“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，以促进城市群发展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局，明确提出以京津冀、长三角、珠三角等19大城市群推动我国城镇化空间格局不断完善。19大城市群以占全国25%左右的面积，70%左右的人口，创造了全国85%左右的GDP，以城市群发展来优化空间发展格局有着坚实的现实基础。

城市群因何确立

从理论上来讲，确立19大城市群的空间布局有利于更好地发挥“城市群经济”。伴随人口、资金等生产要素在城市内部和城市之间的流动配置，空间聚集已经从“产业聚集”转向“城市聚集”。在城市群内部，资源配置更为优化、空间布局更为合理、经济运行更为高效，城市之间会产生1+1>2的正向聚合效应。

从现实来讲，确立19大城市群的空间布局是国土空间优化的必然要求。提高区域政策的精准化程度是优化国土空间的重要手段，中国虽然“地大物博”，但并不是所有土地都适合大规模开发建设。区域发展不会呈现出“遍地开花”的格局，而是会向重点地区进行集聚。明确城市群的空间布局，为地方政府后续城市群规划的落地提供了依据，可以更好地集中优势资源向适合城市群发展的区域倾斜。

确立19大城市群的空间布局是国家新型城镇化战略不断演进的必然结果。改革开放以来，中国的城镇化建设不断加速，城市之间的交流联系也日趋密切，以城市群为核心的空间发展格局已基本形成，同时将城市群作为主要载体来实现大中小城市和小城镇的协调发展也已成为被普遍认可的城镇化道路。

布局意义重大

19大城市群的空间布局，其意义主要体现为四个“有利于”。

有利于提高区域政策的精准性。从19个城市群的名称来看，我国城市群发展的空间范围将更加明确，从而为未来对成熟型、培育型和形成型城市群进行准确分类、制定差异化和针对性的发展规划打下基础。与“十三五”规划相比，“十四五”规划中部分城市群的名称更加细化、精准，例如海峡西岸城市群改称为粤闽浙沿海城市群，东北地区细化为哈长和辽中南城市群，为科学界定城市群的范围提供了依据，也一定程度避免了城市群盲目“摊大饼”式的发展。

有利于区域经济协调发展。19大城市群既覆盖了东部沿海地带，也涵盖了中西部内陆地区，城市群的空间分布更加广泛。面对东西差距、南北差距仍然客观存在的现实，中央通过培育城市群带动区域协调发展的思路更加明确，也有助于分类引导大中小城市的发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

有利于经济的高质量发展。随着我国经济迈入高质量发展新阶段，区域经济发展已经到了质、量共抓的新阶段，通过城市群的发展有利于进一步释放区域经济新动能。城市群是基于交通高度发达、社会分工深化、市场深度扩张、要素高度聚集而演化形成的区域经济形态空间组织形式，体现了生产从企业聚集到产业聚集再到城市聚集的延伸，城市群整体的资源配置效率提升，会产生更大的规模效益和分工收益。

有利于构建新发展格局。城市群的发展有利于加强区域合作、扩大对内对外开放，推动区域经济发展由传统的省域经济、行政区经济向城市群经济转变，城市群是发挥我国超大规模市场优势的重要空间载体，长三角、珠三角、京津冀等成熟型城市群要率先形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

如何充分发展

下一步，要从以下方面充分发挥城市群布局之于发展的作用。

第一，以协调联动发展。一方面，强化城市群内部各类规划的协调。除极个别城市群外，城市群规划空间范围涉及多地，要以建立常态化联席对接机制为重点，加强城市群内部各级政府之间的规划协调、推进协调和治理协调，避免各城市间“多规不统一”的现象。另一方面，加强城市群之间的协调发展。在区域发展的实践当中，城市群之间的联动协调发展早已有端倪。例如，成渝城市群、长江中游城市群和长三角城市群的协调发展串联起了长江经济带发展，黄河流域的郑（州）洛（阳）西（安）高质量发展合作带依托于关中平原城市群与中原城市群的协调发展，中原-长三角经济走廊建设离不开中原城市群与长三角城市群的互动合作。未来，需要进一步强化成熟型城市群之间、成熟型与培育型、形成型城市群之间的协调发展。

第二，以“四高”指导发展。城市群未来发展要向高水平开放、高质量发展、高品质生活和高效能治理的目标迈进。高水平开放即以中心城市为枢纽，依托国内、国际双循环，打造城市内部、城市之间、城市群之间等多维循环发展格局。高质量发展本质上就是要追求质量和效益，城市群发展不仅要解决“不巨”“不强”“不聚”等发展规模问题，也要以增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力为目标，追求城市群可持续、高质量发展。高品质生活即以“人”作为城市群发展的根本出发点，让城市群发展符合广大人民的愿望和期许，提升人民群众的获得感、幸福感、满意度。高效能治理要求加强城市群内部一体化进程，提升城市协同治理的能级与水平。

第三，以中心城市、都市圈引领发展。首先，在城市群向“四高”迈进过程中，要突出中心城市在城市群发展中的引领带动作用。中心城市不仅是城市群内部，也是推动国家经济增长的“动力源”。其次，小尺度、跨区域、相对精准的都市圈建设能够强化城市群的核心作用，放大中心城市的辐射带动作用，优化城市群的城市体系，形成错落有致的区域空间结构，推动城市群的“四高”发展。

作者简介：张学良，上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长，中国区域经济50人论坛成员。                                                                             （来源:    新华社《半月谈》2021年第7期                                                                                                                                                                                                                                                                                                            责任编缉：祁国燕