范恒山在中国区域经济50人论坛第二十一次专题研讨会上的主旨发言时间： 2023-01-19信息来源：中国区域经济50人论坛秘书处 2021-12-20 作者：范恒山 责编：qgy
编者按：2021年12月20日，中国区域经济50人论坛第二十一次专题研讨会在河南省南阳市召开。中央政策研究室原副主任、中国城镇化促进会常务副主席郑新立致辞，河南省南阳市委书记朱是西主持开幕式。研讨会上，专家学者围绕“中心城市建设与豫西区域发展——南阳河南副中心城市的定位与战略”主题进行交流研讨。国家发展和改革委员会原副秘书长范恒山在会上做主旨演讲。
时间关系，客气话我就不说了。南阳被省委省政府明确为河南省的省域副中心城市，是一件大好事。我结合对区域中心城市的认识就南阳建设省域副中心城市提一些建议，主要讲四个词八个字，即使命、定位、路径和举措。
首先说说使命。我们从中心城市所具有的地位和职责看一看南阳建设省域副中心城市所获得的良好机遇及其应该履行的重要使命。
中心城市这个提法时间已久，并且一直都为各个方面所看重。所谓中心城市，一般的说是指功能综合、实力雄厚、在一定地域范围内的经济社会活动中处于中心枢纽地位，且具有较强辐射带动作用的城市。中心城市是分层次的，就国家范围而言有国家中心城市，到目前为止已明确认定了九个国家中心城市，河南的郑州就是其中之一。当时我在发改委正好服务于这方面的工作，参与过一些研究筹划。还有一些是省域的中心城市，而省域副中心城市是由中心城市派生出来的概念，也是我国所独创的概念，这个功劳更多的要归功于省里的一些领导和专家学者。我们看到全国不少省份确立了一些省域副中心城市，比如湖北、江西等等，在河南，洛阳就被省里选定为省域副中心城市。
中心城市也好、省域副中心城市也好，是具有特殊地位和职责的。一般来说，中心城市都具有独特的比较优势。从市场角度看，中心城市具有很强集聚性和超过一般城市的感召力，因而也就呈现出很强的虹吸效应，能够把大量的产业与人口吸附过来。这样中心城市就成为了承载发展要素的主要空间形式。这也是一个规律，习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中曾谈到这一点。从政府角度看，由于中心城市具有良好的综合功能和较强的影响力，上级政府特别是中央和省级政府往往会授予其承担许多不同于一般城市的重要的先行先试职责，相应提供一些特殊政策和便利条件，从而使中心城市有了不同于一般城市的更多的发展机会、运作条件和行为空间。正因为如此，在一般情况下，中心城市的发展都会快于一般城市的发展，而中心城市的层级越高，所拥有的机会和便利就越多，发展也会更快。在我国，国家中心城市和省域副中心城市的发展水平往往都会高于一般的城市。举一个例子，就说与南阳毗邻的湖北襄阳。在历史上，襄阳南阳往往是连在一起的。襄阳就是在2003年8月由省里提出并经国家规划批准成为湖北省的省域副中心城市的，而成为副中心城市之后发展速度明显加快。可以说与南阳形成了比较明显的对照。2002年，南阳的发展水平总体上说高于襄阳，以地区生产总值而论，当时南阳已达到620多亿，而襄阳只有450多亿，相差约170亿；2003年，南阳更是高过襄阳200多亿。十多年过去后，到2020年，情况就发生了明显改变。2020年，襄阳的GDP已超过4600多亿，而南阳还没有达到4000亿，约为3900亿。相互间的差距就拉大了。这些年南阳也一直在努力，但因为襄阳具有特殊的城市地位，所以发展更快，拉大了与南阳的发展差距。这一例子表明，省里赋予南阳建设省域副中心城市带来的机会多么重要。
但要指出的是，中心城市发展的目的不仅仅是做强做大自身。提升发展水平，把自身的能级和体量做大当然是中心城市发展的题中之义。但作为中心城市，它应当承担另外一个重要职责，即在一定的区域范围内形成辐射功能。也就是说，它需要成为影响带动这个地区的核心力量。所以中心城市的真正使命是，通过增强经济特别是产业和人口等的承载能力来实现高质量发展，进而带动相关区域的发展，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，持续带动经济总体效率的提升。这方面的内容很丰富，时间关系我就不展开阐述了。我想告诉大家的是，中心城市的地位重要，尤其是当它成为不同于一般中心城市的省域副中心城市和国家中心城市之后，其地位更重要。这些城市既获得了重大的发展机遇，但也面对着强大的压力，它要履行应有的使命，在做强做大自己的同时，发挥辐射带动和示范别人的作用。南阳建设省域副中心城市，既要从这一角度深刻认识其重要意义，也要把握于此明晰面对的压力与挑战。作为省域副中心城市，自然而然的就被放置在了其它城市的审视之下和社会舆论的监督之下，如果达不到必要的发展水平，起码面子上就不会那么好看，就会愧对你所拥有的称号。
第二，谈谈定位。南阳要加快发展，建设高水平的省域副中心城市，关键要明确前进的方向，搞准自已的发展定位。我们做战略规划、区域规划，少不了的核心内容就是明确发展定位，定位往往是规划的“眼”，也是地区建设的“核”。明确为省域副中心城市之后，南阳应该做怎样的定位，是一件十分重要的事情，在这件事情上要慎密研究、反复论证，做到准确科学。昨天下午在火车上我认真学习了南阳给大家提供的参阅资料，重点又看了国土空间总体规划和市发改委提供的汇报材料。发改委提供的材料中，对南阳市建设省域副中心城市作了较为系统的研究，关于功能定位也做了深入论述，提出了七个方面的功能，这些功能都应该是南阳所应把握的，都有一定的必要性。但是作为副中心城市的功能定位，需要进一步提炼和升华。我们多年的工作经验是，定位所涉及的内容不能太多，太多了容易让人把握不住重点，在实际建设的过程中也容易分散精力。既然我们说发展定位是眼睛，那么它就不能太多太泛，应该具有概括性和高深度。当然，在定位上不能盲目攀高，要贴近实际，符合条件。也就是说，发展定位既要有高度、有高度就有奔头，但同时要很实在、实在就能够真正实现。这是我们在做国家战略规划和区域规划所必须把握的原则，南阳省域副中心城市建设思路的谋划也必须把握这个原则。还有一个方面，即从写作习惯和思维模式上看，功能定位条条不能太多，就像我们起草文件时写指导思想，其内容原则上不要超过五条，超过了就显得很零散，不容易让人记住和把握。我再强调一下，有关功能定位的表述内容也不能太泛，要集中一点，具有高度和层次，也需要务实可行。
把这两者结合起来考虑，我认为南阳市建设河南省副中心城市的定位可以集中到“一个方向、三个角度”上。我参与的国家战略规划研究制定较多，有关定位的研究也搞了十几年，应该说也积累了一些经验，但考虑南阳的发展定位是件大事，还需要做深入的研究，所以我今天对此不提出具体的表述，只阐述一个基本的思路。我以为，从方向上看，南阳省域副中心城市建设应该是要努力打造区域的高质量发展的能动活跃的增长极。推动高质量发展是新时代经济运行的典型特征和总体要求，省域副中心城市自然要起表率作用。至于区域范围，应该框定为中部地区，也就是说，南阳应该努力成为中部地区高质量发展的能动活跃增长极。如果做不到这一点，作为省域副中心城市的地位就会大打折扣。省域副中心城市至少应该要辐射或影响全省，而不仅仅是南阳周边的一些地方；在中部，省域副中心城市也并不多，所以应该在中部地区有一定的地位，是中部地区的一个重要增长极。
在具体定位上，我以为应当把握这个方向从三个角度来思考。
一是从创新的角度，应该把南阳省域副中心城市打造成为综合创新的高地。我要强调我讲的是综合创新，不单指某一个方面的创新，是包括科技创新、体制创新、管理创新、社会治理创新等等在内的各主要方面的协同创新。现在人们讲创新多指科技创新，这的确非常重要，它不仅是各地区也是全国发展的战略支撑，南阳无疑要高度重视。但只讲科技创新，要使南阳成为科技创新的高地，恐怕不容易做到，在省内，可能很难比肩郑州、超过洛阳，甚至有可能比不过河南其它一些地区。而推进综合创新或集成创新是可以做到走在前列、成为高地的，就像我们国家的高铁创新一样。这是思考的第一个角度。
二是从联动的角度，应该把南阳省域副中心打造成为开放合作的重地。后面我还会讲到南阳的软硬基础设施建设问题，讲交通体系构造问题，它们与开放合作密切相关。南阳地区是豫鄂陕的交界地区，交界地区最容易受到忽视，但交界地区也往往是发展潜力最大的地区。据统计，全国省级交界地区有42片，都是充满巨大潜力的地区，南阳就属于其中的一片，把这一片治理好了，就一定能成为区域乃至全国的重要增长极。交界地区发展的一个重要出路在合作联动，不合作，省内省外都会形成掣肘。但交界地区的难点也在于合作联动，不容易实质性的做好。如果南阳真正成为了开放合作的高地，那么建设省域副中心城市就有了重要保障和坚实支撑。这是思考的第二个角度。
三是从生产生活的角度，应该把南阳省域副中心城市打造成为安居乐业的福地。南阳综合优势十分明显，这里生态优良、风景优美、鸟语花香；这里人文荟萃、人杰地灵；这里历史底蕴深厚、发展基础良好；这里人口众多、腹地广阔；这里正前行在现代化建设的道路上。建设省域副中心城市给了我们充分利用这些条件的机遇，我们完全可以也必须将之建设为宜居、宜业、宜乐、宜游的幸福之地。这是思考的第三个角度。
在一个方向三个角度的思维框架下讨论南阳的发展地位问题，就会简明扼要，也会把高度和深度有机结合起来。
第三，讲讲道路或者路径。履行使命、实现定位的具体道路怎么走？这实际上就是如何把握南阳副中心城市建设的出发点的问题。我们要认识到，路径的选择必须充分考虑自身的基础与区情，不能好高骛远、不切实际。道路要与发展基础、奋斗目标有机衔接，最关键的是要从实际出发，从实际出发选择的发展道路才是事半功倍的道路，也才是跨越发展的捷径。那么南阳省域副中心城市建设道路的出发点在哪？最基本的就是南阳的区情。我把它概括为三个方面，或者说在主体上可以从三个方面来把握：
其一，南阳是重要的生态地区。这里跨越“三江”，即长江、黄河和淮河；坐拥“三山”，除了伏牛山、桐柏山之外还有大别山；独守“两源”，是南水北调中线工程的水源地和渠首所在地，是千里淮河的发源地。这里生态地位特殊，拥有世界级的地质公园、世界生物圈保护区，还有多个森林公园、自然保护区镶嵌其中，是豫西天然的动植物基因库。可以说南阳地区是很重要的生态屏障，保护生态环境和资源基础的任务十分繁重。这一点应该是重要的建设基础和道路选择的依据。
其二，南阳是省际毗邻地区。前面谈到南阳位于豫西南，是豫鄂陕三省的交界地区，是中部地区和西部地区的过渡地带，用南阳同志的话说，这个地方一定程度上承担着连接东西、策应中部沿海、支援西部发展的作用。
其三，南阳是相对欠发达地区。应该清醒的认识到，即使在河南范围内考量，南阳的发展也不充分，属于相对欠发达地区。南阳的经济总量虽位居全省第三，但是人均GDP至少在十位以后，其水平不仅大大低于全国，也显著低于河南。如果考虑到南阳的地域面积是河南最大这一情况，单位土地产出率就更低了。南阳的人口较多，常住人口居全省第二位，无论是提高人均GDP的比重，还是提高城乡居民的平均收入水平，其难度都比较大。这个挑战也是我们考虑建设道路的重要因素。
基于上述认识，南阳省域副中心城市建设的道路无疑不能选择那些条件较好的发达地区所走的道路，务实而有效的应该是走绿色低碳和生态经济发展之路，是走转型跨越、借势超车的发展之路，是走合作联动的协调发展之路。这样的路才是推动高质量发展的路，也是事半功倍的跨越发展的路。
最后讲讲举措。明确了定位、确定了路径，具体应该怎么干？这涉及到很多方面，要系统考虑，也要因情施策、因地制宜、与时俱进。但我以为如下三个方面必须重点把握、扎实推进：
其一，高质量推进软硬基础设施建设，形成对内激发活力、对外聚集能量的环境条件支撑。有些方面欠发达地区可能心有余而力不足，但在软硬环境建设上是可以与发达地区比肩的，也是可以达到全国最好水平的。这是发展的关键支撑，无论如何也应该把它建设好。在产业发展上，我们想搞高端、智能的东西，搞把控未来发展的东西，但你不一定做得到，我们南阳能跟上海竞争吗？能跟北京竞争吗？在目前跟郑州、洛阳也很难竞争。但软硬环境的建设上则不一定，在这方面，相对欠发达地区也可以大有作为，落后地区也能做到领先居上。软硬基础设施的建设在内涵上大于一般所说的营商环境，可以作为的空间很大。如果在这方面做到全国领先，那么外部资源就愿意来，进来的资源就愿留下，留下的资源就愿创造，这一点非常重要，所以我把它放在放实施举措的第一条。要特别注重做好三个方面：
一是注重传统基础设施的改造提升。这主要讲的是强化“铁公机”一类基础设施建设。南阳相关规划中提到，要建设全国性综合交通枢纽，这非常重要，有助于我们加倍努力。河南在交通建设方面是有比较优势的，是我国承东启西、连南贯北的重要交通枢纽，铁路、公路、航空、水运、管道等交通门类一应俱全，还规划了“米”字形高铁网，南阳要充分利用好河南的这些有利条件；南阳的交通体系也有良好的基础，许多全国性的交通要道横跨南阳，积极对接并强化配套体系建设，就为南阳的跨越发展提供了有力支撑。过去我们常说，“要想富，先修路”。我们还讲，“火车一响，黄金万两”，足见基础设施特别是交通基础设施的重要性。其实在水路发达的年代，南阳就是交通要地。昨天南阳的同志诙谐的谈到，当年诸葛亮并非想真正隐居，否则的话他就不会居住在这个水路发达的地带，如果真正藏在大山深处，刘备他们恐怕是找不到他的，他是有意选择在交通要道。现在水路的地位相对下降，“铁公机”的地位大幅上升，我们要借助省域副中心城市的建设，按照立体、通畅、智能、坚固的要求，全力提升和优化南阳的基础设施。还应使其与经济发展紧密联动，这一点我们能够从郑州航空港经济区规划建设及所取得的巨大成就中得到有益的启示。
二是高水平推进数字基础设施建设。数字技术是正在蓬勃发展的世界新一轮科技革命的核心成果，是新的产业革命的有力支撑，可谓基础中的基础、关键里的关键。一定要千方百计把这件事情办好。经济发展相对落后地区在这个方面决不能落后，要着力发展大数据中心、人工智能、工业互联网一类关键性新型基础设施并依托它们全力打造数字经济、数字城市、数字社会和数字政府，要竭尽全力、要千方百计，能发展多好就发展多好。
三是建立高标准的市场规制。这与政府的科学管理和有效服务紧密联系在一块，在很大程度上也体现着当前社会所关注的营商环境的内容。在这个方面，不宜面面俱到、胡子眉毛一把抓，要突出重点、抓住关键。我以为，应该紧扣四个词做文章：一是“开放”。一定不能搞封锁，封锁就困住了自己，让自已吃亏。中国进入WTO以后发展明显加快，说明开放的重要性。要坚决打破一些掣肘开放的障碍，让资源要素自主流动起来。二是“公平”。几年前我曾谈过营商环境建设的基本指向，即管理的重点不在于“松”而在于“公”，并不是越宽松越好，而是越公正越好；清单的要旨不在于“短”而在于“准”，一味求短并不科学；政策的重心不在“惠”而在于“信”，惠的程度是把握不住的，因而也不可持续。这三句话很关键，应当扎实付之于实践。三是“诚信”。没有诚信的市场是难以有效配置资源要素的，但诚信需要政府和市场一块打造，政府的诚信是核心，企业的诚信是基础。所以政府的诚信、社会的诚信、企业的诚信缺一不可。四是“敬畏”。政府和市场、政府和企业都要有敬畏心理，都要相互敬畏。企业做大做强了不要妄自尊大，把政府部门不当回事；政府部门也不要恃权自傲，想对企业怎么做就怎么做。
其二，抓住关键核心领域聚力发功，持续拓展经济运行的能量与空间。一个城市发展涉及到方方面面，每一个领域、每一个环节都松懈不得，但同时要突出重点、抓住根本。南阳建设省域副中心城市，应该特别重视如下几个方面的工作：
一是立足于发展实体经济优化强化产业体系。产业是城市发展的基础核心，从某种程度上说，产业发展就是经济社会发展。没有哪一个地方是产业薄弱而经济社会却发展很快的。南阳产业发展应立足于建立现代产业体系、实现绿色化、智能化、现代化发展这个根本性方向来推进。在操作上，要把握好这样一些重要原则：一要坚持发展实体经济这个主体。在这方面要从长期存在的“倒一二三”的思维误区中走出来。要正确认识“三产”的地位，有关“三产”的比重越高产业结构越好的说法是不正确的。“三产”是毛，“一二产”是皮，皮之不存、毛将焉附？没有一二产特别是二产，三产最终是立不住脚的。而且三产中的虚拟经济常常比较脆弱，经不起风吹草动，容易破掉，也容易跑路。所以最重要是大力发展“二产”，发展制造业，发展实体经济。二要坚持发挥比较优势提升传统产业。要走出传统产业就是低端产业、落后产业这个思维误区。昨天会议代表们参观了南阳牧原集团这家全世界最大的生猪养殖企业，大家对之津津乐道，赞语连连。这家企业从事的是传统产业还是现代产业？所经营的内容虽然是传统型的，但是运营和管理已经高度现代化了，这样的企业并不亚于一些高新技术企业。再看看江苏无锡市，其2020年的地区生产总值已经达到1.24万亿元，其中的相当一部分贡献来自于传统产业，是阳光纺织、海澜集团这样一些做纺织、做服装的企业所贡献的。三要坚持前瞻谋划和量力而行相统一。我们要超前谋划但需要把握自己的条件，应集中力量发展几个与自已能力相匹配的战略性新兴产业和未来产业，不要面面俱到，见新就求、见高就攀，一定要量力而行，有所为有所不为。我注意到南阳的发展规划和政府工作报告都谈到要发展若干千亿级的产业，对南阳产业发展做了全面部署，阐述的很具体、很透彻，但可能还需要进一步做聚焦。
二是紧扣产业优化提升科技创新能力。在这方面，关键是通过优化营商环境、运用特殊的手段和灵活的机制，积极引进与有效整合各类科教资源，促进其围绕基础资源转化、优势产业扩展和生态经济发展等进行技术攻关。当前许多地方存在的一个突出问题是创新资源短缺而又各自为战，致使科技创新效率低下，科技产业化进程缓慢，南阳应着力解决类似问题，推动科研院所和高校一体协作，形成合力、激发潜力，最大限度的体现创造力，为促进南阳经济跨越发展提供强有力的科技支撑。
三是以特、精为指向全面提升城市特别是中心城区的品质。城市品质是城市外在风貌和内在能量的呈现状态，而这种状态是城市物理形态、功能结构、运行机制和社会精神等的综合反映，体现着城市的魅力、创造力、舒适性和幸福感。南阳的感召力和影响力，最集中的体现为中心城区的感召力和影响力，而这样的感召力和影响力单靠规模扩张是难以做到的。关键要靠提升品质，而核心是突出“特”和“精”两个字。即以自身深厚的文化底蕴和自然美景为支撑，实现与其它城市不同的差异化发展，全面形成城市特色，并通过精细治理增强城市的温馨感和方便度。时间关系，这方面的举措不一一阐述了。只强调一点，提升城市品质要建立强有力的激励约束机制。有两点特别重要：一要在考核评价的相关指标体系中增加一些反映城市实力、活力、潜力和魅力的指标，特别是增加国家级、世界级品牌年度增长数量，关键核心技术突破状况，流动人口增长状况等指标。用这样三个指标加以横纵向对照，很容易看出城市的发展状况。二要建立第三方评价制度，如旅游者对城市管理服务的评价，外来务工人员对政府公共服务的评价，投资者对软硬基础设施建设的评价等等。
四是要推动形成功能互补、城乡互促的一体发展机制。所谓城市的发展，在很大程度上体现为农村资源要素向城市的转移，所以农村是城市发展的有力支撑；而农村的进一步发展，又将为城市发展提供更加优质的资源和更为庞大的需求，可以说，农村是城市发展的广阔腹地。因此，城乡是连为一体的，农村好则城市好。南阳省域副中心城市建设不能忽视农村的发展，要把农村发展当作推进城市发展的重要途径，大力推动城乡一体化发展，加快形成以工补农、以城带乡、工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的体制机制。
其三，优化城市功能与区域分工，实现内外一体联动、相互促进。实践表明，一个地区的经济发展常常面临着内部功能同构和外部行政分割的双重伤害。所以实施开放合作、一体联动特别重要，它是克服内卷内耗、避免外掠外走的有效途径。开放合作对于省际交界地区尤其重要。作为豫鄂陕的交界和河南的西南边缘，南阳应努力做好两个方面的工作：
一是以优化中心城区功能分工为主体优化整个区域分工。中心城区的做强做大和发挥辐射带动作用，都建立在合理分工的基础上，南阳应当以比较优势为基础，与周边各城镇形成合理分工，并在此基础上进行功能整合，该疏解的要疏解、该集聚的要集聚，打造一批服务于中心城区的卫星城和配套基地，推动形成分工明确、相互补充、有机衔接的城乡结构和空间布局。
二是深化周边地区间的合作和全方位的对外开放。要充分利用国家重大战略，包括涉豫国家战略和直接涉及到南阳淮河生态经济带、汉江生态经济带等战略等推进或深化对外开放合作。做到上下结好、左右逢源。特别要重视通过建立经济区和形成协强有力的协调机制等途径搞好与毗邻地区的合作联动。边缘地区不合作，很容易因为鞭长莫及导致省内边缘化，又因为隶属于不同省份而彼此恶性争斗，形成两败俱伤。如果推进合作格局就会发生革命性转变，即边缘变为中心、冷地变为热区，争斗变为协作、封闭变为开放，益处如此众多，何乐而不为呢！
总起来说，南阳建设省域副中心城市，前途光明，道路艰辛。我在这里提出了一些建议，意在积极参与，不一定正确，供在座的领导和同志们批评指正。谢谢！