黄河流域生态保护和高质量发展新探索——“中国区域经济50人论坛”第22次专题研讨会综述时间： 2023-04-02信息来源：《经济研究参考》2023年第2期 作者： 沈体雁 揭阳扬 肖金成 责编：qgy
摘要：黄河是中华民族的母亲河，治理黄河历来是中华民族安民兴邦之大事。2022年11月26日，“中国区域经济50人论坛”围绕“黄河流域生态保护和高质量发展”这一主题进行了研讨，与会专家们从生态保护、产业布局和城市体系等方面对黄河流域生态保护和高质量发展进行了全面研判，并从加强生态保护、抓住机遇、加快城市群与都市圈建设及协同联动等方面发表了深刻的见解，为黄河流域生态保护和高质量发展提出了对策建议。
一、引言
2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出黄河流域要紧密结合比较优势和发展阶段，夯实高质量发展基础，为促进全国经济高质量发展提供支撑。习近平总书记强调，黄河流域要共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。党的二十大报告再次强调，将黄河流域生态保护和高质量发展作为国家区域重大战略。在这一背景下，认清黄河流域发展形势，探讨如何实现黄河流域的生态保护与高质量发展，对促进黄河流域高质量发展和共同富裕至关重要。
2022年11月26日上午，“中国区域经济50人论坛”第22次专题研讨会暨第二届黄河发展论坛·第六届鲁青论坛在济南采取线上线下相结合的方式举办。专题研讨会围绕“黄河流域生态保护和高质量发展”进行了深入研讨。会议由中国社会科学院学部委员、中国区域经济学会会长金碚主持，中国科学院院士、论坛荣誉成员陆大道院士出席了会议并发言。刘以雷、秦尊文、肖金成、张建清、张学良、张占仓、陈耀、陈晓东、沈体雁、余东华共10位专家依次进行了发言。本文基于各位专家的发言，分析了黄河流域生态保护和高质量发展面临的矛盾和问题，围绕生态保护、黄河流域城市群、都市圈以及区域协同联动等方面综述了专家的观点。
二、黄河流域高质量发展:现状、成效与矛盾
黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓，是中华民族的母亲河。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》指出，黄河流域西接昆仑、北抵阴山、南倚秦岭、东临渤海，横跨东中西部，是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。黄河流域生态类型多样、农牧业基础较好、能源资源富集、文化根基深厚、生态环境持续明显向好、发展水平不断提升，具有巨大的发展潜力。中国科学院院士陆大道认为，山东拥有优越的自然条件，改革开放以来高速开发建设，使山东迅速发展成为沿海地区的经济大省、工业大省。山东现代农业发展迅猛，能源原材料生产加快，独立电网体制为山东经济发展提供了强有力的支撑，交通运输建设规模大且运营及管理优良，制造业较为发达。
中共河南省委咨询组研究员、河南省社会科学院原院长张占仓认为，党的十八大以来，黄河治理成效显著，不仅确定了“生态优先、绿色发展”的新思路，而且较快地完成了黄河保护法立法，在黄河上中下游生态保护和黄河文化传承弘扬方面也取得了显著进展，在高质量发展方面各地都迈出重要步伐。中国(深圳)综合开发研究院首席顾问、中国国通证数字经济研究中心理事长刘以雷认为，在黄河流域高质量发展过程中，山东作为黄河流域经济最发达的省份，构建了完善的规划政策体系，在黄河流域高质量发展过程中的成就具体表现在:一是强化黄河三角洲湿地保护修复，着力打造黄河下游绿色生态廊道，促进高质量发展；二是突出沿黄重点区域生态治理，统筹河道治理、堤防加固、水土保持等工程建设；三是突出环境污染综合治理；四是牵头建立黄河流域发展一体化协作机制。上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长、城市与区域科学学院副院长张学良认为，长江流域、黄河流域等区域在经济、政治、文化、生态文明等方面都形成了较为紧密的联系，在黄河流域，有郑州与西安两个国家中心城市，有济南和青岛两个区域中心城市，实现黄河流域高质量发展也需加强城市之间、都市圈之间的联动。
黄河流域存在自然生态脆弱和水资源短缺难题，土地、能矿、生物等资源禀赋差异明显，这也决定了黄河流域内经济社会发展存在明显的空间分异。黄河流域的经济社会发展整体滞后，产业构成以第二产业为主体，其中初级加工业占比较高。黄河流域第三产业比重低于全国平均水平，而第一产业占比高于全国平均水平。流域内部发展差距较大。生态保护与高质量发展等方面存在很多矛盾。陆大道指出，山东长时期依赖资源优势、国家支持等原有理念，原有产业逐步失去技术优势和配套优势，而新兴产业与人才培养的方针政策长期以来皆是“短板”，已远不足以实现全面深刻转型。
黄河流域生态保护和高质量发展的复杂性，具体体现在生态保护、产业结构、城市体系等三个方面。
1.生态保护的复杂性
黄河流域气候复杂，流域内大部分地区降水量在200～600毫米，年内分配不均，干旱少雨，多年平均水资源总量不足长江的7%，而水资源开发利用率却高达80%，远超生态警戒线一倍之多，居全国大江大河中开发利用强度第一位。张占仓指出，黄河流域最大的问题是生态脆弱。由于特殊气候原因，黄河流域夏秋季节时常出现河水暴涨，容易泛滥成灾；冬春季节水量很小，水源匮乏。上游的三江源、中游的黄土高原、下游的黄海平原等地生态环境都非常脆弱。另外，洪水隐患仍然是黄河流域最大的威胁。
武汉大学中国中部发展研究院教授、中国美国经济学会副会长张建清指出，黄河流域生态保护和高质量发展面临的问题和矛盾主要表现为，作为世界范围内泥沙含量最高、治理难度最大、水害最为严重的河流之一，黄河流域资源环境承载能力弱、水资源短缺以及能源过度开发等问题依然突出，断流、地上悬河，特别是近年受全球气候变化的深刻影响，极端天气频发。陆大道则指出，长期以来，黄河流域治理面临的最大问题是黄土高原的水土流失以及黄河下游的泥沙淤积，黄河下游成为“地上河”，历史上水患灾害极为严重。现在，由于黄土高原大面积植树造林成效显著，入黄河干流的地表径流减少，加上山西、陕西两省灌溉工程广泛发展，引黄水量增加。
2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上专门提到，洪水风险依然是黄河流域最大的风险。由于全球气候变暖，极端天气不断加剧，必须强化对重大自然灾害的防范意识，提高防范水准迫在眉睫。因此，张占仓指出，沿黄各省区高质量发展有待持续加速。由于受特殊的自然环境与发展历史影响，黄河沿线各省区传统资源开发类产业、传统农业等占比较大，经济发展一直相对滞后。近几年，各地高质量发展进步较快，但是沿黄各省区在全国发展大局中仍然处于相对弱势状态，高质量发展亟待加速。
2.产业结构的复杂性
在黄河流域产业结构方面，中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国社会科学院中国产业与企业竞争力研究中心副主任陈晓东认为，沿黄流域不管是中游、下游还是上游，都有实现高质量发展的内在憧憬与现实需要。从1949年以后的中国工业化发展历史来看，黄河流域重化工业与传统产业的布局相对较多。
北京大学政府管理学院教授、北京大学首都发展研究院副院长、城市治理研究院执行院长沈体雁指出，《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》《培育先进制造业集群和创建制造业高质量发展试验区示范区的实施方案(2021—2025年)》《先进制造业强省行动计划(2022—2025年)》的相继出台，基本明确了山东培育产业集群发展方向，对推动新旧动能转换和区域经济高质量发展发挥了重要作用。然而放眼全国，立足长远，山东先进制造业集群发展相对落后，具体体现在四个方面:一是国家级先进制造业集群的数量明显落后于同处中国省域经济第一阵列的江苏、广东等省份；二是山东目前入选的国家先进制造业集群以及正在谋划的20个左右先进制造业集群在产业技术层次上仍然有待提升；三是产业集群发展方式、发展平台、发展路径还有待创新，整合资源的力度、深度、广度和持续程度还有待加强；四是产业集群的网络效应、生态效应和滚雪球效应还没有被引爆出来。
陆大道指出，“十四五”时期是实现全面深刻转型的关键期。黄河流域内各级政府应在中央政府主管部门的指导下找准方向，确定位置，有重点有步骤地推进产业转型。特别是在战略性新兴产业、先进制造业领域，考虑到山东省的基础，以稳妥推进为宜。为此，山东省需要加强相应领域的科学技术研究，坐实长久可持续发展的人才培养。山东省在这方面的投资与方针政策的“短板”，与其经济大省、工业大省的地位不相适应。
3.空间结构与城市体系的复杂性
党的二十大报告指出，要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。黄河呈“几”字形流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东九个省区，串联起黄河“几”字湾都市圈和兰州—西宁城市群、关中平原城市群、中原城市群、山东半岛城市群。这些城市群是黄河流域人口、生产力布局的主要载体。国家发展改革委原副秘书长范恒山指出，黄河流域九省区绝大部分属于西部地区，人均GDP、人均收入相对较低，民族地区、革命老区、资源枯竭地区、生态脆弱地区等特殊类型地区范围较广，巩固脱贫攻坚成果、提升内生发展能力的难度较大；与此同时，黄河流域生态本底差，因此对黄河流域来说，扎实推动共同富裕更具必要性和紧迫性。中国国土经济学会理事长、国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成指出，讨论黄河流域高质量发展应将着眼点首先放到城市群和都市圈，其次要放到城市群之间和城市群之外的区域性中心城市的发展上。
肖金成指出，黄河流域四大城市群是高质量发展的主战场，然而四大城市群内城市规模差异巨大，大城市“一市独大”，而其他城市对经济因素吸引力不强，导致地区交通、市场和公共服务差距明显，从而规模较小的城市对产业集聚能力不强，规模较大的城市集聚能力强而辐射带动能力不足。因此，依靠四大城市群推动黄河流域高质量发展，一是核心城市产业结构高度化，重点发展现代服务业，把产业链条向周边城市延伸；二是城市体系合理化，特大城市要“瘦身健体”，促进大中小城市协调发展；三是加强合作，形成城市优势互补、功能分工的格局。
中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀认为，中心城市是人口经济高度集聚的空间形态，是区域经济、流域经济的增长极，具有较强的要素资源的吸引力、控制力和对区域、流域的引领辐射带动作用。黄河流域的高质量发展必须发挥中心城市的核心引擎作用，以沿黄都市圈、城市群的建设和一体化发展，引领带动黄河全流域协调发展和高质量发展。然而从全国来看，目前沿黄中心城市整体的城市能级不高，在现在进入“万亿俱乐部”的24个城市中，黄河流域只有4个，即青岛、郑州、济南和西安，而长江流域有12个，是黄河流域的三倍。即使是黄河流域最强的青岛，在全国的“万亿俱乐部”中也还是排在第13位，前10位没有一个是沿黄流域的城市。
陆大道则认为，济南作为省会城市，其首位度不高并非发展过程中的关键问题，近年来兴起的大规划与粗放式大开发的态势值得警惕，因为贪大求全的行政区和产业规划偏离了本地实际，长此以往高质量发展难以落地。因此，城市发展要“尊重规律、顺势而为”。湖北省人民政府咨询委员、湖北省社会科学院原副院长秦尊文也提到，区域协调发展是高质量发展的重要内涵，省区副中心城市的兴起，就是尽力破解一个省和自治区范围内“一市独大”弊端、促进区域协调发展的重大举措。“省域副中心城市”或“自治区副中心城市”是在一个省或自治区范围内综合实力和城市能级仅次于主中心城市(通常是省会或自治区首府)的城市，其对全省(或自治区)有较强的带动能力。黄河流域要实现协调发展和高质量发展，必须重视省区副中心城市建设。
三、破局之道:绿水青山就是金山银山，以生态保护工笔画绘就“高质量发展大画卷”
《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》指出，保护好黄河流域生态环境，促进沿黄地区经济高质量发展，是协调黄河水沙关系、缓解水资源供需矛盾、保障黄河安澜的迫切需要，是践行绿水青山就是金山银山理念、防范和化解生态安全风险、建设美丽中国的现实需要。张占仓指出，持续推进黄河流域生态保护和高质量发展，需要采取以下五个方面的战略举措:一是上游、中游、下游各地要因地制宜、因水制宜，各有侧重，突出特色；二是加快推动黄河上中游重大水利工程建设；三是全面贯彻落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的“四水四定”原则；四是以高档次科教资源投入为支撑，全面促进各地高质量发展；五是积极传承弘扬创新黄河文化。
陈晓东指出，当下以及未来黄河流域生态保护的关键问题已不再是先发展还是先保护，而是如何保护和发展。在这一过程中固然要实现保护与发展的辩证统一，但从我国的实践来看，保持GDP一定的发展速度仍然非常必要，至于发展过程中存在的问题，需要依靠发展来解决，这是实现高质量发展的核心与精髓所在。
张建清指出，黄河流域生态治理必须遵循《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)提出的重在保护、要在治理的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。在贯彻和实施《黄河保护法》的过程中，应当注意以下几个方面:一是加强顶层设计，建立完善的制度和体制机制；二是加大对重点生态功能区转移支付力度，加强对黄河流域行政区域间生态保护补偿的统筹指导和协调，鼓励社会资金设立市场化运作的黄河流域生态保护补偿基金；三是运用现代信息技术手段，助力提高黄河流域生态治理效能。
刘以雷认为，黄河流域生态保护中需要确实树立保护是为了高质量发展的思想理念。因此，要统一思想，提高认识，准确把握重在保护、要在治理的战略要求，将黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千年大计。切实统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，从流域自然单元协调好生态保护与高质量发展的关系，以生态保护工笔画绘就“高质量发展大画卷”。
黄河国家战略研究院执行院长、中国工业经济学会副理事长、山东大学教授余东华建议黄河流域应打造生态治理标杆，为此，政府应围绕黄河下游的绿色生态廊道建设、三角洲湿地与生物多样性保护与修复、滩区生态综合治理等重点任务，组织实施一批重点生态保护修复工程。另外，需要构建黄河流域环境治理、生态保护和公共政策协同合作机制与黄河流域生态保护和高质量发展的协同评价机制。
陆大道指出，黄河三角洲在历史上就是泥沙淤积而成的低湿盐碱滩，人口密度很低。发现石油并开采之后，凭借多种措施，在交通、城乡建设方面实现了巨大发展。然而，由于黄河流域生态脆弱，气候复杂，水资源依赖于南水北调东线工程，因此这一地区不具备进行大规模城市与工业开发的生态基础。中国社会科学院学部委员、中国区域经济学会会长金碚也指出，人类在将物质形态转化为有用资源的过程中，也产生了太多的无用物质形态，导致经济“开发”的灾难。因此，对于黄河流域，必须把生态保护、环境保护放在经济开发之前，不能因开发行为而导致整个流域生态环境的严重破坏；不仅如此，还要竭尽一切努力，用各种技术方法使之再资源化。
四、破局之道:培育发展新兴产业和数字经济，以产业集群加快高质量发展新旧动能转换
党的二十大报告指出，要推动战略性新兴产业融合集群发展。国家“十四五”规划纲要指出，要推动先进制造业集群发展，鼓励东部地区加快培育世界级先进制造业集群，引领新兴产业和现代服务业发展。不仅如此，党的二十大报告提出加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群的任务。数字经济的崛起与繁荣，赋予了经济社会发展的“新领域、新赛道”和“新动能、新优势”，正在成为引领中国经济增长和社会发展的重要力量。如何抓住新兴产业发展机会，搭上数字经济快车，打造先进制造业集群，是黄河流域高质量发展过程中亟待思考的重要问题。
1.培育新兴产业，加快推动从要素驱动向创新驱动转换
刘以雷指出，完善黄河流域协同创新体系是增强高质量发展的动力支撑。创新是高质量发展的关键变量，创新是推动产业升级、产业高级化的重要动力支撑，新业态、新产业、新经济的培育发展与创新紧密相关。因此，应构建黄河流域区域协同创新体系，加快推动从要素驱动向创新驱动转换。围绕推进绿色低碳转型，打造高质量发展重要实验区和示范区，加强重大产业研发攻关，加快科技创新平台建设，推动农业高质量发展，推动“两高”行业规范发展，提升对外开放水平，推进能源结构有序调整。围绕产业链部署创新链，大力培育发展技术、数据要素市场，推动制造业高质量发展和资源型产业转型，建设具有核心竞争力的现代产业体系。
沈体雁指出，现代产业集群发展的其中一个规律是门槛规律效应，尽管山东产业集群具有坚实的基础，但总体上山东新兴产业集群的发展并未突破门槛规模，工业项目仍然是“点”式的多，“链”式和“网”状的少。山东虽有浪潮、海尔等龙头企业，但围绕产业链、创新链、价值链产生链式“分殖”(spill-over)和创新“核聚变”“核裂变”反应的规模有限。缺少强大的产业集群，地区营商环境、创新创业环境甚至社会信用环境都会大打折扣，而这些对于山东吸引创客大军、利用北京疏解人口和产业的机会打造“创客山东”新品牌而言是关键步骤。因此，尽快突破新兴产业集群的门槛规模是山东产业集群发展之道。
余东华指出，要建设科技创新走廊，尤其是作为北方经济大省，黄河流域的龙头省份，需要在下一步大力引进科创人才，布局重大的科技基础设施，搭建科创大平台，尤其是建设一批国家重点实验室、产业创新中心、工程研究中心等科技创新平台，营造良好的创新创业的氛围，这样才能够推动战略性新兴产业和未来产业的培育和发展。
2.深刻认识数字经济重大变革，促进数字经济与实体经济充分融合
范恒山认为，数字技术是第四次科技革命的核心成果，是生产方式、生活方式和治理方式的决定性驱动力量，对经济社会发展产生着根本性影响。数字技术强则经济发展就快。数字技术能够超越地理环境和现实经济基础，跨区域进行资源要素配置，是促进区域协调发展、实现共同富裕的有力手段。沿黄地区应协力推进数字基础设施建设，不断提高网络化、智能化、服务化、协同化水平；应加快建立一体化的大数据中心体系，全面打破数字分割，弥合数字鸿沟，实现区际间数字信息的充分对接、高效联通、规范发展、普惠共享；应积极搭建和整合一体化数字平台，推动各类企业加快数字化转型升级，立足不同产业特点和差异化需求，推动研发设计、生产加工、经营管理、销售服务全链条数字化转型；应整合区际力量，推动数字技术创新突破，增强优势技术供给，加快推动数字产业化，为产业创新拓展提供坚实支撑；应加强数字技术与政府管理和社会治理等的对接，加快建设数字政府、数字社会，营造良好的数字生态，不断提高公共服务的人性化、特色化和精细化水平。
刘以雷认为，黄河流域各地要发挥数字经济发展的协同倍增效应。中国电子信息产业发展研究院发布的《黄河流域数字新经济发展研究报告》显示，黄河流域数字新经济发展呈现稳步增长态势，黄河流域下游特别是山东等省区发展指数远高于上游和中游省区。为此，下一步，要聚焦服务黄河流域生态保护和高质量发展，不断做强做优做大数字经济，在生态数字化治理、要素价值化流通、产业协同化赋能等方面下功夫。一方面，运用大数据技术对黄河流域污染物排放、能耗等情况进行生态预警和监测；另一方面，促进数据要素流通与价值创造，建立数字赋能协同、多类产业数字化转型方案库、策略库，全力为黄河流域生态保护和高质量发展提供最强数字动能。
沈体雁认为，在数字经济蓬勃发展的时代，北京极有可能打造成为比肩硅谷和班加罗尔的数字经济产业集群，山东应依托以浪潮为龙头的国产自主知识产权服务器产业，积极谋划打造世界级的“人工智能算力集群”“智能材料集群”“数据科学集群”。围绕北京打造世界级BT集群这一战略，山东应发挥河海统筹优势和海洋科技优势，高起点规划世界级“海洋生物医药集群”“现代中医药集群”“智能医疗器械集群”。
陈晓东指出，数字经济方兴未艾，然而数字经济必须与实体经济紧密相连，否则虚拟化将最终导致泡沫化，因此要促进企业的高质量发展，关键是发展好数字经济的载体——企业，建立具有国际竞争力的数字产业集群。
3.打造先进制造业产业集群，将区位优势转化为产业优势
沈体雁指出，实现山东在北方产业集群差序格局中的高点定位和高质量发展，应发挥联通河海、毗邻京畿的战略性区位优势，谋划设计“集群山东”重大战略平台，精细精准实施“集群山东”重大战略行动。具体而言，第一，在山东新旧动能转换综合试验区的基础上，进一步建设“国家先进制造业集群示范区”，探索一条以构建中国式现代产业集群治理体系为目标，以产业技术变革、产业组织变革、产业治理变革为方式，以有效市场、有为政府、有信社会“三螺旋DNA”为动力的中国北方先进制造业发展的新道路；第二，建立新型产业集群组织，完善产业集群中微观治理体制机制，实现产业集群治理方式变革；第三，发挥战略性区位优势，将区位优势转化成为支撑北方经济的产业优势。
余东华指出，黄河流域要做强先进制造业基地，必须加快制造业新旧动能转换。山东省是新旧动能转换的试验区、黄河流域生态保护高质量发展和绿色低碳高质量发展先行区，应发挥先行带头作用。山东省是制造业大省，推动新旧动能转换、做强先进制造业的任务繁重，因此要推动产业链、价值链、供应链、创新链、人才链和资金链融合协同，打造先进的制造业集群，尤其是在绿色生态产业集群的培育上要推出重大战略。
五、破局之道:谋划好流域内城市群与城市结构建设，推进完善区域协同与统一大市场建设
与会专家从完善城市结构体系与都市圈建设、塑造和优化区域营商环境、推进区域协调合作机制等方面探讨了黄河流域如何实现区域协调发展。
1.完善城市体系与都市圈建设，促进流域经济协调发展
秦尊文认为，黄河流域九省区可按不同类别情况采取差异化策略，推进省区副中心城市建设和发展。在甘肃、山西、宁夏三省，提质增效是重点工作，三省区人口数量不多，经济总量不大，中心城市布局甘肃、山西为“一主三副”，宁夏为“一主两副”，省区副中心城市分布较为均衡，今后主要是做大做强。在河南、陕西、青海三省，重点是适当增量，加快省域副中心城市的建设。而对于山东和内蒙古，重点是尽快实现副中心城市“零”的突破，改善省域经济发展不平衡的局面。
陈耀指出，目前全国已经有6个都市圈获得国家批复，然而黄河流域在规划上并未严格按照国家发改委关于都市圈建设的定义来制定。都市圈建设不能图大，要避免过去以往搞城市群规划的“1+几”的规划思路，要聚焦相邻相近城市的同城化，聚焦一小时通勤圈、产业圈、生活圈，加快培育建设以沿黄省会中心城市为核心的现代化都市圈。
肖金成认为，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出建设“几”字湾都市圈，应在黄河“几”字湾上规划建设若干都市圈而不是搞一个都市圈。“几”字湾内有太原、呼和浩特、包头、银川四个规模较大的城市，应以特大城市、大城市为核心，规划建设太原都市圈、呼和浩特都市圈、包头都市圈、银川都市圈。不仅如此，在城市群和都市圈之外的地区，如晋陕豫黄河金三角地区、豫鲁交界地区、陕甘宁交界地区和晋陕蒙交界地区，加快发展区域性中心城市和县城，加强区域合作，实现要素集聚、产业集中，规模扩大。
2.优化区域内营商环境，促进资源要素跨地区自由配置
沈体雁建议，山东应乘上北京发展的东风，制定精细精准的产业集群发展规划，采取“一对一”的招商引资、招才引智策略，营造与北京无缝衔接、直通车式的营商环境，从北京挖人才、挖企业、挖科研院所、挖政策，在山东形成产业磁场，突破产业集群的门槛规模，形成自生能力。
范恒山指出，地区间相互封闭必然带来“大而全”“小而全”的低水平重复建设，而同质同构又必然形成恶性竞争；反之，开放联动则能带来优势互补、相互促进。因此，要打破障碍，全面提升开放联动水平。沿黄地区应统筹推进基础设施建设，填补缺失线路，打通瓶颈路段，加快形成以“一字型”“几字型”“十字型”为骨架的黄河流域现代化交通网络，全面提升区域内外空、陆、铁、水等各种交通设施的通达能力和循环畅通水平；大力破除各种形式的地区封锁和行政壁垒，探索建立统一、公正、透明、诚信的市场制度，对接国内先进做法和国际通行规则，优化营商环境，促进资源要素跨地区自由流动与自主配置；探索建立多元化的合作平台与运作机制，促进地区间特色资源流动互补、产业转移承接、先进生产经营模式传输、制度规则标准对接有序有效开展，推动区域产业链韧性和竞争力持续提升；强化省际交界地区一体化发展，以共建经济区为依托，实现重点领域有机融合、重点工程协同建设，有效化解边缘化和恶性竞争等问题。
刘以雷指出，黄河流域要建设高标准市场体系，打造市场化法治化国际化一流营商环境。高质量发展的主体是千千万个企业和企业家，要提振企业家特别是民营企业家的信心和发展预期。从长远来看，优化营商环境决定着黄河流域周边城市发展的活力后劲，是山东半岛城市群龙头作用凸显的“带动引擎”，更是黄河流域所有城市高质量发展的“生命之线”。要着力在市场准入、市场监管、政务服务、数字政府、公平竞争环境等方面持续优化营商软环境，推进要素市场化配置。以更加开放、更加公平、更加公正、更加有序、更加便利的市场体系和秩序，切实提升企业的获得感、满意度、便利度，促进市场主体恢复性成长，增强创新发展的动力。在调整生产力布局和平衡西部发展这方面，主要涉及企业跨地区投资、产业跨地区布局、人才跨地区流动、创新要素跨地区配置，要从生产力要素、各种生产活动以及生产组织的错位互补、协同融合等方面下功夫，进一步凝聚经济高质量发展的合力，跨越发展关口，与全国同步实现经济高质量发展同频共振。
3.全面提升区域协调联动水平，推进流域内统一大市场建设
陈晓东认为，黄河横穿我国西部、中部、东部三个发展层次各异的地区，要建立统一大市场、实现协调发展，首先要培育和建立碳交易市场，在实现“双碳”目标过程中，建立和完善碳排放交易、用能权交易等方面的交易市场，发挥市场在配置资源方面的决定性作用；其次实现区域特色产业协同发展，做大做强各地区真正有竞争力的特色产业，克服“大而全”“小而全”的理念；最后要加快微观畅通，加快体制改革，打破地区间的市场藩篱，实现区域政策协调发展。
张占仓指出，国家相关部门应牵头建立健全沿黄河九省区协调推进工作机制。陈耀也指出，要加强沿黄中心城市的合作联动，建议设立沿黄中心城市的合作机构，轮流举办沿黄中心城市高层论坛，作为沿黄中心城市交流合作的平台，促进沿黄中心城市合作交流。
刘以雷指出，需要建立更加科学的黄河流域高质量发展的区域协作机制。为此，一方面要加强跨省合作，建立并完善相关省区之间的分工与协作机制。创新流域生态环境治理机制，推动建立黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议制度，以黄河流域自贸试验区联盟等合作平台串联起一个探索一体化协同发展的沿黄“朋友圈”。另一方面要以“抓重点、补短板、强弱项”为切入点，以区域性的顶层设计推动黄河流域经济社会发展的质量变革、效率变革、动力变革，促进黄河流域经济发展与人口、资源、环境相协调，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展。
范恒山认为，黄河流域需要优化分工，持续拓展地区比较优势。辩证地看，比较优势是一个地区所拥有的最强市场竞争力，也是各地区规避不良竞争的有效屏障，而不良竞争对地区发展的伤害是显著的，也是多方面的。发挥比较优势是一个地区发展的最佳路径，同时也有利于实现地区间良性互动、协同发展。不发挥比较优势，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系就无从谈起。沿黄地区应依托战略规划、协商机制等进一步优化地区产业分工，尤其应依据自然禀赋、现实基础、集聚能力和发展潜力等优化战略性新兴产业、未来产业等增量产业的地区布局，最大限度地减少重复建设；应强化政策引导，运用市场手段，推动适宜资源要素特别是特色科技力量向具有比较优势的区域流动；按照地区比较优势建立统计指标体系、政绩评价制度和奖励惩罚机制，把思想观念和行为走向切实扭转到高水平挖掘地区比较优势所赋予的价值方面来。
六、结论与建议
本次“中国区域经济50人论坛”专题研讨会中，与会专家围绕“黄河流域生态保护和高质量发展”进行了主题研讨，从生态保护、产业结构格局和城市结构体系等方面对黄河流域生态保护和高质量发展的复杂性进行了研判，一方面肯定了流域内发展的巨大成效与经验，另一方面指出了生态与经济社会发展复杂性带来的各种矛盾与挑战。与会专家主要从加强流域内生态保护、抓住产业发展机遇、加快城市群和城市结构建设与协同联动等方面发表了深刻的政策建议，为黄河流域在《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》指导下谋划高质量发展提供了重要的政策参考价值。
沈体雁，北京大学政府管理学院教授、博士生导师，首都发展研究院副院长，城市治理研究院执行院长;
揭阳扬，北京大学政府管理学院博士研究生;
肖金成，中国国土经济学会理事长，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长。&