政府投融资平台公司转型发展研究综述时间： 2017-10-31信息来源：耿军会 胡恒松　作者：qgy_admin　责编：

摘 要：2016年在保定召开的“政府投融资平台公司转型发展”论坛的主题为新常态下地方政府投融资平台公司转型发展理论与实践，与会学者围绕政府投融资平台公司的发展与建设、风险与防范、定位与转型等问题进行了深入交流和探讨，为政府投融资平台公司的健康发展建言献策，反映了当前政府投融资平台公司转型发展研究的最新成果。
关键词：政府投融资平台公司；政府性债务；转型发展
中图分类号：F069.9 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）03-0155-05
收稿日期：2017-03-23
作者简介：耿军会，女，河北金融学院金融系讲师（保定 071051）。
        胡恒松，男，河北金融学院金融系副教授（保定 071051）；中国人民大学经济学院博士后（北京 100872）。


   2016年10月，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，对地方政府性债务风险应急处置工作机制进行了具体部署。在经济下行压力的背景下、《担保法》和《预算法》的约束下以及历史债务的偿还压力下，政府投融资平台将如何发展成为亟待解决的现实问题。在此背景下，由河北省科技金融协同创新中心、河北省科技金融重点实验室、河北金融学院德融研究院共同主办的“政府投融资平台公司转型发展”论坛于2016年12月20日在河北保定召开。国务院发展研究中心城市经济研究所所长杨晓东、中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云教授、河北省科技金融协同创新中心副主任胡继成、北大纵横管理咨询集团副总裁孙连才博士、联合信用评级有限公司研究总监许余洁、兴业证券股份有限公司固定收益证券分析师黄伟平、河北省发展和改革委员会财政金融处处长孟军平、重庆三峡担保集团有限公司北京分公司总经理助理洪勇、保定市国控集团董事长陈树存、邯郸市建设投资公司董事长邢海平、注册会计师蔺彦明等作了主题发言。来自全国各地政府部门、学界、城投公司、金融中介机构等相关单位的150余名嘉宾以及人民日报社《思想理论动态参阅》《经济学动态》《区域经济评论》《会计之友》《甘肃社会科学》等单位的记者和编辑参加了本次论坛。会议主要围绕“新常态下地方政府投融资平台公司转型发展理论与实践”这一主题展开讨论。

    一、地方政府投融资平台公司的发展与建设
    1. 地方政府性债务的融资困境
    我国进入新型城镇化的高速发展阶段，基础设施建设需要大量资金。对于作为城镇化建设主要推动者和投资者的地方政府来说，单靠地方财政收入和银行贷款难以满足城镇化建设的巨额资金需求。长期以来，地方政府没有融资权，主要利用融资平台进行融资。许余洁指出地方政府债务以间接融资为主，债务规模的50%以上都是由地方政府融资平台产生的。但是，在融资过程中存在多头举债严重、举债规模缺乏控制、风控机制缺失等问题，造成了地方政府债务的融资困境，即内源性融资紧张与外源性融资导致债务断崖并存。造成这些困境的主要原因在于地方政府的财权事权不匹配、作为公共品的职责、以投融资促进经济增长和金融结构不合理等。乔宝云认为改革开放以来，在我国经济高速发展的过程中不断出现新情况和新问题，导致地方政府融资存在政策与实践不协调、理论不支持实践、政策落后于实践等问题。
    2015年，新《预算法》生效以及关于地方政府债务管理的新规出台后，我国地方政府融资出现以直接发债融资为主的新格局，PPP模式等融资方式在公共领域融资中逐渐发挥重要作用。但是，从融资的实际情况来看，由于地方政府新增债务融资规模相对不足，“明股实债”等新形式的或有债务仍然存在，且为了充分利用举债额度，地方政府债券融资往往“不计成本”。此外，由于我国还未建立起系统性制度供给，导致PPP模式落地难，难以有效缓解地方政府的投资压力（赵全厚、张立承等，2016）。
    2. 地方政府投融资平台公司的发展
    我国地方政府投融资平台是在财税制度不完善、地方政府财权和事权不匹配、地方政府可以使用的融资渠道极为有限的情况下产生的（蔡国华，2007；封北麟，2010；梅建明，2011），是我国城镇化过程中政府行为的结果（戴传利，2014），在以GDP为导向的政绩考核机制推动下，在扩张性宏观经济调控政策的影响下，地方政府投融资平台得以快速发展（焦继军，2014；莫亚琳、莫龙炯、徐鹏程，2015）。地方政府投融资平台的发展为我国应对国际金融危机、推动地方经济发展和城市化建设发挥了重要作用（巴曙松，2009；郑忠良、王琳婷、李想，2016）。
    但是，地方政府融资平台长期运营过程中也出现了一系列问题。首先，债务规模大。投融资平台是地方政府的融资工具，具有准政府的性质，故通过融资平台获取融资数量的多少成为管理人员的业绩指标之一。因此，在行政考核机制的推动下，忽略成本与收益的权衡以及未来偿还问题，“能融尽量多融”的心理导致融资平台的债务形成了盲目扩张的机制。（李经纬，2015）
    其次，融资渠道狭窄，风险较为集中。目前，银行贷款仍是地方政府投融资平台的主要融资渠道，一旦货币政策发生变动，资金稳定性将受影响。同时，由于地方政府投融资平台项目的建设周期一般较长，受地方政府换届、长期负债的不断累积等因素影响，未来的债务风险可能会集中显现。（梅建明、刘钦州，2012；芦亮，2013；赵放、刘雅君，2016）
    再次，融资平台公司的管理机制不健全。虽然融资平台名义上是独立公司，并建立了完备的内部治理机制。但实际上，融资平台公司从属于地方政府，其负责人大多是由地方政府任命和管理，公司运营由地方政府操控，债务偿还由地方政府财政收入作担保，平台的资本金也大多来源于地方政府的土地出让金。因此，融资平台公司并不具备应有的独立性（金兴华，2013；戴传利，2014；马可，2015）。
    最后，市场化程度低，造血能力差。地方政府投融资平台本质上是地方政府的融资工具，其承建项目大多数是回收期较长的基础设施和公共服务设施建设项目，这些项目具有公益性和准公益性特征，缺乏持续的现金流（李经纬，2015；郑忠良、王琳婷、李想，2016）。因此，融资平台债务的偿还主要依靠土地出让金、财政预算安排或借新还旧，而受宏观经济政策影响，土地出让金具有很大的不确定性和波动性，因此自身偿债能力较差（成涛林，2015）。

    二、地方政府投融资平台公司的风险与防范
    1. 地方政府投融资平台公司的风险
    2015年，《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》正式发布，对依法合规支持地方政府投融资平台公司在建项目的后续融资、有效防范和化解财政金融风险发挥了一定作用。但是，从风险管理角度看，地方政府投融资平台公司发展过程中仍面临各种风险。
    张美文（2010）、李丽虹（2012）、李杰辉（2013）等认为地方政府投融资平台公司面临的风险主要是融资风险、偿债风险和债务运用风险。金兴华（2013）认为地方政府投融资平台面临的信贷风险较多。姚凤阁、温红梅（2013）认为地方政府投融资平台的风险主要是信用风险、道德风险、财政风险和经济波动风险。林立（2012）、谌莉、刘思敏（2014）认为我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患，其主要风险有信用风险、法律风险、金融风险、财政风险、效益风险。
黄德忠、唐雁（2016）认为财务风险是城投公司面临的主要风险。蔺彦明从财务报表的角度分析了平台公司的财务状况风险，认为地方政府投融资平台在财务上主要存在资产规模增长迅速、负债规模急剧膨胀、在建工程在固定资产中占比较大、无形资产（政府划拨土地）增长较快、盈利能力较低、利息费用总额较大、资金来源单一、债务负担较重等问题，应该对症下药并规范财务核算管理。
    在地方政府投融资平台债务风险方面，梅建明（2011）、刘烨、李亚娟（2016）认为地方政府投融资平台债务风险从宏观层面看影响不明显，但在微观层面却非常严重。张丽恒（2011）认为我国政府债务负担率在国际安全范围内，但地方政府投融资平台债务的不断扩大会加速政府负债规模累计的速度和程度。刘娅、干胜道（2014）利用债务风险评价指标体系对凉山国投公司进行分析，认为地方政府投融资平台的整体债务风险仍然存在。如果出现风险，就不仅仅是偿债风险，而会表现为金融风险、管理风险和社会风险等多种形式。
    2. 地方政府投融资平台公司的风险防范
    地方政府投融资平台公司风险产生的动因既包括地方政府管理制度不规范、政绩考核机制不完善等内部因素，也包括新型城镇化发展驱使、国内外经济与政策环境影响等外部因素（吴涛，2013）。因此，对平台公司风险的防范措施主要包括：
    第一，规范地方政府投融资平台公司的运行管理。李杰辉（2013）提出要建立权责明晰的地方政府投融资平台，引进多元化的投资主体，完善公司治理结构。吴涛（2013）提出要保证地方政府融资平台的法律主体地位和管理规范的主体地位。谌莉、刘思敏（2014）指出要完善现代企业制度，提高平台公司透明度，完善平台投资项目管理机制。刘娅、干胜道（2014）提出要成立风险监管机构，完善债务风险内控机制。
    第二，推进地方政府投融资平台的市场化。张美文（2010）提出要推进地方政府投融资平台市场化创新，降低间接融资比例，改变风险过度集中的状态。林立（2012）提出要加快平台公司的市场化，降低政府依存度。姚凤阁、温红梅（2013）提出要明确地方政府投融资平台的性质和职能，限定其业务范围，拓宽融资渠道。刘娅、干胜道（2014）提出要建立多元化融资方式，逐步扩大直接融资方式领域，鼓励投融资平台采用发行债券、资产证券化等方式融资，推进融资行为的市场化。
    第三，控制融资平台的负债总规模。李丽虹（2012）提出要摸清地方政府投融资平台公司的融资规模、融资渠道、负债结构等，并将其分类管理。阮佩婷（2013）提出要核算地方政府投融资平台的适度债务规模并在该规模内进行融资。刘烨、李亚娟（2016）提出要引入市场化监控或建立专门的监管部门，定期监控债务总规模。
    第四，建立政府偿债的长效机制。成海燕、王凯、刘国艳（2013）提出给予地方政府一定的公用事业定价自主权，以增强地方政府的偿债能力。李杰辉（2013）提出地方政府投融资平台根据自身债务规模建立减额基金，并将其资金投放到资本市场，以获取更高收益。
    第五，建立风险控制机制。李丽虹（2012）、迟晓燕（2012）提出要出台一套完整的风险预警机制，制定风险监控指标，对地方政府投融资平台进行全方位监控。姚凤阁、温红梅（2013）提出要建立风险预警体系、风险缓释机制以及风险承担和补偿机制，以完善风险控制机制。谌莉、刘思敏（2014）提出要将政府性债务纳入预算管理，并结合地方财力实际量化指标对债务风险进行监控。邸晶鑫（2014）提出通过建立内部控制机制、完善政府投融资平台的信息披露机制以及建立和完善地方政府投融资平台的信用评级体系来控制风险。梅建明、刘秦舟（2014）提出设立城市建设偿债基金，锁定城市建设项目投资偿债资金来源，并建立起公益性项目的政府资源平衡配置机制和财政投资评审机制。

    三、地方政府投融资平台公司的定位与转型
    1. 地方政府投融资平台公司转型的必然性
    目前，我国地方政府债券发行量与融资需求量不匹配，地方政府尤其是市县级政府的融资需求很大，而举债主体和规模却受限，PPP模式因相关政策不配套导致短期内很难大规模推广。因此，经济下行压力与较大的资金缺口使得地方政府投融资平台转型发展成为必然（王喜梅，2015）。
    黄伟平认为我国分税制改革极大压缩了地方税收分成，同时大部分债务由地方承担。地方经济发展需要原始资本积累，而地方政府有土地优势，这就推动了土地财政的发展。从本质上看，土地财政是地方政府用未来70年的土地增值做的一次性融资。地方政府投融资平台在2008—2013年间扩张很快，融资模式也不断创新，但直到2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中才提出顶层设计，2015年为了应对经济下行压力，融资条件开始出现阶段性放松，明确政府债务归政府，企业债务归企业，公益性项目只能靠发行地方债融资。这为地方政府打开了债券融资渠道，但只能用于专项债。《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》中指出，地方政府可以发行专项债和项目收益债融资，但不能与政府债务挂在一起。2016年，《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》中将地方政府债务按照时间进行甄别，对存量担保债务和具有救助责任的债务给出更明显的定位，以期财政预算、地方债与平台投融资体系在改进之后能够高度配套，但实际上地方仍存在债务增长的同时财政收入增长乏力的情况，财税体系并不能完全与存量债务对接。因此，在土地财政濒临枯竭、传统依托平台为主体的投融资方式导致地方债务盲目扩张的前提下，地方政府融资平台的转型成为必然。
    孙连才认为目前我国36%的国有企业依然处于亏损状态，其中70%属地方所有，而地方政府投融资平台是地方最大的国有企业。地方政府融资平台设立之初政企不分、定位不清晰，平台公司普遍存在融资渠道单一、资产盈利能力较差、专业化精英人才匮乏等问题。因此，在中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》颁布后，在经济新常态下深化国有企业综合改革也就意味着地方政府投融资平台转型成为必然。
    2. 地方政府投融资平台公司的定位
    杨飞虎（2013）认为地方政府投融资平台公司应定位于经营性公共产品领域。成涛林（2015）认为地方政府投融资平台公司数量众多，需要分类界定才能保证其转型成功。他将地方政府投融资平台公司分为三类：第一类是纯粹为了融资需要而专门设立的无实质性经营业务的融资平台，应在存量债务处置结束后予以关闭；第二类是投融资类平台，要发展成为专门负责运作地方政府负债的机构或公益性项目建设的专门管理机构；第三类是产业发展类平台，要完全按照市场化方式运作。王喜梅（2015）将投融资平台公司分为两类：省级政府投融资平台主要承担基础设施建设、产业结构调整等建设项目的投融资功能；市县级政府投融资平台公司通过引入社会资本，运用PPP模式等融资方式支持市县级城镇基础设施建设与经营性和准公益性项目建设。李经纬（2015）、赵放、刘雅君（2016）建议将具有竞争性项目的完全覆盖型融资平台改制为普通公司，并重组整合；半覆盖型准公益性融资平台改制为隶属于地方政府的地方国有机构或项目实施机构；完全无覆盖的纯承担融资职能且没有存在价值的融资平台进行裁撤或纳入政府部门。李翼（2016）认为地方政府投融资平台公司主要适用于产业引导和国有资产管理领域、城市运营管理领域和城市金融服务领域。
    胡继成认为经济发达地区的地方政府投融资平台可立足传统土地开发业务，并根据实际情况进行功能延伸，包括以普通企业身份参与民生建设项目、多途径开发地方公共资源、管理运营公益性国有资产、以管资本为主投资运营经营性国有资产等；经济相对不发达地区，平台可结合城市发展阶段的实际需求，承担基础设施建设的重任。
    3. 地方政府投融资平台公司的转型路径
    地方政府投融资平台是落实地方政府建设项目的实体工具，在中央政府加大对投融资平台公司管控和规范的背景下，地方政府投融资平台公司进一步融资的难度加大、依赖土地实现持续经营的难度加大（梅建明、刘秦舟，2012），推动着地方政府投融资平台公司的转型。
    首先，地方政府投融资平台公司的市场化经营。地方政府投融资平台公司要不断剥离传统体制性错位的公益性项目投融资功能，转向以经营性业务为主（梅建明、刘秦舟，2012；成涛林，2015；赵放、刘雅君，2016），建立现代企业制度以及科学的激励约束机制，实现规范化的公司管理（金兴华，2013；赵放、刘雅君，2016）。陈树存从法律层面对地方政府投融资平台转型提出建议，一是政府债务要和企业债务分离，实现物理隔离；二是对原有平台公司进行清理，对符合条件的平台公司实现市场化转型；三是实现资产和负债、投入和产出、现金流入和流出的动态平衡；四是国家对符合条件的平台公司加大监控力度，引导其良性发展。
    其次，建立符合市场化要求的公司治理体系，即建立能够充分体现平台公司市场主体地位的管理体制和在公司内部建立更加市场化的公司治理体系（刘利，2016）。要形成企业的独立决策机制和责任追究制度，建立平台公司信息披露制度，形成多元化股权结构，实施业务分类监管。
    再次，平台公司的业务由融资主导型向投融资并重转变（梅建明、刘秦舟，2012）。坚持以基础设施建设为核心，同时向多元化、跨区域化、纵向整合方向发展，进一步夯实地方政府投融资平台公司的业务能力（李翼，2016）。
    最后，拓宽多元化融资渠道。不断创新融资模式，利用资产证券化方式盘活公共资源，并将PPP模式等融资方式引入到城市建设中（梅建明、刘秦舟，2012；赵放、刘雅君，2016）。杨晓东指出，我国正在经历世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，这需要巨额资金投入，单靠政府很难顺利实现，作为能够利用财政资金撬动社会资本有效方式的PPP模式就被赋予了新的历史使命。孟军平认为在京津冀一体化的背景下，城市建设、新型城镇化建设等都有很大的资金需求，利用企业债券融资和金融债转股可以帮助地方政府投融资平台获得资金。
    邢海平结合邯郸市建设投资公司的情况对产业投融资平台进行分析，认为产业投融资平台转型就是要实现公司身份的转变，理顺公司管理体制，明确定位和发展目标，完善法人治理结构，优化管控和激励机制。具体来说：一是要以“产业为本”，以供应链金融为切入点，提高服务业竞争力，促进工业转型升级和区域经济可持续发展。二是要以“战略为势”，准确定位发展方向，成为地方政府重要的产业投融资平台。三是要以“创新为魂”，充分利用技术创新、管理创新等手段，培育企业核心竞争力。四是要以“金融为器”，充分利用资本市场，提高直接融资比重，积极推进企业上市，不断创新金融工具和方法，实现产融深度结合。五是要以“风控为基”，运营中坚持“三不原则”（不进入充分竞争行业、不投资非产业领域、不与民营企业争利），坚守“三条底线”（合理的资产负债率、合理的资产配置结构、充分的流动性资产），实行“三专制度”（专业风控部门、专业风控人员、专项风控制度）。
 
参考文献
［1］金兴华.促进地方融资平台公司可持续发展的对策探讨［J］.经济问题，2013，（12）.
［2］李翼.当前地方政府融资平台风险剖析及发展转型之路［J］.天津经济，2016，（6）.
［3］王喜梅.地方政府融资平台的风险评估与转型发展［J］.西南金融，2015，（9）.
［4］李经纬.新预算法极其配套政策法规实施背景下的地方融资平台转型与发展［J］.中央财经大学学报，2015，（2）.
［5］芦亮.新型城镇化背景下地方政府融资平台债务风险问题研究［J］.中央财经大学学报，2013，（9）.
［6］梅建明，刘秦舟.欠发达地区政府融资平台转型发展的若干建议 ［J］.财政研究，2014，（8）.
［7］邸晶鑫.地方政府投融资债务风险的深层次化解［J］.贵州社会科学，2014，（9）.
［8］谌莉，刘思敏.关于地方政府融资平台风险防范的思考［J］.企业经济，2014，（9）.
［9］戴传利.我国地方政府融资平台公司监管对策研究［J］.华东经济研究，2014，（8）.
［10］董仕军.浅议地方政府投融资平台公司的发展方向［J］.财政研究，2012，（4）.
［11］李丽虹.加强地方政府投融资平台风险管理的建议［J］.宏观经济研究，2012，（4）.
［12］郑忠良，王琳婷，李想.供给侧改革背景下地方政府融资平台转型研究［J］.宏观经济管理，2016，（10）.
［13］焦继军.地方政府投融资平台规范发展探析［J］.经济问题，2014，（8）.
［14］巴曙松.地方政府投融资平台的发展方向及风险评估［J］.西南金融，2009，（9）.


Research Overview on the Transformation of Government Investment and Financing Platform Company
Geng Junhui Hu Hengsong
Abstract：The transformation of government investment and financing platform company forum was held in Baoding in 2016.Its theme is the transformation of government investment and financing platform company under the new normal theory and practice.Participants around the transformation of government investment and financing platform company for the development and construction， risk and prevention， positioning and transformation issues such as in-depth exchanges and discussion.They offer suggestions for the healthy development of government investment and financing platform company.This reflects the latest research results of the transformation of government investment and financing platform company.
Key Words：Government Investment and Financing Platform Company; Government Debt; Transformation and Development  （责任编辑：张 子）

                                                                责任编辑  qgy