不同的问题层次、不同的权属分工、不同的发展模式，如果单由代表一类利益的团体参与改造开发，结果是不堪设想的。因此，构成城中村改造开发团体的基本思路应该是多元化，不仅是组织开发群体的多元化，也应是改造开发方式的多元化，更应该是改造开发观念与思想的多元化，这样才能有效地解决各类问题。与此同时，也要注意解决多元化团体内部的关系协调问题。

　　当城中村改造开发的模式涉及实际操作层面时，将会面临较多的问题和困难。因为各个城市的发展程度、发展阶段不同，而且各城中村的实际情况也各异，这就意味着在具体进行某个城中村改造时，一定要因地制宜，有针对性地进行改造。

　　进行城中村改造时，首先应该从规划，政策上加以指导，各地可以先出台城中村改造的地方性指导措施，从政策层面扫除城中村改造开发的障碍：然后对将要进行改造的村庄编制规划，具体规定城中村地块改造后的用地性质、容积率、建筑密度、建筑限高、绿化率等指标，指导地块改造后的公共基础设施和服务设施的建设指出片区发展的时序及发展目标、方向;在拆迁、改造，建设过程中，不管以何种形式组成的改造开发公司都要结合城中村的实际情况，如城中村发展比较成熟，村集体股份公司经营状况较好，村股份公司在联合的改造开发公司中可以占主导地位，若城中村集体经济状况不佳，政府可以加大政策与资金支持，开发商也可以充分发挥自身优势积极参与改造。而在涉及房屋拆迁、征地补偿、建设安置等问题时，共同组建的开发公司应事先对市场土地价格，房屋补偿价格、商品房价格等进行充分详细的调研，结合已有的政策、规章制度合理制定补偿标准、安置标准等关键事项，以便协调各方利益，使城中村改造开发顺利进行。

　　5 结语

　　我国正处在政治经济社会深刻的转型期，快速的城镇化与传统的二元体制导致很多城市出现大量的城中村，城中村的存在会产生很多社会问题，但同时在流动人口城镇化的过程中又有一定的现实意义。明确了这一点，能够清楚地意识到城中村的改造开发并不是简单将城中村“物质形态”改变，形成符合城市特点的街区更是在充分关注改造开发过程中各个群体的利益关系，尤其是对城中村原“寄居”的流动人口的关怀中，从内涵上保留城中村原有的积极意义。

　　城中村改造是一项长期而艰巨的任务，本文从城中村改造中直接涉及的利益群体入手，通过不同的组合及关系对比，分析各种已有改造模式的特点，优劣及可行性，以期对将要进行大量城中村开发改造的城市起到一定借鉴、启示作用，更希望能唤起人们对城中村改造中弱势群体的关注。

 

　　参考文献：

　　[1] 李培林.巨变：村落的终结——都市里的村庄研究[J].中国社会科学，2002，(1)168-179.

　　[2] 张京祥，赵伟.二元规制中城中村发展及其意义的分析[J].城市规划，2007，(1)：63-67.

　　[3] 张侠，赵德义，朱晓东，彭补拙.城中村改造中的利益关系分析与应对经济地理，2006，26(3)：496-499.

　　[4] 张桂花，尹怀庭，姚春丽.居民参与下的“城中村”改造刍议[J].人文地理，2005，(3)：72-75.

　　[5] 马航.深圳城中村改造的城市社会学视野分析[J].城市规划，2007，(1)：26-32.

　　[6] 姜崇洲，王彤.试论促进产权明晰的规划管理改革——兼论。“城中村”的改造[J].城市规划，2002，(12)：33-39.

　　[7] 闫小培，魏立华，周锐波.快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市“城中村”改造为例[J].城市规划，2004，(3)：30-36.

　　[8] 姚一民，谈锦钊.广州“城中村”转型和社区发展调研[J].规划师，2004，(5)：8-12

　　[9] 朱荣远，张立民，郭旭东.表情复杂的中国城市化附生物——城中村[J].城市规划，2006，(9)：84-88.

　　[10] 程家龙.深圳特区城中村改造开发模式研究[J].城市规划汇刊，2003，(3)57-60.

　　[11] 魏立华，闫小培.“城中村”：存续前提下的转型——兼论。“城中村”改造的可行性模式[J].城市规划，2005，(7)：9-13

　　[12] 赵伟城中村发展变迁的制度环境研究[D].南京大学硕士学位论文，2006.

　　[13] 朱东恺，施国庆城市建设征地和拆迁中的利益关系分析[J].城市发展研究，2004，(3)：23-25.



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立