肖金成：找准增长极中的城市定位时间： 2019-06-10信息来源：本文转载自“住房城乡建设高质量发展”微信公众号 　作者：肖金成　责编：XHY

编者按

区域协同发展京津冀、千年大计雄安新区、改革开放高地粤港澳大湾区……近年来，随着城镇化进程不断加速，一批促进城乡融合、区域协同发展的政策陆续出台，一批绘就城市发展蓝图的规划细则先后落地。比如，《河北雄安新区启动区控制性详细规划》和《河北雄安新区起步区控制性规划》日前已进行公示；河北省廊坊市北三县（三河市、大厂回族自治县以及香河县）与北京市通州区实行“四统一”……

城市发展事关你我。本期城聊栏目邀请《中国建设报·高质量发展》独家对话中国区域科学协会副理事长肖金成，共同探讨城市协同发展如何才能步调一致？未来城市的核心吸引力是什么？

中国区域科学协会副理事长  肖金成

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近日，国务院新闻办公室举行省（区、市）系列新闻发布会。据介绍，雄安新区的规划建设已由顶层设计转入实质性建设阶段；河北省廊坊市北三县与北京市通州区的统一规划、统一标准、统一政策、统一管控也在进行。目前，雄安新区已经吸引大量政府部门、央企等机构进入，一系列细则也陆续出台。在雄安新区的建设过程中，应该如何结合雄安新区的定位，平衡好产业、人才、环境的关系，保障高水准的规划能够高标准的实施？

＠肖金成：

法国人口6000多万，国土面积30多万平方公里。一位名叫配鲁的学者提出，在法国搞均衡发展并不理想，需要找到一个点，在这里集中投入，快速发展，由此带动周边地区发展。区域经济学界把它称做增长极理论。改革开放以来，我国自觉或不自觉地在实施一个战略，就是增长极战略。举一个例子，就是深圳。

增长极有三大效应。第一个是世人瞩目的焦点。第二个是人才聚集的高地。第三个是要素流动的洼地。增长极是培育起来的，一要投入，二要给政策，三要搞体制创新。雄安新区设立的重要作用就是可以推进京津冀协同发展。通过培育雄安新区这个经济增长极，把周边地区带动起来，完成协同发展的任务，同时有序疏解北京非首都功能。

京津冀协同发展的首要任务，重中之重就是疏解北京的非首都功能，治理大城市病。疏解到哪里？京津冀协同发展规划纲要里面有一个原则，就是集中疏解与分散疏解相结合，雄安新区就是集中疏解区。第二个定位是北京的反磁力中心。反磁力中心通俗理解就是这个区域更有吸引力。如何提高吸引力？第一是交通更便捷；第二是公共设施更完善，教育、医疗、生活服务等，都配套建设；第三是生态更优美；第四是最关键的，经济更繁荣。只有经济繁荣，才能增加就业，居民收入才能提高。要做到经济繁荣就需要吸引投资、吸引产业聚集。因此，雄安新区面向的不光是北京的产业、全国的产业，还应该是全世界的产业向这里聚集。

具体到产业，我认为，包括雄安新区、北京副中心区域在内的京津冀城市群的城市、城镇都应该形成分工明确、产业配套的生态链。除了高精尖产业，在核心城市周边可发展都市型工业，比如主要服务于城市居民日常消费的粮油加工；统筹配置耕地、林地、园地、牧草地和养殖水面，预留数量供给有保障、品质安全有保证的绿色食品供给空间体系。同时，还有一点非常有必要，就是建立产业负面清单，实施相适应的审批清单、监管机制和激励惩戒办法，严把项目准入关，严禁不符合主体功能定位的项目建设实施，切实推进产业与生态协调发展。

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河北省廊坊市北三县与北京市通州区“四统一”被舆论认为是廊坊进一步融入北京、实现京津冀一体化协同发展的重大进展。从目前粤港澳大湾区、长三角城市群等板块发展看来，越来越多的城市开始打破地域限制和行政壁垒，践行跨省融合、协同并举。在一体化的发展背景下，各城市之间的发展逻辑是什么？如何避免恶性竞争？在核心城市群、都市圈之外，城镇又该遵循怎样的发展策略？

＠肖金成：

城市群、都市圈都是城市发展到一定阶段出现的现象。这是一种空间形态，和城镇化同属于自然的历史过程。城市群在形成过程中，需要不断克服障碍，解决各种问题。虽然市场机制需要在资源配置中发挥决定性作用，但政府作用必不可少。城市群里不同规模的城市在竞合发展过程中，将逐步形成功能有机整合、产业分工合理、经济联系紧密的相互依托的网络关系，使城市群具有更丰富的多样性、更大的创造性和更持久的竞争力，以此支撑区域经济社会的健康发展，提升国际竞争力和影响力。大城市在城市群形成过程中发挥着主导和引领作用；中等城市通过发挥自身优势，吸引大城市产业转移；小城市和小城镇的区位劣势在弱化，成本优势在强化，不仅能够发展零部件产业、为大中城市提供配套，还可以发展休闲、康养、教育产业。

在城市群之外，应通过“大分散、小集中”模式，培育区域性中心城市，增强其对经济要素的吸纳能力和辐射能力，带动区域经济发展。“大分散、小集中”是指一个省（自治区）不能只发展省会（首府），而应根据空间大小和人口密度，规划建设若干座中等以上城市。一般情况下，50万人左右的城市，各类产业尤其是服务业才能良性化发展。

地级市的区域范围一般为1万至3万平方公里，可把中心城区规划建设为区域性中心城市，围绕中心城市的县城可发展成为二级城市，县城周边的小城镇可发展成为三级城市。根据小城镇周边的人口数量，规划建设一定数量的农村社区。地级市是区域的中心，小城镇是农村地区的中心。县城既是区域城镇体系的节点，又是中心城市的支撑点。

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当前，城市的发展逻辑是构建以人民为中心的幸福空间，既要避免城市之间的恶性竞争，又要建设具有吸引力和幸福感的城市格局。城市内部如何协调就业、产业、人居的关系？未来城市的核心竞争力是什么？

＠肖金成：

区域发展包括城市和农村。城市是区域和现代化的标志，一个区域要由城市引领，实现高质量发展要注重三方面。一是要紧凑。现在，一些城市建设得很分散，追求大广场、宽马路，稀稀拉拉地浪费土地资源。二是要低碳。紧凑是低碳的前提，不紧凑就无法实现低碳，要尽可能减少能源消耗、减少排放，完善公共交通体系。三是要智慧。城市越来越大，给管理者和居民都带来挑战。有了互联网以及未来的物联网，城市管理水平会大幅提高。我们是世界人口第一大国，未来还会出现更多千万级人口的城市。大城市存在极化效应和行政分割，往往只能带动自有辖区，对周边辐射和带动能力弱，并因此形成区域落差甚至是悬崖式落差。城市未必越大越好，很多会出现“大城市病”。大体现的只是数量和规模，而并非质量。这需要通过规划建设都市圈和城市群，让大都市带动周边城市和农村发展，使都市圈追求同城化、城市群追求一体化，注重大都市的引领作用和辐射能力。

应当更加关注城市与农村融合发展。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出城乡融合的具体目标：2022年，要初步建立城乡融合发展的体制机制；2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。城乡融合发展首先体现在户籍制度一体化。现在，城市把门打开了。农民进了城，就不再是农民。过去，我国有8亿农民，现在是5亿，未来有可能是3亿。数字越来越小，问题解决越来越容易，这就是城乡融合发展。此外，还要做到城乡社会保障一体化、城乡交通一体化。

乡村必然会自然萎缩。小城镇是城乡融合的节点，是城市之尾、农村之首。未来，农民和城市退休职工会向小城镇聚集。建设开放的、环境优美的、现代化的小城镇是今后发展的重要方向。（来源：本文转载自“住房城乡建设高质量发展”微信公众号 作者为中国国土经济学会专家委员会副主任，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成）

 

责任编辑：肖亚楠