以小城镇建设推动县域经济发展的思考时间： 2015-10-07信息来源：刘国斌 张东爽　作者：wl_admin　责编：

    摘要：小城镇作为县域经济的增长极，不断聚集县域生产要素、吸纳农村劳动力，拉动了农村经济增长，为县域经济的发展提供了不竭的动力。吉林省在通过发展小城镇推动县域经济发展的过程中存在规模小、资金投入不足、基础设施不配套、制度及管理机制不健全、缺乏支柱产业等问题，因此，要鼓励小城镇联合发展、拓宽融资渠道、鼓励制度创新和培育支柱产业。

　　关键词：小城镇建设;县域经济;支柱产业

　　党的十七届三中全会提出，要“加快推进小城镇经济社会发展，以推进县域经济社会又好又快发展”。近几年来，小城镇凭借其拥有的政策、区位及自然条件等优势，在全国各地纷纷发展起来。小城镇作为县域经济的增长极，不断聚集县域生产要素、吸纳农村劳动力，拉动了农村经济增长，为县域经济的发展提供了不竭的动力。2009年，吉林省政府提出并开始实施“百镇建设工程”方案，把小城镇建设作为发展县域经济的有效载体。以吉林省为例，研究小城镇建设对县域经济发展的推动作用具有一定的借鉴和启示意义。

　　一、吉林省小城镇建设的发展现状及特点

　　(一)吉林省小城镇建设的发展现状

　　1.“撤乡并镇”后小城镇数量趋于稳定，类型趋于多样化。吉林省1998～2009年间进行过两次“撤乡并镇”工程，总乡镇数由1998年末的909个变为2010年末的621个，其中建制镇有425个。截至2010年末，吉林省城镇人口总数为1 465.58万人，占全省总人口的53.36%。[1]若以建制镇的数量作为衡量小城镇建设的成果，2006～2011年，吉林省的建制镇数量分别为426、425、423、423、426、425个，数量变化趋于稳定。在小城镇数量稳定的情况下，吉林省积极推动小城镇向多样化发展。目前，吉林省小城镇建设已初步形成五种典型模式：资源依托型城镇，如，以煤炭资源为主要依托的舒兰、蛟河、江源等，以森林资源为主要依托的汪清、安图、敦化等，以石油资源为主要依托的松原，以金属资源为主要依托的磐石;旅游业依托型城镇，如，位于辽源市的东丰县被誉为中国的“梅花鹿之乡”，“马记鹿茸”的品牌驰名海内外;出口贸易依托型城镇，如，图们江下游三角洲地区位于中、朝、俄三国接壤地带，具有独特的转口贸易优势，图们江下游地区的小城镇凭借这样的区位优势发展起来;出口贸易依托型城镇，如，舒兰市的平安镇西接榆树市光明乡，北连黑龙江省五常市山河镇，处于“两省三市”交通要道，特殊的地理位置，让平安镇成为舒兰市东北部以工业和商贸业为主的中心城镇;农业依托型城镇，如典型的农业大县——长岭县，以推动畜牧养殖业向产业化发展，带动了一批农业依托型城镇。

　　2.资源依托型城镇的发展后劲不足。目前，吉林省大多数的资源依托型城镇面临资源枯竭、产业结构单一、技术水平落后及市场竞争力不足等问题，造成了资源型小城镇发展后劲不足的困境。吉林省的资源依托型城镇凭借的是不可再生的自然资源，随着资源的不断消耗，总会面临资源枯竭问题。此外，资源依托型城镇大多以挖掘开采、初级加工等产业为主，技术水平落后，在当今竞争激烈的市场经济中，竞争力较弱，发展后劲不足。

　　3.试点镇数量不断增加，经济实力不断增强。自20世纪中后期吉林省便开始实施“十强镇”计划，不断扩大试点镇的范围，在政策和资金方面进行重点扶持，吉林省早在1999年就已拥有10个国家试点镇。2009年，吉林省在继“十强镇”计划之后又推出了“百镇建设工程”，目标是“在未来5年及更长一段时间，选择一百个有特色、有基础、有潜力的小城镇进行重点建设，并计划到2020年把这一百个重点小城镇建设成为辐射带动能力强的小城市”。经过多年的努力，吉林省培育了大批试点镇，如生态经济镇、经济百强镇等等，试点镇的数量在增加的同时，经济实力也在不断提升。如，已发展成为全国名镇的五棵树镇，自1992年被确立为“第一个经济开发区”以来，通过政府的大力扶持和自身的有效经营，培育了六大支柱产业，经济发展朝规模化、多样化方向发展，经济实力不断提升。

　　(二)吉林省小城镇建设发展的特点

　　1.小城镇建设规划起点高且具有前瞻性。自2009年实施“百镇建设工程”以来，一批试点镇的规划起点和标准有所提高，并且注意与城镇化发展的区位特点、资源优势、产业发展方向、交通条件、文化特色等相适应，特别是与新农村建设规划相统一。如，九台市卡伦镇过去的规划围绕公路设计，2010年又重新调整了布局，以河流两侧开发为中心，打造新的城镇空间。

　　2.小城镇建设与长吉图的发展纲要相衔接，实现总体布局的衔接和基础设施的融通。榆树市五棵树镇注意内涵式改造，规划将本镇打造成为松花江畔生态城市和吉林省北部以农副产品加工为主的区域中心城市。吉林省的九台市、永吉县、东辽县、通化县以及延边州的龙井、图们等重点城镇也纷纷调整发展思路，逐步融入所辖城市的经济圈，不断完善自身功能，尽快与长吉图总体布局相衔接。

　　3.小城镇发展注重培育产业特色。吉林省的试点镇在搞好基础建设的同时，注重建设产业园区，为小城镇发展提供长足动力。东部沿边城镇正在形成以开发利用长白山资源、沿边开发开放、旅游和民族经济发展为特色的图们江中下游城镇格局;通化、白山地区以医药、钢铁、旅游和资源开发为特色，注重生态环境保护;西部形成以发展牧草产业、畜禽养殖和加工业为特色，注重资源开发生态恢复的新型城镇。

　　4.小城镇建设结合城镇化建设创新发展思路。多数试点镇在百镇建设中打破镇域界限，从县域经济的角度出发，把基础设施和产业开发的重点放在引领区域内具有一定突破效应的领域。如，梨树县的梨树镇，按照县域发展的总体思路，不局限于一亿元的启动资金，而是依靠市场和社会资源，统筹谋划，扩建水厂，兴办学校，把“百镇工程”作为推进城镇化的引擎，为全县城镇化建设打下良好基础。

　　二、吉林省小城镇建设过程中存在的问题

　　吉林省通过制定与实施“百镇建设工程”等一系列推动政策，使小城镇建设取得了一定成果，但同时也伴随着许多问题。

　　(一)城镇化水平较低，小城镇规模较小

　　小城镇建设的问题在某种程度上也可以等同为城镇化问题，而衡量城镇化水平的一个主要指标就是城镇化率。从纵向看，吉林省的城镇化率由2001年的49.8%发展到2010年末的53.36%，八年的时间城镇化率仅增长了3.56个百分点，增长速度缓慢且幅度不大。从横向看，1990～2008年吉林省的城镇化率水平处于黑龙江省和辽宁省之下。2010年末，黑龙江省的城镇化率为55.7%，辽宁省城镇化率为62.15%，分别比同期的吉林省城镇化率高出2.34和8.79个百分点。可见，无论从纵向还是横向上看，吉林省的城镇化率都处于较低的水平。

　　另外，吉林省小城镇建设规模普遍较小。吉林省的小城镇规模较小主要体现在小城镇的人口规模较小、地域规模较小等。人口规模较小主要是因为农民进入小城镇工作生活的积极性不高，农民在政治、经济、职业工种、子女就业及教育和社会福利待遇等方面都处于劣势地位，农民的机会成本和心理、生活成本较高。地域规模较小主要是因为吉林省的小城镇都是按照行政区域规划形成的一个个小区域，建立之初经济水平落后、规模较小，后期靠政府的财政支持不断完善基础设施建设，吸引投资发展经济。但由于行政区域的划分使小城镇之间缺少沟通，各自竞争土地和资本等资源，大大降低了资源的利用效率。种种原因都促使小城镇难以形成一定的规模。

　　(二)小城镇建设资金投入有限，基础设施不配套

　　目前，吉林省小城镇基础设施建设的资金主要来源于省级、市级政府的投入、农民自筹和社会投资等，其中，政府投资和社会投资有限。据统计，自2004年开始，吉林省对基础设施的固定资产投资额的增长率逐年下降，2009年的投资增长率比2008年低2.9%。此外，由于我国农村金融体系的不健全，许多银行网点纷纷撤出农村市场，使小城镇企业陷入融资难的境地，企业运营资金得不到保证，更无力投资建设小城镇的基础设施。目前，吉林省大部分小城镇用于基础设施建设的资金匮乏，基本的垃圾及污水处理系统以及排水系统等都不完善，远远落后于全国平均水平。

　　(三)小城镇制度不配套，管理机制不健全

　　目前，虽然吉林省的小城镇建设已初具规模，经济发展水平不断提高，但小城镇的户籍制度、土地流转制度、农民工用工制度及社会保障制度等并不匹配。户籍制度的不配套使农民进入城镇后的身份地位受到限制，农民不愿离土离乡，导致农村劳动力的流动受阻。土地流转制度不配套，使失地农民不能得到相应的补偿，多数农民都不愿流转自家土地，造成农业生产分散化，很难形成农业生产规模化;此外，由于土地流转制度的不配套使流转出去的土地不能得到充分利用，造成资源的浪费，达不到效益的最大化。农民工用工制度和社会保障制度的不配套，使农民进入城镇务工没有基本保障，享受不到城镇人口的同等权利。吉林省只有少数的中心镇对相应制度进行了改革，大部分仍沿用原有的制度，没有进行改革与创新，这会严重制约小城镇的可持续发展。

　　吉林省的小城镇除制度不配套以外，管理机制也不够健全。首先，城乡二元经济社会结构下，缺乏城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理、公共服务等制度;其次，小城镇的行政机构的编制过于繁杂，上、下级政府权力交叉现象严重，不利于小城镇的统筹管理。

　　(四)小城镇缺乏支柱产业，经济实力薄弱

　　支柱产业是能够支撑县域经济又好又快发展的核心力量，县域经济要想从根本上解决“三农”问题、城乡统筹问题，不仅仅要靠加强基础设施建设等硬实力，更应注重培育支柱产业。吉林省的大部分小城镇只是注重表面建设，不注重发展特色经济，没有形成支柱产业，这在很大程度上影响了小城镇的可持续发展。

　　三、通过推动小城镇建设促进县域经济发展的对策

　　小城镇建设对县域经济的发展有较强的推动作用，要想进一步推动吉林省县域经济发展，可从推动小城镇建设着手，开辟县域经济发展的新途径。

　　(一)提升小城镇经济实力，鼓励小城镇联合发展

　　由于吉林省大多数小城镇规模较小，发展潜力有限，吉林省应鼓励小城镇联合发展，提升县域整体经济实力。主要可从以下几个方面着手：第一，扶持小城镇内部的企业发展。企业不仅可为县域内的经济总产值做出贡献，还可以带动服务业的发展。目前，吉林省小城镇中建立的企业生产经营大都不够规范，生产规模较小，政府可鼓励企业进行改革(如兼并、重组、拍卖等)，并对调整后的企业给予优惠政策，扶持其进行扩大再生产。此外，政府还可选择发展潜力较大的企业进行重点扶持，通过提供资金、税收优惠、贸易补贴等措施，鼓励企业扩大规模，最终成为县域内的龙头企业。[2]龙头企业形成后可以辐射带动周围的乡镇，周围的乡镇继续培育龙头企业，从而形成良性循环，为县域经济发展提供源源不断的动力。第二，鼓励小城镇联合发展。吉林省提出了“撤乡并镇”的策略，对扩大小城镇规模发挥了重要的作用。但“撤乡并镇”在一定程度上触及到了行政范畴，会导致行政权限的交叉重叠，所以吉林省在实施的过程中遇到过落实困难的问题。面对这种现状，政府可通过鼓励城镇间联合互动的方式，而不是改变行政区划的方式，使小城镇间按照经济区域划分的规则来进行经济的联合，避免独立发展、各自竞争的局面。

　　(二)拓宽融资渠道，加快基础设施建设

　　吉林省有些城镇因为缺乏资金，乡镇企业纷纷停产或已处于半停产状态，其基础设施建设工程因为资金链的断裂而未实施完全。基础设施的功能是显而易见的，基础设施不仅可以为企业提高生产效率提供保障，还可以使小城镇充分发挥其特有的增长极作用。[3]所以，目前吉林省应该积极寻找拓宽融资渠道的途径，完善农村金融市场，为小城镇建设提供资金保障。培育农村金融市场改革试点，选择有潜力的城镇，鼓励银行等金融机构为其提供融资机会，待城镇发展壮大起来会形成一定的示范效应，为其他城镇向金融机构融资和吸引投资创造更多机会;鼓励民间资本注入小城镇经济，坚持以“谁投资，谁受益”的原则吸引投资;[4]发行政府债券进行融资，政府是比较有公信力的机构，其发行债券可以吸纳大量的社会闲散资金，然后可以采用透明化的机制将资金投入小城镇建设;逐步放宽对土地流转的限制，将小城镇的闲置土地盘活，以土地吸引外界投资。

　　(三)鼓励制度创新，优化管理机制

　　首先，要改革户籍制度。吉林省在近几年进行了户籍制度改革试点工作，户籍制度改革后农村的劳动力转移加快，使得劳动力资源重新配置，资源结构优化效果明显。吉林省可进一步加大户籍改革的力度，扩大户籍改革的范围，逐步从小型的小城镇向核心城镇推进。吸收更多的农民也可大大减轻大城市的承载压力。其次，改革土地流转制度。吉林省鼓励农民流转土地，对失地农民给予充分的社会福利保障，减少农民的后顾之忧。此外，对流转集中的土地要制定规模经营的发展规划，提高土地的利用效率，提高收益水平。最后，改革社会保障制度。农民进入城镇工作生活，因为知识水平和技能不高，收入水平有限，如果政府给予充足的社会保障，那么大量的农民将涌入城镇，对市场形成巨大的需求，通过消费拉动县域经济的快速发展。由于吉林省的小城镇是行政规划镇，小城镇受到政府的行政干预较多。吉林省应该逐步改革政府的管理机制，使之成为服务型的政府，减少直接的干预。市场中有“看不见的手”自动调整，政府的宏观调整往往不利于市场的可持续发展。此外，政府应该按照经济区域划分行政区域，避免权力交叠，提高管理效率。

　　(四)结合各地特色经济，培育支柱产业

　　吉林省是资源大省，具有一定的资源和传统优势，而支柱产业又是繁荣县域经济的核心动力，所以结合各地的资源优势发展支柱产业是促进县域经济发展的有效途径。吉林省经过长期的发展初步形成了资源依托型的工矿镇、区位优势型的农产品集散镇、受辐射带动镇以及小型的农产品加工镇等城镇类型，但特色经济不够突出。吉林省应该鼓励小城镇结合当地特色发展经济，走可持续发展之路。[5]

　

　　参考文献：

　　[1]吉林省统计局.2010吉林统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2011.

　　[2]柯美录.加快小城镇建设促进县域经济发展[J].经济纵横，2002，(10).

　　[3]高启杰，赵竹村.推进东北地区县域经济发展的思考[J].经济纵横，2007，(7).

　　[4]刘铮.不同地区间小城镇成长的路径选择[J].社会科学战线，2006，(5).

　　[5]刘国斌，党美丽.低碳经济时代吉林省县域经济生态旅游发展研究[J].东北亚论坛，2011，(1).