城市与乡村：怎样融合？——专访中国区域科学协会理事长肖金成｜中国投资时间： 2019-05-30信息来源：本文原载《中国投资》（京），2019年6月 作者：肖金成 责编：XHY
2019.5.30
制度的一体化最易见实效
人已经动了，制度还没有动。通过建立城乡融合的体制机制来实现乡村振兴，最容易见实效。6个一体化，实际上就体现了城乡在制度层面要融合在一起，不能再分城市人和农村人。但是我们又不能搞城乡“一样化”，“农村工业化”和“农民市民化”，都不是科学的提法
《中国投资》：打破城乡二元结构，多年来一直没有实现。5月5日，国家发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出“城乡融合”的具体目标：2022年，要初步建立城乡融合发展的体制机制。2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。到本世纪中叶，实现城乡全面融合，乡村全面振兴。对于这个政策目标的提出，很多人认为是基于应对中国经济放缓，获取更大的发展空间。您怎么看？
肖金成： 实际上城乡融合发展已经酝酿很多年了。这个问题之所以得到重视，是因为十九大报告提出了乡村振兴战略，提出了建立城乡融合发展的体制机制。乡村振兴战略如何实现，就是要实现城乡发展一体化，我觉得真正能见到实效的，就是建立城乡融合的机制，其他的都搞了很多年了但三农问题至今也没有得到根本解决。
城乡融合发展体现在什么地方？首先是户籍制度一体化。现在城市把城门打开了，农民进了城，就不是农民了，过去我们是8亿农民，现在是5亿农民，未来可能是3亿农民，分母越来越小，就越来越容易解决，这就是融合，过去城市乡村分割得很清楚，现在是人已经动了，但制度没有动，仍然分为城市乡村二元户籍，所以提出户籍制度一体化，再没有城市乡村户籍之分，农民只是一种职业，不再是一种身份，种田谓之农民，进工厂做工就是工人。所以打破二元结构，首先就是打破户籍的二元结构，国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，除了超大城市、特大城市之外，城镇户口全部放开，只要农民愿意，就可以取得城市户口，该项措施将有力推进户籍城镇化水平的提高，缩小户籍城镇化水平与常住人口城镇化水平的差距，提高城镇化质量。
其次是土地制度的一体化。现在城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，我们一直呼吁城乡土地一体化。我的观点是城乡土地产权要并轨，现阶段分集体所有权和国家所有权，但使用权内容没有区别，可以转让、抵押、收益，不能搞双轨制，从长远来看，所有权也应该并轨，建立城乡统一的土地使用权交易市场。变土地承包权改为土地使用权，农民对土地没有所有权，但有使用权，使用权可以转让、抵押、继承。使用权不是完全产权，就是不得随意改变土地用途，原来种粮食的土地不能种树，不能盖房子。因为采取用途管制，国家就能把粮食用地实行保护，保障粮食安全。
第三，城乡社会保障一体化。不管在城市居住，还是在农村居住，都应该享受同等的社会保障，农民的保障和城市居民的保障应是一样的。享受完善的社会保障是社会主义的本质特征，在人口大规模跨区域流动的背景下，建立全民社会保障就更为必要。
第四就是城乡交通一体化。修路是政府的责任，政府不能只给城市修路，不给农村修路，不能让农民自己出钱修路。近年来，在交通建设方面，已有了很大改变，政府出资为农村修路已非常普遍。
还有规划的一体化、市场的一体化等，6个一体化体现了城乡融合。首先在制度层面要融合在一起，不能分城市人和农村人。
但是我们不能搞城乡“一样化”，有人认为农村盖楼，就是一体化，还有农村工业化，都是不科学的提法。农村搞工业，就不是农村了，性质就变了。 还有“农民市民化”，都不是科学的提法。我们提出农民工市民化，是因为已经进入城市的农民，却不能享受市民的待遇。农民在农村为什么市民化，好像市民比农民高一等，农民比市民低一等。未来农民会比市民生活得更好，起码房子要宽敞一些。
关键要让农业成为有效益的产业
农业是中国当下最应关注的问题。要让农业成为一个有效益的产业。解决这个问题需要土地规模化；土地规模化，就要在不损害农民利益的情况下让他们自愿转让土地的使用权
《中国投资》：三农的问题复杂，是什么让我们下定决心打破二元结构？这么多年，三农问题为什么没有解决？
肖金成：我们需要的是什么？最应当关注的是什么？我们需要的是粮食安全，最应当关注的是粮食问题。所以三农问题核心的是农业问题。很多社会学者把重点放在了农民问题和农村问题，其实农民、农村问题是比较容易解决的。目前2亿多农民已经在城里了，实际上已经解决了一大半的农民问题。农民到了城里就不要回去，绝大多数人也不会回去。第一代可能会不适应，但是第二代，也就是在城市出生的一代，不可能回到农村去，都会留在城市。那么在农村盖漂亮的房子有多大用处？之所以农民工在农村建房子，是因为很多人个人工作在城市，孩子在农村。如果全家都在城市，还需要在农村建房子吗？空心村是一种阶段性现象，不用大惊小怪。
农民需要的是富裕，而现在在农村从事农业富不了，是一个不争的事实。这个问题到目前为止还没有有效的解决办法。农村人口减少不是衰落，居住在农村里富不起来才是衰落。
我国的农业确实存在很大问题，农业不安全是很大的问题。实际上要解决的是生产关系问题。现在人均承包地二、三亩，种不种都可以拿补贴。在现在的技术条件下，一个人有能力耕种100亩地，他只有10亩地，生产关系完全脱离了生产力。通过什么途径来解决土地规模化的问题？国家需要保障粮食供给，不是水果，也不是蔬菜。所以就要保障农业用地不减少，保证粮食种植面积，通过很少的劳动力生产很多的粮食，基本满足中国人的吃饭需要，农业的问题就解决了。其他农产品实现市场化，随行就市。
粮食规模化种植才能降低成本，才能自己循环起来，不能靠补贴，靠补贴难以发展现代农业。
土地规模化，进城的农民就要放弃土地，要在不损害农民利益的情况下让他们自愿转让土地使用权。现在的补贴措施，促使进城的农民工更加紧紧抱住土地不撒手，不种地还占有土地。应该谁种地给谁补贴。所以生产关系变革的关键就是让不种地的农民放弃土地使用权，土地才能够逐步实现规模化。
《中国投资》：您说的农业不安全问题具体是什么呢?
肖金成：撂荒问题很严重。习总书记说了，13亿人的碗里要装自己的米。进口是靠不住的，靠国际市场能养活1个13亿人的国家？我们自己不生产粮食，靠国际市场，不仅粮价要上涨，运价我们都掏不起，粮食从万里之外运过来，需要多少外汇，从港口运到中西部，需要花多少钱？还有储藏、保存的问题。保障农业安全需要基本农田，需要高产的优质的农田。现在耕地大量使用化肥，结果土壤板结，土地质量下降，这是很严重的问题。过去很多农民养猪，现在没有多少养猪的，不养猪就没有有机肥。
解决农业问题的关键是让农业成为一个有效益的产业。没有效益谁也不会干，给干部发工资让他种田，他干不干？
未来农业生产要实现规模化和机械化，农业经营要实现公司化。要有高投入，走现代化的道路，增加科技含量，要把养殖种植一体化，才有有机肥，这只有大公司才能做到。这也要有一个过程。现在大公司到农村去，把农民的地集中到一起，农民愿意吗？那么多农村人干什么？在农村还有大量人口的现阶段，不能搞大规模的土地集中，要搞合作社，由种地的农户组成，公司和合作社结合。公司提供技术和设备，负责收购、加工、销售农产品，农户负责田间管理。到最后，逐渐发展成农民成为农业工人或公司职工，农民真正变成了职业。城乡就融合了。
河北省邯郸市磁县讲武城镇小寨村艾草产业扶贫基地，以“企业+合作社+基地＋农户”的方式发展农业
《中国投资》：其实农民应该就是一个职业，而不是一种身份。
肖金成：对，我们现在把农民当成一种身份，与生俱来。按道理讲，今天我在农田里，我就是农民，后天我在工厂里，我就是工人，到了办公室，我就是职员。不要把人搞成三六九等。
《中国投资》：我们的农业为什么无法实现效益？其实我们也有规模化的土地，比如东北，但我们还要大量进口大豆。我们也有大型乳品企业，结果从小农户收奶，最后发展成进口原料奶。
肖金成：我们的农场全部承包给农户，是不是生产力倒退我说不准。一个农户承包几千亩地，然而农户会搞科研吗？会搞品牌吗？会搞种子培育吗？他不是企业体制，完全是小农经济，地再多也是小农经济。美国有家庭农场，但是围绕家庭农场的服务是社会化的。农场是一个先进的体制，小农经济肯定是落后的，但现在是以小农经济为主，难以实现农业现代化。
为什么说要一二三产业融合呢，下游要向上游延伸，加工厂要向农田延伸，才能把握住产品的质量。举个例子，我去考察一家农业企业，生产有机产品，种有机稻，要施农家肥，发现肥料有农药残留，从哪里来的呢，牛吃的饲料里有农药残留。只好自己养牛，发现玉米里有农药残留，那就要自己种玉米，又发现种玉米的土壤里有农药残留，最后必须改良土壤。公司+合作社+农户模式是可以的，公司要把从种到收全产业链控制起来，才能保证产品是合格的。
《中国投资》：其实美国日本等都在补贴农业，我们的补贴政策有什么问题？
肖金成：现在都补给土地承包者，而不是补给种田的的人。比如去农村包地种田，拿不到补贴，还要给农民补偿，不可能赚钱，不赚钱就不可持续。
未来城乡融合于小城镇
乡村必然萎缩，小城镇是城乡融合的节点，它们是城市之尾、农村之首。未来，农民和城市退休职工都会向小城镇聚集
《中国投资》：土地规模化了，更多的农民进入城镇居住。那么农村呢？
肖金成：农村肯定会缩小，一部分农村会消失，这是必然趋势。农民可以进入附近的小城镇居住。不能只让农民在农村居住。农民到农田工作，可以居住生活在附近的城镇里。人口要向城镇集聚，同时城市中的退休职工也可能到附近的小城镇居住。
现在农民在农村盖了很好的房子，盖好了农民走了，给农村建希望小学，小学建起来了孩子进城了。这就说明没有把握住未来的发展趋势。从城镇化的角度看，未来我国14亿人只有3亿在农村，还需要这么多村庄吗？现在搞小村并大村。我是反对的，并完了，发现人都走掉了。村庄就是要保持自然状态，三户也好、五户也好，几十户也好，不要人为地去合并。随着人口向城镇集中，把房子拆了恢复成农田，就能保证农地不减少。我去过张家口的一个村庄，300多人现在只剩下50多人，都是50多岁了，不要折腾他们，硬让他们搬走，其实再过30年村庄自然就没有了。
城市人到农村去住可不可以？应该可以。但问题是农村的人在减少，城市人来农村买宅基地盖房子，能真正去住吗？盖了房子不住，对资源是极大的浪费。从这个角度，我不赞成城里人到农村买宅基地。因为这些宅基地是要恢复成为农田的。
发展小城镇，完善小城镇的基础设施、服务设施是比较经济的。小城镇是城乡融合的节点，把小城镇变成开放型、环境优美的、现代化的城镇是我们未来的发展方向。城市退休的职工和农民向小城镇聚集，实现空间上的城乡融合。
《中国投资》：小城镇是行政意义上的吗？
肖金成：小城镇不是建制镇，建制镇是行政区，它包括小城镇，也包括农村。我说的小城镇就是建制镇的中心区。小城镇可吸纳周边农村的人到镇上去居住，怎么去？两种方式，第一种是买商品房，而且是大产权。为什么集体用地上就一定是小产权？农民和城里人都可以买。第二种，城镇宅基地的使用权属于农民，既可以建房子，自己住，也可以卖给城里人，也是大产权，前提是符合规划，不能想在哪里建就在哪里建。他离开这个镇，就可以把房子卖了，到别的地方去买。这样资产就流动起来了，死的资产变成活的财产。所以小城镇上的房地产流动起来，效率就提高了。
《中国投资》：南方沿海有些大镇，无论经济还是人口都非常可观，这是未来城乡融合的图景吗？
肖金成：我们说的小城镇也不是那样的，那虽然叫镇、叫村，但实际上是城市了，因为产业变了，不以农业为主了。有人说农村要工业化，农村就是搞农业的。一些农村搞了很多工厂，难以监管，把农田污染了，我是坚决反对的。
我们所说的融合，比如一个镇目前有5万人，其中有1万人在城镇居住，4万人在农村居住；未来可能变成3万人在城镇居住，2万人在农村居住。也可能变成2万人在城镇居住，1万人在农村居住，另外2万人到其他城市去了。人口空间结构不断地发生变化。这是必然趋势，是自然发生的，不要急于改变，需要一代一代人慢慢改变。很多地方干部就是太着急，总想一个晚上发生翻天覆地的变化。
小城镇就是城乡融合的节点，小城镇是城市之尾，上联城市，农村之首，下联农村，既可以服务农村、引领农村，又可以让农民居住。城镇基础设施完善，消费成本也低，城市人也可以来居住。沿着这个方向走，就不会走弯路。
《中国投资》：那么城乡融合的规划、组织、实施的主体应该是哪一级政府？事权和财权应该怎么分？
肖金成：我的观点和现有体制不一样。城乡融合一定要放在基层政府。那就是乡镇一级。但是我们现行的财政体制，把乡镇变成了非常弱的一级政权，这是我们财政体制最不合理的地方。
一级政府应建立一级财政。发展经济，才能扩大税源，才能进行基础设施建设，才能为农民服务，没有财政怎么为农民服务？很多地方的乡镇政府没有自己的财政，服务功能严重弱化。
我们很看重县一级，但县政府不是基层政权，能直接面对农户吗？能直接面对村庄吗？面对不了啊。县城能和农村融合吗？距离几公里的农村还能融合到县城去，距离几十公里以外的农民怎么跑到县城去住？一个县肯定有7-8个乡镇，这些乡镇才是直接面对农民的。我们经常说：上面千条线，下面一根针，这个“针”是乡镇政府。现在的“线”很多，各部门、各厅局都是“线”，“线”不仅很多，而且很粗，而“针”很软，“针”很弱。现在，面对广大农民的乡镇政府功能不健全，所以城乡很难融合，有很多小城镇实际上就是封闭的大村庄，未来，改革的重点是县乡体制。
（作者为中国国土经济学会专家委员会副主任，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成）
责任编辑：肖亚楠