少数民族地区经济体制改革发展路径研究时间： 2015-10-07信息来源：李晓丰 作者：wl_admin 责编：
[摘要]少数民族地区经济体制改革较为落后，具体表现为：一是所有制结构以公有制为主，限制了当地的经济发展;二是行政机构建设和财务管理与当地经济发展不一致;三是市场发育程度不完善，市场经济观念相对落后，延缓了市场经济体制建设的进程。为此建议如下：转变观念、遵循市场规律、建设和完善市场经济体系;大力扶持和发展民营经济，优化所有制结构，增强经济的活力;大力发展新兴产业，提升和优化产业结构;深化财政税收体制改革，加大财政转移支付力度;深化行政机构改革。实现精简、高效的“廉价政府”。
[关键词]民族地区;经济体制;改革;发展路径
一、少数民族地区与经济体制概念界定
学术界对于少数民族地区范围界定的认识并不一致，一种概念认为，少数民族地区即为少数民族区域自治地方，是一个明确的政治概念，其行政单位分为3级，即自治区、自治州和自治县(旗)。目前，全国共建立有156个自治地方，具体有5个自治区、30个自治州、121个自治县(包括3个自治旗)。另一种概念认为，少数民族地区指的是少数民族聚居地区，是一个自然概念，即除了上述少数民族区域自治地方以外，还包括一些少数民族众多，民族自治地方面积广大的省、市。考虑到研究的方便和统计资料的可行性，笔者选择第二种概念定义民族地区。本文所指的民族地区包括西藏、新疆、广西、宁夏和内蒙古5个自治地区以及云南、四川、青海、贵州和甘肃5个多民族省份。
经济体制指的是一种社会形态中不同阶段上特殊经济关系性质的规定，也是阶段性经济矛盾的集中体现，其基本内容是由各经济权利的关系和相互作用构成的。[1]我国的经济体制改革指的是在坚持社会主义制度的前提下，改革生产关系中不适应生产力发展的一系列环节，解放和发展社会生产力。改革开放以来，我国经济得到了快速增长，而经济体制改革是最为重要的改革内容之一。经过30多年的改革，我国的经济体制和发展模式都发生了非常大的变化，社会主义市场经济体制已经基本形成。
二、民族地区政府与市场关系基本认识
改革开放以来，我国少数民族地区的经济体制有了很大的变化，特别是政府实施西部大开发战略之后，民族地区的经济得到了巨大的发展。但是，体制的问题不是在短时间内就可以得到解决的，我国民族地区现在还没有走出体制的困境，改革开放程度和市场化的进程严重滞后于发达地区，经济体制问题已经成为我国少数民族地区经济发展的瓶颈。
政府与市场之间的关系，或者说市场经济中的政府职能，是经济体制理论中最基本的问题，关于这一问题的理论研究可以总结为三种基本态度：首先是政府驾驭市场。政府凭借自己的公告权利，形成“大政府小市场”或者“强政府弱市场”的局面，并以特定的所谓“产业政策”来配置社会资源。政府以“看得见的脚”踩住了市场“看不见的手”，在特定的历史时期通过国家强制保障实施，20世纪50年代的“大跃进”就是典型的例子。其次是“增强市场”，政府运用宏观调控对市场进行总体规划。在政府目标和市场运行之间形成合力，使市场的运行在政府控制之内。三是“追随市场”。政府必须承认对市场的干预是有限的，所以必须遵循市场规律。利用市场信号及时做出调整，来弥补市场失灵。历史经验证明，试图驾驭市场或者增强市场都会遭到市场的严厉惩罚，20世纪90年代的日本财政政策扩张到极点，结果导致财政政策和货币政策双失灵。1997年，亚洲金融危机使奉行“新重商主义”的韩国经济遭受严重创伤。[2]鉴于我国少数民族地区的实际情况，笔者认为，少数民族地区处于社会主义市场经济建设的起步阶段的经济形态决定了政策调整动作幅度不宜过大，因此，我们就不能照搬照抄发达地区的模式，而必须寻找适合自己区情的具体模式。如果少数民族地区的各级政府等待市场的发育成熟，很容易陷入一种尴尬的境地，就是发达地区的市场体制越来越完善，而本地区与发达地区之间差距越来越大;甚至本地区的市场“游戏规则”与国内惯例、国际惯例格格不入。所以，适合少数民族地区经济发展的模式是政府主导型的市场经济体制建设之路，这是少数民族地区尤其是相对落后的西部民族地区经济体制改革的必经阶段。
三、少数民族地区经济体制改革落后的现状和成因分析
1.少数民族地区所有制结构以公有制为主，限制了当地经济发展
所有制的结构改革是经济体制改革中最核心的内容。新中国成立之后，我国开展了三大改造，建立起公有制的社会主义制度。但是由于对社会主义缺乏本质性的认识，认为社会主义必须建立起纯而又纯的公有经济，将公有制视为社会主义最本质的特征，将国营经济视为公有制的高级形式，将集体所有制视为公有制的初级形式。这种单一公有制结构的结果，不仅是建立了与我国生产力发展水平相脱节的超前经济形式，又形成了非市场的经济运行模式和僵化的经济体制。我国所有制方面的改革主要表现为所有制结构的改革，冲破所有制“越纯越好”的僵化观念，调整公有制经济与非公有制经济之问的关系，把单一的公有制结构，改革为以公有制为主体，多种所有制共同发展的所有制结构。[3]
在改革开放的过程中，随着外商投资经济和个体私营经济的不断增长，民族地区的所有制结构也在不断进行调整，且所有制结构的调整也对民族地区的经济发展产生着深刻的影响。在社会主义改造和文化大革命结束之后，民族地区的所有制结构都是单一的公有制形式，即全民所有制和集体所有制，几乎不存在城乡个体经济。直到党的十一届三中全会召开，我国的非公有制经济开始发展，民族地区的所有制结构的调整也开始进行。
由表1可知，2009年，我国民族地区国有及国有控股工业企业总产值在工业总产值中所占的比例最大，其中，5个省区占到了50%以上，3个省区占到了40%以上，说明民族地区的所有制结构中国有及国有控股工业企业仍然占据着主导地位。相对来说，外商投资和港澳台商投资企业、私营企业总产值占的比重很少，说明民族地区的非国有经济的发展远远落后于发达地区。在民族地区进一步完善社会主义市场经济体制改革的过程当中，不断优化民族地区的所有制结构，形成更加适应民族地区生产力发展的新型的所有制结构，对民族地区的经济适应全国经济的发展进程，加速实现现代化，贯彻落实科学发展观，构建和谐社会有着举足轻重的作用。
经济相对发达的山东、江苏、广东、浙江，非公有制企业的产出比重远远高于全国平均水平，人们很容易认为，东部地区经济发展速度得益于东部的地理区位优势。实际上，东部经济的快速发展与它的市场机制密不可分，它注重市场机制的形成和培养，注重大力发展非公有制经济。而非公有制经济比重的高低，通常都是一个地区经济是否具有发展潜力的关键因素。不仅如此，不合理的所有制结构还影响了产业结构。产业结构是区域经济的重要组成部分，产业结构调整也是我国经济体制改革的重要方面。合理的产业结构是增加区域经济效益的前提，同时也是促进区域经济良性循环的基础。
改革开放以来，随着我国经济体制改革的开展，民族地区的产业结构逐渐走向协调化和合理化。但是由于民族地区的经济基础比较落后，自然条件比较恶劣，工业化起步较晚，地处边疆内陆，并不具有地缘优势。所以民族地区的产业结构与全国范围特别是发达地区相比，整体上产业结构仍然很落后，在很大程度上拉大了东西部地区之问的差距。由表2可以看出，随着工业化进程的加快，第一产业在民族地区经济中的比重不断下降，第二产业和第三产业的比重不断上升，但是第一产业在GDP中仍然占有很大的比重。
改革开放以来，尽管民族地区第一产业比重呈现不断下降的趋势，但2009年，除了宁夏、内蒙古、青海3省区以外，其余7省区的第一产业的比重都还是高于全国平均比重10.30%，并且这3个省表面上看来是已经达到了比较优化的产业结构，实际上民族地区第一产业弱小被新兴第三产业快速发展所遮蔽造成的结构优化假象，并不是真实的反映。我国发达地区的第一产业的比重已经比较低，2009年，江苏省产业结构构成比重为6.6：53.9：39.6，浙江省为5.1：51.8：43.1，广东省为5.1：49.2：45.7。可见，民族地区与发达地区第一产业的比重表现出不均衡的状态。
2.少数民族地区行政机构建设和财务管理不能适应当地经济发展
就行政机构建设而言，少数民族地区与全国是一样的，无论是宪法还是民族区域自治法都有相同规定。但是西部少数民族地区地域面积大，地广人稀，服务半径大，按照全国行政机构的一般编制，“官”与“民”的数量比值远远高于全国水平，必然加重当地百姓负担。由于民族地区经济相对不发达，当地并没有更多的就业机会，民族地区的百姓在进行职业选择的时候往往喜欢公务员、教师或者是医疗卫生行业，能够进入政府机构是首选。于是在西部的民族地区存在着政府人员数量多，增加了财政负担，加大了机构改革难度。另一方面，民族地区财务管理体制也存在一定问题。1980年2月，国务院发布的《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》指出，中央财政应对少数民族自治地方设立不发达地区的发展资金，并且民族自治区实行民族自治地方的财政管理体制，保留原来对民族自治地区财政作出的一些特殊规定。中央对民族自治地区的补助数额，实行包干的办法，由1年一定改为一定5年不变。5年内收入增长的部分，全部留给地方。并且，为了照顾少数民族自治地区发展文化教育事业和生产建设的需要，中央对民族自治区的补助数额每年递增10%。
1985年，政府开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政包干体制，这种体制对民族地区进行定额补助和专项补助，即按照原来核定的收支基数，支出大于收入的部分进行固定数额补助。1986年，因为中央财政收支矛盾的尖锐，政府将对民族自治区的补助数额由每年递增10%改为递增5%。1988年，《国务院关于地方实行财政包干办法的决定》取消了对民族地区的定额补助递增的照顾，将递增5%改为从1987年起递增10%，以后的补助数额确定下来。
1994年，中央实行了分税制财政体制。在税制改革的前提下，依照事权划分的原则，将税种划分为中央税和地方税两部分，除增值税、消费税和中央直属企业所得税为中央税外，其余为地方税。分税制财政体制延续了对民族地区以往的照顾政策，主要体现在：中央的税收返还基数以1993年为基期年核算，以1993年的实际征收额为计算依据，剔除不合理因素，保留对民族地区的特殊财政支持，在对民族地区计算税收返还额时，保留了定额补助和民族专项补助。
1995年，政府开始制定并实施了过渡期转移支付办法，1996年和1997年。政府对民族地区的转移支付进行调整使之更加符合民族地区的实际情况。2006年和2007年，政府进一步采取转移支付的方式、统计口径等改革措施，以期建立符合民族地区财政管理体制框架。[4]
随着我国经济体制改革的不断深化，民族地区的财务管理体制的改革也取得了很大的进展。但同时也显示出民族地区财政收入能力弱，并且对中央财政高度依赖性的特点。由图1看出，1957、1978、1999和2009年这4年的财政收支情况可以反映出改革开放以来我国民族地区财政支出和财政收入一直呈现出上升的大趋势，并且财政支出比财政收入上升快得多，两者之间的差额也逐步增大。图1形象地反映了财政支出与财政收入差额的不断增大，随着差额的逐渐增大。民族地区财政对中央财政的依赖程度也越来越深。
3.少数民族地区市场发育程度不完善，市场经济观念相对落后，延缓了市场经济体制建设的进程
少数民族地区由于历史的原因，延续了几千年的经济传统，新中国成立后又实行计划经济，于是商品经济不发达，对于市场的认识不全，群众基础和市场基础不夯实，对市场的认识和利用开发，都是由政府主导，因此市场经济体制改革阻力很大。民族文化传统中的观念与现代市场经济观念也存在偏差，比如在一些民族同胞认识里存在着原始财富文化观念，如“一根牛牵到老”不愿意扩大经营，从而增加了经营风险;或者在实物、货币、信用这三种无形资产中，只喜欢实物形态，不利于商品流通和生产经营规模扩大。耻于交换，重农主义，妨碍了因商品交换而极度扩大所必须的生产工业化进程和商品交易极度扩大的集散地城市化进程。除此之外，还存在原始宗教消费和人情消费的文化观念，对于一个信仰宗教的民族地区家庭而言，他们认为，宗教的消费支出是合理的，但是却没有进行合理规划，降低了家庭再生产的能力。有的少数民族红白喜事，宴请客人，往往超出了自己的经济承受能力，还有的少数民族显富习俗，苗族、蒙古族、藏族、彝族等少数民族传统服饰会用到贵金属，把家里经济储蓄用在服饰上的比例很大。[5]以上诸多的民族习惯风俗观念与现代市场经济理念是格格不入的。
四、民族地区经济体制改革发展路径及建议
1.转变观念、遵循市场规律、建设和完善市场经济体系。根除制约经济发展的管理思想和行为，重视教育，注重市场理念培养，遵循市场规律，发挥政府的引导作用，转变传统落后的观念。
2.大力扶持和发展民营经济，优化所有制结构，增强经济的活力。要转变观念，营造民营经济发展良好氛围，并且努力解决民营企业融资难问题，为民族地区经济体制改革创造良好条件。
3.大力发展新兴产业，提升和优化产业结构。积极扶持潜力大的行业，为新型产业的兴起创造宽松的发展环境。有针对性发挥比较优势，发展新兴产业和经济，努力形成一批有特色的产业和品牌。
4.深化财政税收体制改革，加大财政转移支付力度。财政支付是保障经济有利增长的重要源泉，加大对民族地区的财政转移支付力度，进一步深化财政税收体制改革。
5.深化行政机构改革，实现精简、高效的“廉价政府”。减少少数民族地方政府机构臃肿和冗员膨胀现象，提升政府服务水平和质量。积极支持引导民营投资，提供优惠措施，拓展民营投资空间，大力发展乡镇企业和农业产业化。
参考文献：
[1]王玉芬.内生拓展-中国少数民族经济发展的理念、根据、条件、战略[M].北京：中央民族大学出版社，2006.120-121.
[2]徐滇庆.对韩国“重商主义”及其破产分析[J].经济学信息报，2001，(09).
[3]邹东涛.中国经济体制改革基本经验[M].北京：中国人民大学出版社，2008.24.
[4]马应超，马海涛.我国民族地区财政管理体制改革30年：总体回顾与后续设计[J].经济研究参考，2009，(29).
[5]庄万禄.民族经济学[M]，成都：四川民族出版社.2003.96.
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立