“虽然是一份年度报告，但今年的预算报告衔接了两个五年规划，链接起两个百年奋斗目标，承载着阶段的转折和发展的转型，扮演着把不确定性转化为确定性的历史角色。站在两个百年的历史交汇点来看，承上启下，开启全面建设现代化国家的新征程。透过预算支出安排，可以看出预算报告在‘悄悄’发生转变，即以物本逻辑为中心转向以人本逻辑为中心。”全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希接受记者采访时说。

 

特定历史时期承上启下

刘尚希说，今年是两个百年目标转换的历史交汇点，即从全面小康到全面现代化。从交汇点审视预算报告可以发现，这是一个承上启下的预算报告。

2020年，财政为决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会，为统筹疫情防控和经济社会发展，发挥了基础性、支柱性作用。这从预算报告所示的减税降费、财政支出、赤字、债务等反映财政政策对冲风险力度的数据中得到了明显印证。

今年是“十四五”的开局之年，也是开启全面建设现代化国家新征程的起步之年。2021年的预算安排，体现了面向未来的前瞻性考虑。尽管是年度收支安排，也是从中长期、“十四五”及2035远景目标的要求来考虑的。

“比如，把就业、民生摆在首位，不仅仅是作为政策目标，更是体现了现代化发展观。现代化的核心是人的现代化，即要依靠人来实现可持续发展，发展最终的落脚点也是为了人，实现人的全面发展。预算报告这个特征非常明显。”刘尚希说。

积极的财政政策更加强调提质增效、更可持续

刘尚希说，财政政策是宏观政策的重要组成部分，也是宏观政策最基本、最主要的政策。宏观政策的一个特点是要根据不同情况、条件、阶段和年份进行适配性调整。

2021年积极的财政政策取向没有发生变化，但是更加强调提质增效、更可持续，这实际上包涵三方面内容：一是要保持积极的财政政策取向，二是要提质增效，三是要可持续。这三方面是一个整体，不能割裂开来。

首先，“积极的”取向表明财政政策还要保持一定的对冲风险力度。尽管跟去年相比，公共风险强度有所下降，对冲力度有所减弱。但是，无论从国内和国际来看，不稳定、不确定的因素还很多，公共风险的水平依然处于高位，公共风险的强度依然很大。在这种情况下，政策只能考虑微调，不能大幅度调整。“另外，从市场主体的期待和稳定预期的角度来看，也要保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性，不能大调大动，即不能急转弯。”刘尚希说。

其次，财政政策要提质增效。如何增效？不仅仅是把资金用到刀刃上，更重要的是稳定预期。从“财”上看，资金的宏观分配及微观使用要讲绩效；从“政”上看，政策的效果不仅仅是把钱花好，还要稳定预期，让市场主体感觉到政策可预期，为市场注入更多的确定性。

“市场主体可以自己谋划、投资、研发等，眼前怎么办，以后怎么办，如何做长期打算，这就需要有可预期的宏观政策，提供宏观确定性。这一点，已经体现在今年的预算报告里。比如，减税降费方面，更加强调继续完善制度性减税以及怎么更好落地；要进一步延续阶段性的减税降费政策；取消一些临时性减税降费政策，实施新的结构性的减税降费措施来弥补等，实际上这也是保持宏观政策尤其是减税降费政策的可预期。总之，从稳预期、改善预期、引导预期来看，今年的财政政策安排比较恰当。”刘尚希表示。

最后，财政政策可持续，既要从微观层面看，从财务角度看，收支缺口不能太大，也需从宏观方面考虑，财政政策措施是否会转化为经济增长的内生动力和市场活力。如果实现了转化，经济增长质量更高，创新驱动力更强，财政政策可持续自然就有了基础。

刘尚希解释，从中长期来看，可持续发展还涉及到债务问题。债务不一定导致债务风险，关键在于用得怎么样。债务资金的使用效率、效果决定了债务风险的未来趋势是收敛还是扩散。债务管理很重要的一方面是债务市场的建设，不仅包括发债的一级市场，也包括二级市场的培育和完善，还要纳入财政风险管理之中。债务市场的状况与财政可持续直接相关，表现在利率上，如果债务市场发育得比较好、比较健康，能够发现风险、分散风险，那么债务的利率就比较合理。因为决定债务风险大小的一个非常重要的指标是利率的高低。利率越高，债务风险扩散；利率越低，债务风险收敛；零利率，等于无本发债，可持续就没有问题。此外，债务风险管理还表现在期限结构、品种结构要合理。如果某一年份到期的债很多，集中偿还时，就会带来偿债的压力和风险。如果设置有三五年的、七八年的、十几年的、二十年的，从时间的维度来看，只要经济增长不停滞，债务风险自然可控可防。

“所以，不要从眼前的债务规模就债务论债务去谈风险。财政政策可持续，要有宏观视野、中长期视野。理解积极的财政政策要提质增效、更可持续，正确看待债务问题非常重要。”刘尚希说。

预算报告在向人本逻辑转变

“从今年的收支预算安排可以看出，预算报告在向人本逻辑转变，以人为中心。”刘尚希说。

他表示，新的发展观是以人为核心的发展观、以人民为中心的发展观。一切发展依靠人民，一切发展是为了人民。从学术性的语言来讲，就是人本逻辑，以人为核心的发展观。过去发展主要靠物质资本积累，更多强调物质资本对经济增长的作用，甚至看成决定性作用。当经济发展进入新阶段，就需要新的发展观，必须转到依靠人，靠人力资本，靠人的创新、知识、能力。如果这些都能落实，很多难题都会迎刃而解。
“比如，走向共同富裕，要扩大中等收入群体，实际上就与人的能力有关。为什么低收入群体能力普遍偏低？一个重要原因是没有平等享受公共服务，这是一些制度性因素导致的。以农民工为例，即使在城市里工作和生活，也难以充分享受同城待遇，导致人力资本积累不足，体现在劳动技能上普遍偏低，收入难以提高。这是群体性现象，与个人努力无关。”刘尚希说。
“如果实现以人为核心的发展，由于发展目的和发展手段高度统一，公平与效率就会自然统一。”刘尚希表示，今年的支出预算安排中，诸如支持科技自立自强、激发人才的积极性、支持民生保障等都是体现了以人为核心。民生保障是消费，从经济学角度看，消费是内需，会拉动经济增长；换个角度看，这种消费实际转换成了人的能力，转化为人力资本。因此，民生保障就是促进人力资本的平等积累，从中长期看，有助于共同富裕。
“总之，人才是最重要的资源，激发人才的积极性、主动性、创造性，实现创新驱动，需要把人摆在首位。这也是全面建设社会主义现代化国家的落脚点，在今年的预算报告里体现得非常明显。”刘尚希说。 

作者简介：刘尚希，全国政协委员，中国财政科学研究院院长，中国区域经济50人论坛成员。

（来源:中国财经报 李忠峰 2021-03-08）

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