范恒山：新时代国家区域战略指向与珠江—西江经济带城市合作发展（上）时间： 2021-05-03信息来源：老凤清声 2021-03-02 作者：范恒山 责编：SJW
编者按：2020年12月5日，“西江经济带城市共同体及市长联席会议第五次会议暨西江经济带发展论坛”在梧州市召开。著名经济学家范恒山教授应邀出席会议并作了《新时代国家区域战略指向与珠江—西江经济带城市合作发展》的主题报告。现将报告全文分上下两期刊发。本次刊发的是主题报告的上半部分。
我与珠江--西江或者说广东、广西很有缘分，广东我就不讲了，今天在广西的梧州，我主要说说广西。国家支持广西发展的三个重大文件，我都参与研究制定了。这些文件是根据党中央国务院的指示，在国家发展改革委的领导下，由地区经济司牵头编制的，我当时在司里工作。一个是2008年的《广西北部湾经济区发展规划》，第二个是2009年的《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》，第三个是2014年的《珠江—西江经济带发展规划》。对梧州当然也很有感情，记得曾两次到梧州做调研，调研过不少地方，有关梧州发展的战略定位也是在调研中形成的。在这里也结识了不少朋友，包括今天已经离开梧州到别的地方做领导工作的同志。也基于这种感情，禁不住市里和老朋友的邀请，推掉或调整了好几个重要活动，来参加今天的会议。到这里的时间不长，但已经比较深刻的感受到了这里良好的精神面貌，也体验到了这些年发展所带来的显著成效。会议要我做个报告，可谈的话题很多，但既然我们召开的是西江经济带城市共同体及市长联席会议和西江经济发展论坛，我还是重点谈谈珠江—西江经济带发展问题，不过 我想基于更广阔一些的视野切入到这个话题，如果要用个标题的话，可以叫做《新时代国家区域战略指向与珠江—西江经济带城市合作发展》。
我很高兴的看到，国务院发布相关规划后，珠江—西江经济带发展取得了辉煌的成就。会议提供的有关材料中特别谈到，经过过去五、六年的努力，珠江—西江经济实力增长明显，经济总量由2013年的33144亿元提高到了2019年的50107亿元，年均名义增长7.13%；综合交通大通道初步构建，西江航运干线名副其实地成为与长江航运干线并驾齐驱的亿吨黄金水道；产业结构持续优化，产业梯度转移和工业转型升级不断加快；公共服务均等化改革持续推进，城乡一体化不断深入；生态建设取得积极进展，珠江—西江生态廊道格局初步形成。刚才自治区领导在讲话中已从多方面介绍了珠江—西江经济带的发展成就。对梧州我的体会更为深刻一些。当年到梧州调研时感觉总体格局还比较小，产业发展还不够强壮，转型跨越还处在起步过程之中，到今天整个状况已有了明显的改观，梧州高端大气的形象和快速发展的势头已初步显示出来。这也证明我们当时在有关文件中对梧州发展的战略定位和政策举措谋划是正确的，其中包括在梧州和肇庆交界处设立粤桂合作特别试验区。当时确定这个名称可以说颇费思量，名称不仅突出了“试验”，还加了个“特别”，在当时做这样的命名并不容易，不仅要考虑区情特点，还需要一点魄力和勇气。我们看到，粤桂合作特别试验区建设成效显著，共建特色日益突出。珠江—西江经济带发展的实践证明中央出台的这些重大战略规划或政策文件方向是正确的，举措是务实的。作为一个负责具体工作的参与者，我自然感到非常的高兴。《珠江—西江经济带发展规划》的核心是合作联动，这是第一个从国家战略层面提出东西部地区合作联动的战略规划。国家发展改革委在连云港也搞了一个东中西合作示范区，但它的面积很小，是个试验点。所以，在那个时候，以珠江—西江流域为纽带，推动发达地区和欠发达地区协调联动、一体发展，这在国家区域发展战略谋划体系中还是第一个，因此它具有特殊的意义。不管今天我们对之的重视程度够不够，这个历史意义是不可以磨灭的，这个地位也是难以动摇的。
那么，我们为什么要以一条黄金水道为纽带制定这样一个旨在促进东西联动的区域战略规划？可以说，它不仅仅是基于珠江—西江流域的具体实际这样一个角度考虑的，它更是立足于国家战略层面考虑的。在我国，长江是最长的河流，黄河是第二长的河流，珠江—西江应该是第三长的河流。显然，珠江—西江在我国河流中的地位是不可小觑的。通过战略规划推动，以河流为纽带的东西部区域间的合作，这在国家还是第一次。长江经济带发展战略，即将出台的黄河流域生态保护和高质量发展战略，都涉及到东中西的联动，但这是后一些年的事情了。可以说，珠江—西江流域合作发展规划具有开创性意义。
为什么要这样做？这就是下面我要跟大家就讲的第一个话题：促进区域合作联动是新时代国家区域战略的关键指向
追溯一下我国区域战略发展的历史，有一个很重要的节点。这就是，在上世纪90年代中期，中央在十四届五中全会上提出了一个重要的要求，或者说明确了一个重要的政策取向，就是把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针。特别强调，从“九五”开始，要更加重视支持中西部地区经济发展，逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度，积极朝着缩小差距的方向努力。这个方针的提出是基于这样一个实际：实施改革开放以后，为了让一部分地区先发展起来进而带动全国发展，国家采取了让东部地区先行或沿海地区率先发展的这样一个战略导向。在这个战略导向的引领下，东部沿海地区发展速度明显加快，整个国家的经济实力和综合实力也因此快速提升。但相应也产生了一个问题，或者说出现了一种状况：在政策引导的同时，市场也产生了驱动效应，推动大量的资源要素向东部沿海地区流动，这带来了东中西特别是东部与西部地区发展差距不断扩大，到“八五”末期形成了一个高点，日益拉大的差距不仅影响到国家经济的持续健康发展，也逐渐影响到社会的协调和稳定。正因为如此，缩小不合理的地区差距作为党的重大战略方针提到了重要议事日程，从90年代中期开始，中央陆续采取了一系列政策举措，特别是从90年代末期起陆续出台了一系列重大区域发展战略。1999年提出西部大开发战略，2003年提出振兴东北地区等老工业基地战略，2006年又提出促进中部地区崛起战略。加之鼓励东部沿海地区率先发展起来的战略，就够成了我们常说的区域发展总体战略即四大板块战略，今天中央仍然在积极贯彻实施这一战略，不久前召开的十九届五中全会又对此提出了新的要求。从方略上说，四大板块战略的核心指向是什么呢？就是基于不同地区的地理状态、资源禀赋、主要弱点、发展需要等采取不同的举措、实施不同的政策，我们管它叫分类指导。当时在制定珠江—西江规划时，我们明确了一个定位叫做“加快柳州、梧州等沿江区域性综合交通枢纽建设”，有的领导同志说梧州的现状与地位不配这个定位，但我们经过反复研究，最终还是基于梧州特殊的地理区位、发展潜力确立了这个定位。规划颁发后，自治区很支持梧州的发展，当时反对这个定位的同志也很支持。就梧州今天的发展看，这个定位显然是对的，符合规律要求，也符合地区实际，为未来发展创造了条件、也留足了空间。在这个定位推动下，梧州有了一系列大型工程建设，包括建立了机场，也有了一系列特殊的经济社会发展成果。这就是分类指导。当然，在快速发展的经济社会局势下，有些基础设施已显现出软肋了，这说明当时我们谋划的眼光还有局限性，应该放的更长远一些。
就空间尺度看，四大板块的划分仍然偏大。“十一五”时期，我们基于分类指导、因地制宜的思路，进一步缩小区域政策指导的空间单元，深化细化实化区域发展总体战略要求，从各地实际出发，陆续出台了一批涉及空间板块相对较小的发展战略。广西北部湾发展战略就是在这个时候推出的，除此外，还陆续出台了长三角、珠三角区域发展战略，出台了皖江城市带承接产业转移示范区战略、鄱阳湖经济区发展战略、关中天水地区发展战略、成渝经济区发展战略、海峡西岸经济区发展战略等，通过这样的办法把政策指导和规划引导的区域板块缩小了。而缩小之后针对性更强了、指导效果也更好了。举个例子，就可以看出分类指导的效果。假如一个家庭有许多个孩子，如果父母亲一刀切，不管他们的兴趣爱好，愿不愿学习、有没有天赋，都要他们考北大、清华等名牌大学，其结果肯定要毁掉其中的几个。但如果根据孩子们的特点因材施教、因趣选教，让喜欢音乐的学音乐、喜欢体育的学体育、喜欢读书的去读书，那么每个孩子都会成为各自领域里的佼佼者，都为家庭争了光。区域战略的分类指导说白了也就是这个道理，不搞一刀切，从实际出发确立发展思路。正是这种努力，带来了区域发展的一个重要变化：在很长的一个时期里，西部的增长速度都是落后于东部的，实施并强化分类指导后，从2007年开始，西部的增长速度超过东部，这种状况一直保持到前两年才被中部打破。从2008年起，中西部和东北地区的增速全面超过东部。即便是今天经济发展有点波动东北地区，在实施振兴战略后的较长一段时间里，也保持了两位数年均增长速度。没有分类指导，这是不可想象的。
党的“十八大”以后，中国特色社会主义进入新时代，实施区域战略、促进区域协调发展放到了前所未有的高度，但也呈现一些新的特点。十八届五中全会强调，要拓展发展的新空间，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向、横向经济轴带，培育壮大若干重点经济区。根据这一要求，在坚持分类指导的基础上，重点转向推动跨区域、跨流域的协调发展。我们能看到2013年以后，针对某个省份、省内某个地区所做的区域战略规划明显减少，个别例外的，主要是着眼于建设有特殊试验任务的功能区，如专门就海南自贸区、自贸港建设制定规划。所出台的区域发展重大战略，在空间板块上都是跨流域、跨区域的。京津冀协同发展战略，涉及到三个省份；粤港澳大湾区建设战略，涉及到一个省份和两个特别行政区；长江经济带发展战略，涉及到十一个省份；黄河流域生态保护和高质量发展战略，涉及到九个省份；即使成渝地区双城经济圈发展战略，也涉及到两个省份。这就是“十八大”以后区域战略演进的一个重要特点。在分类指导的基础上突出合作联动、协同发展。换句话说，合作联动、协同发展是“十八大”后制定和实施区域战略的一个基本指向。
那么，为什么要大力推进合作联动与协同发展？首先我们要说，合作联动本身是有深浅、分层次的。大体可以划分为三个层次，第一个层次是礼节性的来往、一般性的交流和浅层次的沟通。大家饮饮茶、碰碰杯，叙叙感情、谈谈愿望也就完事了，基本是一种联谊性质的活动。第二个层次是在一些领域有了具体的合作，在一些关键方面展开了沟通协商。第三个层次是全方位推动一体发展和各领域的深度融合。第一个层次就不必谈了，没有实质性意义。第二个层次和第三个层次则不同了，是实质性的合作联动。这两种合作在国家战略层面都体现出来了。最初谋划京津冀地区发展时，试图按一体化的思路来把握，但综合考量，最终提出的还是协同发展的要求。鉴于粤港澳大湾区的复杂性多样性，其发展战略也没有用一体化来统领，所以他们更多体现的都是第二个层次的区域联动合作，当然这并不妨碍这些地区向第三个层次的联动合作推进，也不妨碍要在一些适宜的方面推进一体化。唯有国家出台的长三角区域发展战略，冠以了一体化发展的名头，它代表着区域合作联动的最高的层次，这也是基于长三角各地区多年来在区域合作方面所取得的实质性进展的成果而考量的。
为什么“十八大”以后国家更加重视区域合作联动？我以为，其意义不仅仅在于我们需要在更大空间范围内实现协调发展，还在于推进区域合作联动有诸多好处，有利于推动我国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。简单的归纳一下，区域合作联动有着如下一些方面的益处：
第一，它能够突破行政区资源不足的约束，在更大范围内利用配置资源要素，解决存在的薄弱环节，做强自身的比较优势。任何一个地方都有自己的比较优势，但同时也存在着许多薄弱环节。包括一个国家在内，不可能拥有自己希望的所有资源，也不可能生产所需要的全部产品，合作联动能够解决这个问题。合作能够弥补发展条件不足的缺陷，能够克服薄弱环节形成互补。例如粤桂合作特别试验区，我了解了一下，相当一部分投资者是来自广东的，通过这个平台开展了深度合作，通过深度合作来弥补周边地区发展条件的不足，包括梧州发展条件的不足。
第二，它能促进合理分工，从而通过分工避免恶性竞争，减少资源的错配和产业的低水平重复发展。分工合作与各自为政是绝不一样的，各自为政必然是自我循环、必然是大而全、小而全，而大而全、小而全就一定会造成地区间产业的同构、资源的错配，也就是相对有效的资源都配置在同一个领域、同一种产业和同一件事情上面了，这样带来的结果就必然是恶性竞争，大家争抢这点有限的资源。原来的争抢是放在明面上的，许多地区通过颁发文件、制定规则防止资源流出、防止其它地区的产品卖进来，搞地区封锁或地区保护。这些年国家一直推进统一市场建设，实行了一系列反垄断或反不正当竞争的举措，明面上的保护不敢搞了，有的就通过其它形式暗里搞，如通过制定的所谓技术标准、环保标准等来约束资源要素的自由流动，也限制别的地区的产品与服务走进来。所以各自为政必然造成恶性竞争，而恶性竞争的结果必然是两败俱伤，也不利于国家发展。我们常说负负得正，但是大家想到过正正得负吗？两个都很强势的地区要加快发展，如果不思合作，就必然会产生争斗，形成恶性竞争，结果就是两败俱伤，也就是正正得负了。
第三，它能够做到在最高水平上形成创新创造力，在最好条件下给全域人民提供共享的公共服务。如果区域合作达到一定的层次，那么这里各个地区的资源要素和它的公共服务都能为整个区域所用，那就必然能够做到在最高的层次和水平上为区域所有的民众服务。原来隶属于某个地区的三甲医院或者更好的医院，就成为了全区域的医院，也就成了区域所有人都能就医的场所，教育、科技、文化等也是一样。如果相互封锁，外部好的产品与服务进不来，内部好的资源也出不去，优质资源要素无法有机整合，那就很难在区域的最高水平上提供创新和创造能力。从一定程度上说，地区合作的范围越大，形成的创新创造能力也就越强，普通老百姓所共享的公共服务水平也越高，这个区域的发展后劲也会越足。从这个道理上说，长三角区域一体化能够带来多方面的好处。长三角区域涉及到三省一市，相对于上海、江苏、浙江而言，安徽的整体发展相对薄弱一些，但也有比较优势，一体化能够促进长三角区域各省份优势互补和资源整合，而通过这个途径，既能解决合理分工和优化布局问题，解决各地区资源相对短缺问题，还有利于在最高水平上形成区域的创新创造能力，在最好条件下给全域老百姓提供可以共享的优质公共服务，这个区域必然是活力越来越强、发展越来越好。
第四，它能推动地区间优势互补、互利共赢。这一点前面已有所提及，这里要强调的是，其所带来的不仅是资源、条件的优势互补，而且是各地区所具有的各种优势的做强做大。区域合作成功的把两败俱伤转化成了互利共赢，这相当于在更大范围里拓展了地区发展的空间。这种合作对欠发达地区特别具有好处，既可学习先进地区的方式方法，也能合理承接发达地区的产业与服务的转移，还能巩固和拓展自已的比较优势，不至于在恶性竞争中遭到扼杀。
最后第五，能够在面临风险和危机的关键时刻，联手应对、抱团取暖，增强防控能力。俗话说，“一根筷子容易折、十根筷子坚如铁”，这非常形象的说明了团结就是力量，而这个力量不仅仅体现在体力上，也体现在智力上。面对着自然灾害的袭扰，面对着经济危机的打击，大家能够齐心协力、集思广益，积极而科学的防范与应对。
总而言之，区域合作联动之所以十分重要，就是因为它有诸多好处，甚至可以说，只有好处、没有坏处。区域合作联动符合统一开放、公正高效的市场体系建设的方向，也是促进区域协调发展的重要手段。所以，党的“十八大”以后，中央高度重视促进区域合作联动，把它作为制定实施重大区域发展战略的一个基本取向。正如前面所提到的那样，合作联动、协同发展成为了主色调。应该说，珠江—西江经济带合作联动走在了前面，虽然也是在中央及各有关部门的推动下出现的，但当时的主色调还是分类指导，所以，从某种意义上说，推动珠江—西江经济带的合作具有一定的超前性，体现了在座的两省一市的领导同志们的远见卓识和积极担当。
关于区域合作联动的好处，还可以从另外一个角度来认识，即我国经济发展的潜力，来自于地区合作联动的潜力，合作联动不仅能够促进区域协调发展，还能把潜藏地区经济能量发挥出来，从而促进国家经济的整体发展。我们能从中国参与全球化进程所获得的发展成就中，清晰的看到这一点。我国是全球化坚定维护者和积极推动者，为什么我们这样拥护全球化，拥护多边机制，真心实意的去拥抱它，就是因为它能实实在在的给世界带来好处，也能给参与其中的各个国家带来好处。其实我们对之开始也是有担心的。回顾一下，我国申请加入世贸组织的时候，一些政府部门以及专家学者的认识是很不相同的，大部分人对形势看的比较严峻。我国综合实力相对薄弱，市场发育不够充分，市场经济运作缺少经验，如果进入世贸组织全面介入全球经济循环的话，相关产业会不会遭受比较大的冲击？资源要素会不会快速流走？比较优势会不会在竞争中失去？总之，“入世”到底是机遇大于挑战还是挑战大于机遇，应该说争论的比较厉害。尽管如此，我国最终还是在2001年12月加入了世贸组织，记得当天香港凤凰卫视搞了一个三地的专家连线，邀请了北京、香港等地的专家参与，我作为北京的专家受邀参加，简要的谈了一些观点，主基调还是机遇和挑战并存、机遇大于挑战。但话是这么说，心里并不十分托底。这些年的实践给出了答案，就是融入全球化以后，虽然面临着不少风险，给了我们很大的压力，但也给我们提供了广阔的市场和利用国际资源的条件，将压力变成动力，带给了我们长足的发展。大家能看到，这些年的发展速度可以说是加速度，并且在很多方面逐渐向国际通行标准和优良做法对接看齐。今天全球化遭遇逆流，美国特朗普政府大搞贸易保护主义、单边主义、利己主义和霸权主义，复苏缓慢的世界经济有如雪上加霜，进一步受到了伤害。其实，国际国内许多事情是一个道理。如果国内各个地区之间以邻为壑，搞封锁分割、恶性竞争、相互残杀，无疑会影响到各自的发展，也会影响到整个国家经济的发展。谈到此，我想起一件事。习近平总书记指示广州、深圳要加强合作联动，为落实这一要求，上个月初两市联合举办了一个“广深双城联动论坛”，两市四大家主要领导、市委市政府的其他负责同志差不多悉数参加，可谓相当重视。我受邀在会上谈了一个观点，就是广州、深圳在粤港澳大湾区建设中具有举足轻重的地位，如果这两个核心城市能够水乳交融的联动起来，粤港澳大湾区的生机和活力就会充分焕发出来，也必将实现高质量高效率的发展。我今天花时间反复与大家讲，区域联动或区域合作，就是想说明这样两点：第一，大家所做的事情顺应经济规律，也符合中央的要求；第二，大家所做的事情不仅对过去的发展产生了积极效果，而且一定会在未来的发展中产生更多、更好、更实的效益。大家对此要坚定不移、矢志不渝。
我讲话一向直来直去，有一点我想在这个论坛上提一下。今年10月份，我受安徽省的邀请，参加了“淮河生态经济带第2次省际联席暨城市合作第2次市长会商会”。它涉及到5个省份的29个城市，其中有26个地级市、3个县级市。各个省和市都高度重视，5个省的常务副省长或主管副省长都参加了，去了不少一把手市长，开的很好，这样的会议层次也有利于将成果贯彻落实。我们这个会议主办方高度重视，书记市长全程参加，各地也来了不少常务副市长、主管副市长，但我以为还需要进一步重视，特别是省级层面还要进一步重视，以便把这项工作抓得更加扎实、更可持续。
责任编缉：祁国燕