多元复合型县域城镇化战略研究时间： 2015-10-07信息来源：冯奎　作者：wl_admin　责编：

    摘要：多元复合型的县域城镇化要求统筹兼顾城市群与非城市群两类地区县域城镇化的不同情况，培育与发展一批中小城市和重点镇，推动农民工市民化转型、县域产业转型、城镇空间转型等各项任务的实现，一定程度上化解“大城市病”和“半城镇化”难题。这是未来我国县域城镇化的可行方向。

　　关键词：多元复合;县域城镇化;转型

　　上世纪90年代以来，我国城镇化的主要路径是农民工进入大中城市——提高城镇化率，这种路径存在许多问题，难以长远为继。“十二五”期间以及未来很长一段时间，我国城镇化仍处于快速发展阶段，有必要深入研究县域城镇化加快发展的背景与趋势，结合农民工流动的特点，统筹兼顾城市群与非城市群两类地区县域城镇化的不同情况，在县域范围内培育与发展一批中小城市，在实现县域城镇化的过程中推动农民工市民化转型、产业转型、县域城镇空间转型。

　　一、我国县域城镇化的现状与基本特征

　　县域城镇化是我国城镇化的重要组成部分。从改革开放到2009年，全国新增上万个小城镇。2009年，我国有县城1 617个，县城常住人口1.23亿，暂住人口1 120万;建制镇数量达19 322个，镇区人口1.1亿。县域城镇人口约占全国城镇总人口的42.4%，县域城镇吸收农民工约占全国农民工总数的47.1%。

　　与其他国家相比，我国在发展县域城镇化方面走出了一条具有鲜明特色的道路。首先，农村剩余劳动力的转移构成县域城镇化的主要推动力量，这与有些国家主要依靠境外移民与自然增长完全不同。其次，农村工业化、乡镇企业奠定了县域城镇化的产业基础。再次，国家的城镇化发展方针、市镇设置制度等深刻地影响了县域城镇化的速度、质量与空间布局。

　　二、县域城镇化发展的背景与面临的问题

　　(一)主要背景

　　1.城市群成为我国城镇发展的主体形态。“十一五”规划提出发展城市群，中共十七大报告明确提出要形成辐射作用大的城市群，2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》提出要形成以城市群为主体形态的城镇化格局。城镇化格局和形态的变化，将对我国县域城镇化过程中的人口集聚、产业发展和空间布局带来重要影响。

　　2.大城市的人口增长快于中小城市。20世纪末以来，大城市(包括特大城市)的人口增长快于中小城市。如，2005～2010年，北京市城市人口增加了600多万，上海市城市人口增加了530多万，天津市城市人口增加近300万。大城市人口增长过快，也带来了不同程度的“大城市病”。而小城市总人口在过去十年间却下降了约5 000万。大中小城市在吸纳人口方面的差距有持续扩大的趋势。

　　3.“半城镇化”现象比较普遍。随着城市特别是大中城市的生活成本日益提高，城镇化“门槛”越来越高。2005年，全国1%人口抽样调查数据显示，全国l.3亿农民工中有8 000多万人已在城镇居住半年以上，只有10%的农民工具有转化为市民的基本经济能力。这些农民工并未获得市民身份，使得我国的城镇化呈现出“半城镇化”的状况。如果考虑“半城镇化”因素并按照户籍人口计算，我国的城镇化率不到40%。[1]

　　4.农民工流动呈现新格局。新生代农民工成为农民工的主力军，约占农民工总数的60%，他们的留城意愿明显比父辈强。但大城市生活成本的高昂也使更多的农民工希望返回家乡的县城或小城镇居住、就业。2009年与2006年相比，农民工在直辖市的分布数量下降了3%，在地级市下降了6.5%，而在建制镇上升了40%。[2]

　　5.城乡经济社会发展差距加大。近年来，虽然农村劳动力在城乡间的流动大大推进了城镇化进程，但农村人口的平均资源占有状况并没有得到根本改观，城镇公共服务的范围和对象也没有实质性的延伸和扩大，城乡收入差距还在扩大。与2001年相比，2009年城乡居民收入差距由2.9：1扩大到3.33：1。同时，大规模的农民工异地流动，使大量农村留守老人和留守儿童无人照顾，2009年农村留守儿童约为5 800万，预计“十二五”期间还会增长。[3]

　　(二)存在的突出问题

　　1.农民变镇民(市民)的制度性、非制度性障碍依然较多。特别是城市群地区的外来农民工数量庞大，而这些地方的县城、小城镇的承载能力有限，社会管理跟不上，产生了新的社会问题。

　　2.空间定位与城镇建设不匹配。城市群地区的县城、小城镇缺乏与城市群内部大中城市及其他城镇的功能组合，在城镇体系中的定位不准确;非城市群地区的县域城镇往往是以点状发展为主，面临城镇布局分散、产业与人口集聚能力差等困境。两类地区县城、小城镇面临的共性问题是：与城市相比，在人均道路面积、每万人拥有公共交通车辆、用水普及率、燃气普及率、污水处理率、人均绿地面积、每万人拥有公厕等基础设施水平与公共服务上都有较大差距。

　　3.产业急需转型。非农产业的门类少;过于分散的乡镇企业吸纳就业的能力下降;中西部产业集群缺乏培育，东部产业集群需要升级。

　　三、多元复合型县域城镇化的特征

　　多元复合型的县域城镇化要求统筹兼顾城市群与非城市群两类地区县域城镇化的不同情况，培育与发展一批中小城市和重点镇，推动农民工市民化转型、县域产业转型、城镇空间转型等各项任务的实现，一定程度上化解“大城市病”和“半城镇化”难题。多元复合型县域城镇化具有四大特征：一是协调性。就地城镇化与异地城镇化相结合;大中小城市、城市群与非城市群地区的县域城镇化协调发展。二是全面性。全面实现农民向市民的转型、封闭落后的乡村向现代城镇的转型、农业向非农产业的转型等多种转型任务。三是互动性。市民化转型、空间转型、产业转型三者之间相互交织、相互推动。四是共时性。三大转型及其互动关系的实现基本同步进行，而不是被切割成许多环节。五是根本性。农民在进入城镇工作的同时就能获得身份待遇，能够享受市民的完整权利，这是一种实质性、根本性的城镇化，而不是“半城镇化”。

　　四、多元复合型县域城镇化的战略重点

　　(一)对城市群区域内的县要加大中小城市发展的培育力度

　　1.明确县在城市群中的功能定位。对处于城市群内部的县域，要研究县、小城镇与城市群中其他城市之间的横向联系，加强县与城市群中其他城镇在交通、信息等基础设施方面的对接，尽快让这些县、小城镇参与到城市群的功能分工体系中去，实现融合发展，借力发展。

　　2.对少数强县可按中等城市培育。按照“强强”原则，选择珠三角、长三角、京津冀等实力较强的城市群中的强县，从竞争力、影响力、产业特色、创造和吸纳就业能力等方面制定标准进行评估。对城市特征明显的少数强县，在功能、性质、空间、产业、结构、规模等方面进行重新定位，加快中等城市的培育与发展。

　　3.特大镇 按小城市培育与发展。2008年，我国镇区人口超过10万人口的特大镇有152个。这类特大镇一般具备人口多、产业特色鲜明、财政收入高、城镇形态良好、外来人口比重高等特征。特大镇全部分布在长三角、珠三角和京津冀等城市群中。可通过配套相应的管理权限、财税支配权限等手段，将其培育成为小城市，即“扩编”、“分税”、“设市”。

　　(二)对非城市群区域内的县要优先发展县城和重点镇

　　1.依托县城，打造“增长极”。改变城关镇现有的职能结构、规模结构和空间结构，让这些镇壮大人口规模，真正成为县域经济文化中心并逐步发展成为中小城市。精简乡镇数量，集中力量打造县域的增长极。

　　2.轴线与点状结合。积极与临近的大中城市建立轴线联系，接受大中城市的辐射与带动。优先发展有条件的重点镇，通过基础设施建设、产业和土地的优先配给，壮大重点镇的规模和集聚能力。有的小城镇不一定要定位成综合功能型，而是要发挥其配套功能的作用。

　　(三)培育和壮大县域城镇人口群

　　1.因地制宜扩大城镇人口规模。非城市群地区的县域可考虑在100万人口以上的大县，把城关镇发展为30～50万人口的中等城市;在50～100万人口的中等县，以城关镇为依托建立20～30万人口的中小城市;在50万以下人口的小县，则要拓展县城，建设小城市。城市群地区的县域要把工作重点转移到为农民工提供均等的公共服务上，尽快消除“半城镇化”。

　　2.放开县和多数中小城市的户籍限制。允许农民按居住地和就业地登记户口。对于条件尚不成熟的县(市)，应尽快降低农民进城落户的各项标准，保障农民顺利获得城镇户籍及相关权利。

　　3.保障进城农民享受基本公共服务。尽快理清县域范围内城镇居民和农村居民在享受基本公共服务方面的“缺口”。对在县城、小城镇就业的农民工，要切实采取措施，尽快使其享受到基本的公共服务，在养老保险、医疗保险、最低生活保障等方面实现突破。

　　4.加强基础设施和公共服务能力建设。加强城镇道路、给排水、供电、通讯、环卫等基础设施建设，改善城镇教育、文化、卫生、社会保障等公共服务体系，增强城镇功能。

　　5.加强农民工就业技能培训。根据本地主要行业、产业和企业的职工就业素质要求，采取多种培训形式，提高进城农民工的就业技能，提升新增城镇人口的人力资本水平。

　　(四)发展就业吸纳能力较强的产业集群

　　1.提升农业产业化的规模与水平。在资金、技术等方面给予农业产业化龙头企业必要扶持。调动公共资源支持主要农产品或特色农产品的研发、营销、检测等重点环节，降低农产品生产成本，提升农产品价值。在尊重农民意愿的基础上，适度推动土地向规模大户集中。

　　2.全面发展以第三产业为主导的产业集群。一是推动城镇生活服务业发展，方便城镇居民生活，增加服务业就业岗位。二是加强旅游、文化产业集群发展。推出具有地方特色的旅游、文化产品，形成观光、休闲、运动、农家乐等各类活动的组合，增强对大中城市消费者的吸引力。三是鼓励生产性服务业发展。分析和利用区位优势，优先发展商贸流通业。支持培训、广告、咨询、法律服务等各类中小服务业企业发展。

　　3.非城市群区域内的县要重点提升产业集群发展的基础支撑能力。支持特色产业园、产业基地、中小企业基地、改善基础设施方面的建设;改变各乡镇竞相招商引资、遍地开花建工业园区的做法，推动关联企业在产业园区聚集发展。推动行业协会、商会等服务机构的发展，重点解决中小企业发展遇到的共性问题。宣传区域品牌，提高特色产业集群的市场竞争力。

　　4.在城市群区域内的县，要切实推动传统产业集群优化升级。构建先进的制造平台、研发平台、人才平台、融资平台、营销平台、物流平台，实现单一加工制造向研发、营销、物流、品牌等方面综合发展，推动传统产业集群演变成为具有长远竞争力的产业集群。

　　(五)推动人口与产业集聚形成乘数效应

　　走紧凑型和内涵式城镇发展道路，提高城区人口密度而不是竭力拉大城镇框架，创造有利于各类生产和生活性服务业集聚的条件。借鉴浙江等地的成功经验，在县城或重点小城镇合理布局生产资料专业市场或小商品市场，促进形成“劳动力集中——结构升级——就业乘数效应——城镇化进程互促共进”的模式。

　　(六)鼓励农民参与，重视发挥民间资本的作用

　　1.鼓励农民积极参与县域城镇化进程。创造公众参与条件，采取听证会、讨论会、咨询会、辩论投票等各种措施，听取农民的意见与要求。保障农民充分获得有关新居规划、身份转变、就业前景的信息。

　　2.重视民间资本在城镇化中的作用。合理推进公用事业的市场化运营;对城镇的供水、供热、供电、园林、绿化等，进行公开招标，努力探索公用事业与私营部门相结合的路子;管理和开发城镇无形资产，对城镇基础设施建设和各项活动实行冠名公开招标，设置合理的年限与操作办法，吸引私营企业参与利用开发;探索居民参与城镇建设的途径;对新建居民小区、街道或者街区图书馆等，根据意愿，探索集体投资、小区共管等模式。

　　五、推进多元复合型县域城镇化的对策

　　多元复合型县域城镇化是未来我国县域城镇化的可行方向，对全国城镇化的健康发展、推动城乡一体化建设具有重要意义。

　　(一)抓住有利时机，推进县域城镇化健康发展

　　当前，推进县域城镇化的政策条件比较有利。应深入研究主体功能区规划、区域规划、城市群发展对县域城镇化的影响，对全国的县域城镇化工作给予总体指导。正确处理推进城镇化与加强新农村建设这两条主线的关系，做到双轮并举，同时在战略上又有所侧重，最大限度地发挥县域城镇化的作用。

　　(二)重心下移，解决县域城镇化关键性问题

　　国家在推进县域城镇化的过程中，要通过推进省直管县的改革，给予县级政府更多的发展权力;用好财税、土地等政策，支持县域城镇化发展;着力突破县域城镇化的制度困境。发扬地方政府和有关部门的改革意识，总结一批、提炼一批、推广一批各地县域城镇化方面的改革试点经验。改进考评机制，发挥县级政府的统筹作用，推动县域城镇化各项转型任务的全面实现。

　　(三)加强统筹，推动县域城镇化的协调发展

　　首先，要加强各方面的统筹。目前，县域城镇化出现多种模式，一些模式是由地方政府及相关部门来推动，维护地方居民利益的色彩浓厚。这种强化和沉淀本地居民利益的改革探索，一定程度上会累积新的矛盾，导致地域之间的差异，无法形成自由流动的生产要素市场。中央政府或省级部门有必要加强总体统筹，促进不同地区县域城镇化协调发展。

　　其次，根据两类地区的特点采用多元化支持手段。支持非城市群地区的县域城镇提高其基础设施建设水平。在非城市群地区选择一批县城和重点镇，通过政策支持，集中资金、项目用于基础设施和公共服务能力建设。在城市群地区主要开展县域城镇化的配套改革。按照财权与事权相匹配的方向进行调整，在土地利用指标方面适度倾斜，化解发达地区县城接收大量外来人口的难题。

　　(四)开展多元复合型县域城镇化试点研究

　　一是开展中小城市培育与小城镇改革发展试点。一些县和特大镇可以作为中小城市培育的试点。二是积极推动县域城镇化各项规划的公众参与试点，提高县域城镇化的规划编制水平。建议由发展规划或城市规划部门牵头，研究经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划的“多规合一”以及规划的公众参与。三是结合试点和推广，分类研究和指导县域城镇化的转型发展。

 

　　参考文献：

　　[1]辜胜阻，李华，易善策.均衡城镇化：大都市与中小城市协调共进[J].人口研究，2010，(5).

　　[2]国家统计局农村司.2009年农民工监测调查报告[R].2010.

　　[3]国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告2010[M].北京：中国人口出版社，2010.

　　2008年，我国小城镇镇区人口超过10万人口的镇有152个，其中人口在10～20万达到小城市规模的镇有142个，人口在20～50万达到中等城市规模的镇有9个，镇区人口规模最大的镇——东莞市虎门镇已达57万。





 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立