蔡继明：让市场决定人口与土地的空间配置——第三届野三坡中国论坛时间： 2018-09-19信息来源：新浪财经 2018年09月16日 作者：蔡继明 责编：qgy
全国人大财经委员会委员、清华大学教授蔡继明
“第三届野三坡中国论坛”于2018年9月15-16日在中国·河北·野三坡举行，主题为提升城市竞争力。全国人大财经委员会委员、清华大学教授蔡继明出席并演讲，演讲题目：《让市场决定人口与土地的空间配置》。
其表示人为限制大城市人口规模抑制了城市化进程，由于人为的限制人口的流动，导致我国的城市化水平是非常低，速度是非常慢。表面上看我们2017年达到58.35%，但是如果和同期的发达国家相比，我们仍然是落后的。
2011年到现在，我国城市化的速度在下降，在一个工业化还没有完成，城市化还应该处在高速发展的时期，农民不愿意进程，这样的现象是非常反常的。所以蔡继明指出，我们应该应取消对大城市人口规模的计划控制，优先发展大城市。
以下为演讲实录：
蔡继明：首先我想提出的问题是如何全面理解市场对资源配置的决定性作用。大家知道中共十八届三中全会指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
接下来我想要说的，对“市场决定资源配置”的曲解，尤其是政府有关部门和政府的官员，他们说土地资源配置不能由市场决定，这是个例外，而只能由规划和用途管制决定，这样一个理解完全就限制了，曲解了三中全会的利益，三中全会说的是资源配置中起决定性作用，并非指特殊的资源，而是一般的资源，怎么能够把它排除在市场决定资源配置之外呢？这显然是对三中全会的误解。
有官员说，只有农村集体经营性建设用地即存量乡镇企业用地才能入市，经营用地指的是什么？乡村现存的乡镇企业用地，但是大家知道，农村企业用地只占14%，而且这就是土地已经在投入使用了，所谓这一份土地入市，仅仅是给他们一个合理合法的身份，并不能够增加城市建设用地的有效性。
另一方面，农村大量存在的是宅基地，农村集体建设用地宅基地占了70%以上，但是这就是土地不能够入市，就算入市土地不能用于房地产开发。农户宅基地使用权不能出租转让抵押，只能在集体经济组织内部流转，这就是对市场配置资源决定作用的一个严格限制和区别。
下面我要分别谈让市场决定人口最城乡及城市之间人口分布。我们看一下过去我们是怎么配置人力资源的呢？几十年的计划生育已经导致使我国过早进入老年社会，那是对生育领域的计划控制，而不是按照人们的生育意愿。我们再来看存量人力，我们搞了知识青年下乡和干部下放劳动，这是典型的逆城市化。改革开放初期的离土不离乡的就地工业化造成资源浪费环境恶化，仍然是计划配置。进城难落户迁徙难定居导致半城市化及家庭分裂，还是计划配置。我们70%的产业工人背着农民工称号；没有城市户籍的2.25亿农民工及其家属被城市化的；尤其造成了3600万流动儿童，6100万留守儿童；5000万留守妇女，5000万留守老人；每年的春运大潮不就是跟这种大城市化相关吗？2018年均为29.7亿人次。
人为限制大城市人口规模抑制了城市化进程，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》关于我国城市人口分布的要求：全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市和超大城市人口规模。
可是这是市场规律，是普遍的经济规律，无论是从大城市占整个人口的比重，大城市的数量，都明显的反映出特大城市500万以上的，乃至超大城市，人口的城市，都是在优先发展。我们国家从1950-2035年全球不同规模城市人口占总人口比重。
由于人为的限制人口的流动，导致我国的城市化水平是非常低，速度是非常慢。表面上看我们2017年达到58.35%，但是如果和同期的发达国家相比，我们仍然是落后的。如果看我们的发展速度，我们常常说用了三十年走了欧洲二百年，美国一百年，日本几十年走过的路程。
户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。2017年我国常住人口城镇率为58.52%，但户籍人口城镇化率只有42.35%，低于常住人口城镇化率16.17个百分点，二者之间的差额就是总数为2.25亿的农民工及其家属。
接下来还有一个被大家忽略的，我们讲的是城镇化，西方国家讲的是城市化。城市化指的是658个城市人口，城镇化是除了这658个城市之外还有2万个小镇，每个小镇的人口是1万。2万个小城镇里就是镇民，不是市民。我们的城镇化率又是40%。速度是慢了。
城市化率远低于城镇化率，由于片面推行优先发展小城镇、鼓励农民离土不离乡就近城镇化的政策，58.52%的城镇常住人口中还包含着2.2亿居住在小城镇中的镇民。
2011年到现在，我国城市化的速度在下降，在一个工业化还没有完成，城市化还应该处在高速发展的时期，农民不愿意进程，这样的现象是非常反常的。
所以我们应该应取消对大城市人口规模的计划控制，优先发展大城市的理由有很多。到目前为止广州、上海、北京能达到1000万以上，上海和我们总人口补的比例，跟世界上最大城市，各国人口的比例，我们的三大都市群和美国、日本的三大都市群占GDP仍然是很低的。
如何在土地资源配置中起决定性作用呢？房价十年九调越调越高，中房智库研究院2017年全国35个重点城市房价收入比报告：相比2016年，2017年房价收入比下降的城市仅9个，而7成以上城市房价收入比仍在上升，即人均可支配收入与房价差距越来越大。
从中外建设用地占比及构成比较，美国、日本城市用地分别占国土面积的3.1%和4.2%；我国城镇用地只占国土面积的0.95%，不到1%。国际上居住用地一般占比50%左右，工业用地占比10%-15%相比。这里面给大家提供一个数据，比如，美国居住用地比例在1980-2007年从未低于54%，2015年住宅用地比例达61%。2016年我国城镇建设用地中居住用地、工业用地比例分别为31.7%、18.4%，中国人均居住面积是欧美等国的四分之一，落后菲律宾等穷国及美国1950年居住水平。
北京与东京居住条件比较，东京2013年5层以下住宅数占比为78.07%，6-10层住宅数占比为12.61%，11层以上为9.31%，独立住宅数占比40.69%。按城市功能区口径北京的人口密度只相当于东京的0.62，但住宅所在建筑属于10层以上楼房的家庭户数占比为22.86%。
人口和土地资源是逆市场化配置。人口从西向东流动：2008年至2016年东部地区每年跨省外出的农民工数量不足1000万人，而中西部地区农民工外出人数约6500万，其中流向东部地区的人数达5960万。
土地供应从东向西倾斜：中西部的土地供应占比却从2003年的29.6%提升至2014年的60%
新城建设的区位与人口流动方向背离，中西部出现了住房库存。
我们政府部门也是相应的配合这样一种人口的流动，他实际上是严格500万以上的特大城市土地供给。这是导致一二线城市房价泡沫、三四线库存泡沫的根源。
下面我讲一下深化土地制度改革的重点突破，我一共讲七点，发挥市场决定作用，优化土地资源配置；坚持公益性征地原则，缩小征地范围；放宽对农地入市的限制，构建城乡统一的建设用地市场；不仅如此，只要符合规划，不管是建设用地，还是农地都可以直接入市。既然你的前提条件已经符合条件了，为什么国有之后才能入市？我曾经跟中央民办官员争论过这个问题，不是集体所有制，而是因为不符合规划。我就问，我这儿有一块儿农村集体建设，我要报规划。他说那不行，还是对集体所有制的一种体制，所以符合规划，任何土地，包括基本农田也一样是转变成建设用地，如果是公益性的你就征收，如果不是你就得允许直接进入市场。
接下来是赋予农民宅基地完整的用益物权，扩大农民获取财产收益的渠道；这个不仅包括使用权，还包括出租、使用、转让。土地管理法的修改应该根据我们国家目前同意一般规定，来设置土地上的使用权的物权。而不应该用我们的无权法建立宰土地管理法上。接下来要允许增减挂钩指标跨村际省际交易，在全国范围内实现城乡建设用地的有效配置；我们一亩地的增减挂钩是30万，要是卖给北京大兴就是2000万，我们为什么不用市场监理机制，在全国范围内让增减挂钩的机遇指标进行流动，让土地扭转到最稀缺的地方，从而增加农民的收益。
消除农地规模经营的制度性障碍，加快农业转移人口的市民化；我不赞成刚才县委书记说的原住民是哪儿来的？原住民原来就是那一个姓吗？按照现在的土地承包法，按照现在的政策，外来的农民永远是外来户，就和我们的农民工永远背着农民工的称号是一样的，为什么不能够融入当地？更何况还有城里人要下乡。现在维护的耕地只有8.6亩，谈得上乡村振兴吗？只能到成里边去发展，就靠这8.6亩地是谈不上乡村振兴的，什么时候变成86亩，什么时候变成120亩再谈乡村振兴。
最后一点，土地修法的顶层设计要上下一致，消除各项法律规章之间的矛盾。1998年之后出台了新的政策，包括土地管理法，事实上从八十年以来，土地归国家所有，所以要实现这个修法的一致性首先要修改宪法，要既可以国有，也可以集体所有。
最后我要谈的的是消除对三条红线的担忧，昨天谈到了几个似是而非的理念，应该破除。我们现在马上就搬出三条底线，我们没有说要改变所有制，集体所有制也是公有制，我们讨论的一切问题都是使用权，不涉及到所有权。第二，耕地红线，我们只做建设用地的文章就足够了，农村19万平方公里，我们刚才说到拿出宅基地的三分之一，就足以使城市用地建设50%。第三，保护农民利益不受损。