秦尊文：黄河流域省区副中心城市建设研究时间： 2023-04-02信息来源：中国区域经济50人论坛秘书处 2022-11-26　作者：秦尊文　责编：qgy

编者按：2022年11月26日上午，黄河流域 “中国区域经济50人论坛”第二十二次专题研讨会暨第二届黄河发展论坛·第六届鲁青论坛通过“腾讯会议”的形式在线上举办。此次会议的主题为“黄河流域生态保护和高质量发展”。现将湖北省人民政府咨询委员、湖北省社会科学院原副院长、河南省副中心城市研究院名誉院长秦尊文在专题研讨会上的发言予以全文刊发，与网友共享。

区域协调发展是高质量发展的重要内涵。省区副中心城市的兴起，就是尽力破解一个省和自治区范围内“一市独大”弊端、促进区域协调发展的重大举措。“省域副中心城市”或“自治区副中心城市”是在一个省或自治区范围内综合实力和城市能级仅次于主中心城市（通常是省会或自治区首府）的城市，其对全省（或自治区）有较强的带动能力。黄河流域要实现协调发展和高质量发展，必须重视省区副中心城市建设。

一、黄河流域省区副中心城市分布现状

2021年中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，规划范围涉及9个省区。甘肃、内蒙古、山西、陕西、河南、山东6省区出台了黄河流域生态保护和高质量发展规划，青海出台了《黄河青海流域生态保护和高质量发展规划》，宁夏出台了《关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》，四川出台了《阿坝州推动黄河流域生态保护治理和高质量发展实施方案（2021-2030）》。上述实施黄河流域生态保护和高质量发展规划的范围，为甘肃、内蒙古、宁夏、山西、陕西、河南、山东7个省区全域，加上青海省和四川省阿坝州黄河流域涉及县级行政区域。在上述规划实施范围内，共有副中心城市13处15个。按设立时间先后顺序，将各省区建设副中心城市具体情况介绍如下：

河南省。2008年5月发布的《河南省城镇体系规划（2006-2020）》，明确洛阳为省域副中心城市。2012年4月国务院办公厅批复的《洛阳市城市总体规划（2011-2020年）》，明确洛阳为“河南省副中心城市”。2021年10月26日，河南省第十一次党代会确定南阳为“河南省副中心城市”，全省正式形成“一主两副”格局。

甘肃省。2012年2月，甘肃省政府正式批复《酒嘉一体化城市总体规划纲要（2011-2030）》，将酒嘉（酒泉-嘉峪关）定位为“省域副中心城市”，这是全国首创两市联合建设省域副中心城市的模式。2014年8月《甘肃省城镇体系规划（2013-2030年）》确定：兰州为省域中心城市，天水、酒泉-嘉峪关、平凉-庆阳为省域副中心城市。甘肃省现有3处“省域副中心”，涉及5个城市。

青海省。本次规划青海范围为黄河干支流流经的县级行政区，包括2市6州的35个县(市、区)，国土面积27.78万平方公里，仅占全省的39.9%，但近年来总人口占85%以上，地区生产总值占75%以上。2017年5月，省政府批复《海东市城市总体规划（2016-2030年）》，将海东定为“青海省副中心城市”。2018年7月，青海省委十三届四次全会明确提出建设格尔木全省副中心城市。青海形成“一主两副”格局，其中格尔木不在黄河流域。

宁夏回族自治区。2017年8月29日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议。会议审议通过了《宁夏回族自治区关于空间规划（多规合一）试点工作情况的报告》，提出的“一带三区、一主两副”空间格局得到确认。其中“一主”是指银川，“两副”是指固原、中卫2个“自治区副中心城市”。

山西省。2019年12月23日至24日，省委召开经济工作会议，提出“按照‘一主三副六市域中心’空间布局，强力打造太原都市区核心引擎，加快大同、长治、临汾3个省域副中心城市建设”。

陕西省。2020年11月27日，省委十三届八次全会部署全省空间格局时提到“加快宝鸡副中心城市和汉中区域中心城市建设”。2021年11月22日，国家发改委等15部委联合发布《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》指出：“支持赣州、延安、遵义、长治等城市建设省域副中心城市，增强辐射带动能力。”这样，陕西有了宝鸡、延安2个“省域副中心城市”。

四川省。2022年5月27日，省第十二次党代会明确了3处5个省域副中心城市：绵阳，宜宾-泸州，南充-达州。但都不在黄河流域。

到目前为止，山东省和内蒙古自治区尚无“副中心城市”。

二、国家出台一系列支持省区副中心城市建设的文件

2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上发表重要讲话：“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端。”这被普遍认为是对建设省域副中心城市的认同和支持。这次讲话以“国家中长期经济社会发展战略若干重大问题”为题，发表在当年11月《求是》杂志上，引起强烈反响，对全国的省域副中心城市建设产生巨大的推动作用。2021年以来，国家相关部门连续出台文件明确提出“支持省域副中心城市建设”。

2021年9月国务院批复的《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》指出：“支持徐州、洛阳、襄阳、长治等城市建设省域副中心城市。”

2021年11月国家发改委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行根据上述规划要求发布的《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》指出：“支持徐州、洛阳、襄阳等城市夯实制造业基础，加快建设省域副中心城市和全国性综合交通枢纽，增强辐射带动周边地区发展的能力。”“支持相关省（区、市）对省域副中心城市适当增加用地指标，赋予更多土地管理权限。”“国家开发银行结合职能定位进一步加大对示范区的投融资支持力度，通过科技创新和基础研究专项贷款、制造业专项贷款等对示范区城市优势产业链和先进制造业发展给予倾斜支持，对示范区城市建设省域副中心城市和全国性综合交通枢纽的基础设施、城市更新改造和产业园区建设项目给予优先支持。”

2021年11月，国家发改委、农业农村部、乡村振兴局、教育部、科技部、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、水利部、商务部、文化和旅游部、卫生健康委、人民银行、粮储局、能源局联合出台《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》指出：“支持赣州、延安、遵义、长治等城市建设省域副中心城市，增强辐射带动能力。”

2021年12月，工业和信息化部、国家发改委、科技部、人力资源和社会保障部、生态环境部、交通运输部、商务部、中国人民银行、海关总署、国家市场监督管理总局联合出台《关于促进制造业有序转移的指导意见》指出：“促进技术密集型产业向中西部和东北地区中心城市、省域副中心城市等创新要素丰富、产业基础雄厚地区转移。”

2022年2月国务院批复的《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》指出：“夯实襄阳、宜昌、岳阳、衡阳制造业基础，增强人口吸引力，打造省域副中心城市。”

国务院以“国函〔2022〕52号”批复同意的《“十四五”新型城镇化实施方案》，2022年6月21日由国家发展改革委印发。《方案》强调：“支持中西部有条件的地区培育发展省域副中心城市，引导人口经济合理分布。”

2021年下半年以来，国家层面文件频频提及“省域副中心城市”，仅国务院批复的规划和方案就有3份要求“建设省域副中心城市”。其中，直接被“点名”的黄河流域城市有洛阳、延安、长治等。可以说，黄河流域建设省区副中心城市恰逢其时。

三、加快黄河流域省区副中心城市发展的建议

在实施《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中的9省区，可分不同类别情况采取差异化策略，推进省区副中心城市建设和发展。

（一）甘肃、山西、宁夏重点是提质增效

甘肃、山西、宁夏三省区人口数量不多，经济总量不大，中心城市布局甘肃、山西为“一主三副”，宁夏为“一主两副”，省区副中心城市分布较为均衡，今后主要做大做强。

甘肃省有3处5个“省域副中心”，数量已经足够。特别是首开全国联合省域副中心城市先河的酒泉-嘉峪关，地处甘肃西北部、河西走廊中部，远离省会兰州，但经济实力偏弱。要进一步推动酒泉、嘉峪关同城化发展，提升国际化和区域服务功能，发展壮大新能源、新能源装备制造、农产品加工等特色产业。2014年省住建厅发布的《甘肃省城镇体系规划(2013-2030年)》明确规划建设“酒嘉都市区”，并提出还提出要“合并酒泉、嘉峪关两市”，这是首次在省级战略层面为两市合并指出了方向。应按既定方向稳步推进酒嘉联合省域副中心城市建设。

山西省中心城市布局为“一主三副”，“三副”即地处山西北部的大同、南部的长治和临汾三个省域副中心，作为山西省次区域经济发展的核心区，也是山西省开放对接、融入国家战略区域的重要门户和载体。布局非常合理，今后重点是进一步优化产业结构，增强人口的聚集能力，发挥对周边的辐射功能。

宁夏回族自治区中心城市布局为“一主两副”，鉴于自治区面积不大，副中心城市数量已够。但副中心城市规模偏小，可优先做大做强中卫。其下辖的中宁距离中卫很近，中卫开发区距离中宁工业园区仅20公里。可择机将中宁改为市辖区。

（二）河南、陕西、青海重点是适当增量

河南省拥有中西部最强的省域副中心城市——洛阳，还有实力不俗的南阳，但作为全国人口和经济大省，可能只有“两副”还不够，有必要在豫东地区增设省域副中心城市。其中商丘市地处黄淮平原，城镇密集，人口与产业较为集中，与省会城市郑州具有一定距离，又是国家历史文化名城、交通枢纽城市，建设省域副中心城市具有得天独厚的优势。商丘市应充分发挥区域优势，建设全国性综合交通枢纽城市；挖掘历史文化底蕴，绽放文化品牌魅力；依托自身优势，大力发展产业经济，进一步借势造势，加快省域副中心城市创建步伐。

陕西省已形成“一主两副”格局，但陕南地区还是空白。汉中是陕南龙头城市，也是陕甘川渝毗邻地区中心城市，建议将汉中从区域中心城市“升格”为省域副中心城市。

青海省黄河流域唯一的省域副中心城市为海东，也是全省第二大城市；作为青海的东大门，也是兰州—西宁城市群中连接两个省会的重要节点城市。有必要将海南藏族自治州政府所在地共和县培育为新的省域副中心城市。根据《黄河青海流域生态保护和高质量发展规划》，要依托泛共和盆地资源和区位优势，持续优化生态、城镇、产业布局，着力构建“一心两翼多节点”城镇区空间布局，培育壮大以清洁能源、大数据、生态畜牧业、文化旅游等为主体的绿色产业体系，建成青海黄河流域高质量发展的新增长极。“一心”即共和县，建议将其撤县改市，并像格尔木一样定为省域副中心城市。共和要通过持续做强以风光水多能互补为主的国家重要清洁能源产业基地，积极承接东中部产业转移，加强与周边城镇间的交通网络建设，串联区域优质旅游路线，打造全省新的经济增长极，带动海南州、黄南州的发展。

（三）山东、内蒙古要尽快实现零的突破

山东是我国经济强省、人口大省，尚未设立省域副中心城市。有人认为因其经济发达，不需要设立。实际情况不是这样：广东作为我国第一经济强省，设置了3个省域副中心城市；江苏作为第二经济强省和我国省辖市发展最均衡的省份，也设置了省域副中心城市。山东虽为第三经济强省，但鲁南地区发展相对滞后，省域经济发展并不平衡，设置省域副中心城市很有必要。设想山东省主、副中心城市布局如下：鉴于青岛是山东省经济中心，民国时期曾为直辖市（当时称“行政院院辖市”），经济总量高于省会济南，可与济南并列为“省域中心城市”；烟台为国务院批复确定的山东半岛中心城市、环渤海地区重要港口城市和国家历史文化名城，2021年实现GDP总量8711.75亿元，仅次于青岛、济南，可定为省域副中心城市。2022年1月省政府印发《山东省新型城镇化规划（2021-2035年）》，提出“推动省会、胶东、鲁南三大经济圈优势互补、协调联动、一体建设”。根据前述研究，省会经济圈已有济南为中心城市，胶东经济圈已有青岛、烟台为“一主一副”；临沂GDP总量居全省第五、鲁南第一，可以建设省域副中心城市和鲁南经济圈龙头城市。这样，全省形成“两主两副”格局。

面积辽阔的内蒙古自治区，设立“副中心城市”的呼声一直较高。由于其地域东西跨度很大，可在首府呼和浩特以东、以西设置几个“自治区副中心城市”。其中呼和浩特以东的赤峰是全区第一人口大市，2021年GDP是呼包鄂城市群以外最多的城市，距离首府800多公里；在赤峰以东360公里的通辽，经济实力紧随赤峰，两市设立“自治区副中心城市”的条件优越。呼和浩特以西的包头、鄂尔多斯经济总量居全区前茅，但包头距离首府太近（约150公里），不太适合做“副中心”；而鄂尔多斯距离首府约270公里，GDP雄居全区第一，2021年为4715.7亿元，比呼和浩特的3121.4亿元高出51.08%，虽然城市功能和软实力逊于首府，但做“自治区副中心城市”并带动内蒙古西部地区发展的能力是没有问题的。这样，全区形成“一主三副”格局。

至于黄河流域涉及的四川部分，则不需要设立省域副中心城市。因为黄河上游在四川省主要流经阿坝州，流域涉及阿坝、若尔盖、红原、松潘等县，流域面积1.87万平方公里，纳入《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》规划的县级辖区面积3.7万平方公里。由于面积占全省比重较小，同时阿坝州直接与省域主中心成都、省域副中心绵阳接壤，是接受其辐射的地区，不具备建设省域副中心城市的条件。