编者按：粮食安全是国家安全的重要基础，保障粮食安全是一个永恒的课题。我国粮食安全取得了举世瞩目的巨大成就，但同样面临需求刚性增长、结构性矛盾突出、生产成本高企、国际贸易不确定性增加等问题和挑战。《农村工作通讯》独家约请国务院参事室特约研究员、国家发展和改革委员会原副主任杜鹰就“中国的粮食安全战略”谈一些认识，分两期刊登，供广大读者学习。

    

我国粮食安全面临的主要问题和挑战

最近一段时间以来，由于新冠疫情的冲击、美国对我国全面打压阻遏、国内玉米小麦价格上扬、夏粮收购进度偏慢，再加上个别人误读制止餐饮浪费，社会各界对粮食安全问题格外关注。那么，当前我国的粮食安全状况如何，这是首先需要澄清的。

从粮食供求角度看，总的判断可以讲两句话，一句话是总量基本平衡，另一句话是结构性矛盾突出。分品种看，小麦、稻谷作为口粮，可确保绝对安全。在产需关系上，我国小麦每年的消费量约2400~2500亿斤，近三年的平均产量为2600~2700亿斤;稻谷每年消费量4000亿斤左右，近三年的平均产量为4200亿斤;从库存看，小麦、稻谷的国家库存充裕，小麦库存够一年的开支，稻谷库存够8个月的开支，保证市场供应是没有问题的。大豆是恒定要进口的，2019年更多从巴西、阿根廷进口，中美签署第一阶段贸易协议后，已恢复从美进口。现在需要特别关注的是玉米，我们说粮食供求结构性矛盾突出，眼下主要是指玉米。

玉米的供求关系正在从前几年的过剩转为短缺。4年前，我国玉米库存高达2.5亿吨，明显供大于求。为了解决阶段性供大于求问题，2016年，国家取消了玉米临时收储政策，同时调减“镰刀湾”地区玉米种植面积，玉米产量连续4年减产。与此同时，玉米的加工转化市场活跃，饲料行业由弱转强，淀粉加工总体扩张，特别是玉米燃料乙醇加工转化能力扩张较快。在产需关系此消彼长的带动下，玉米去库存的速度比预想的要快。随着产需缺口扩大和库存数量下降，2020年以来，东北、华北、华南地区玉米的市场价格从2019年底的1700~1800元/吨上涨到2200~2400元/吨。由于玉米价格上涨，玉米、小麦价格倒挂，一些饲料企业宁愿采购小麦做原料，又拉动了小麦价格的上涨。今年夏粮收购进度放缓，与农民存在惜售心理有直接的关系。

上述情况已引起有关部门的高度重视，正在采取措施。应该说做好当前玉米的保供稳价工作是有基础、有条件的。2020年全国玉米播种面积6.23亿亩，比2019年扩大了0.6%，尽管产量会受台风、草地贪夜蛾病虫害的影响，但影响程度有限，预计今年玉米产量在去年增产的基础上基本持平。近期，为保障市场供应，进口足够的玉米是有保障的，再加上国家储备，以及国家有关部门已着手控制玉米燃料乙醇产能扩张和转化节奏，玉米供求恢复平衡是可以预期的，近期玉米价格已经开始企稳。

从中长期看，保障国家粮食安全面临的问题和挑战主要是：

需求刚性增长，资源约束趋紧。影响粮食消费需求趋势的主要是两个变量：一个是人口增长。预计未来10年我国每年新增人口500多万人，到2030年达到峰值的14.5亿人。再一个是消费升级。“十四五”期间，我国将进入高收入国家行列，每年新增城镇人口1000多万人，带动消费进一步升级。由于人口增加和消费结构升级，预计到2030年前后，我国的谷物需求将达到峰值的7.1亿吨，即每年需增产100多亿斤。其中，口粮消费稳中略增，新增需求主要集中在饲料粮上。另一方面，进一步提升农业综合生产能力的资源环境约束趋紧。在耕地方面，随着工业化、城镇化的推进，我国现有18多亿亩耕地将继续减少，“占优补劣”的问题更加突出;在水资源方面，城镇、工业、生态用水需求增加，农业用水空间缩小;在基础设施方面，农田水利设施建设欠账较多，抗灾减灾能力不强，到2022年完成10亿亩高标准农田建设存在资金缺口;在技术进步方面，在较高单产水平上进一步突破新品种和新技术的难度越来越大，种业发展仍然存在投入不足、创新能力不强、低水平同质化竞争问题，进一步提高农业综合机械化率存在水稻播种、山地机械化等方面的短板。总体上讲，我国粮食和主要农产品的供求将长期处于紧平衡状态。

结构性矛盾突出，质量安全存在隐患。一是从品种结构看，稻谷产大于需，仓储稻谷有待消化;小麦产需平衡有余，但专用优质小麦供给不足，每年均需进口几百万吨;玉米产需长期趋紧，要保持90%以上的自给率需要付出艰苦努力;大豆目前对外依存度超过80%，产需缺口有进一步扩大趋势。二是从区域结构看，粮食产销区不平衡矛盾进一步加剧。13个粮食主产省中，粮食净调出省已减少到6个;11个产销平衡省中，有9个省粮食自给率从2003年平均的97%下降到现在的58%;7个主销区省粮食平均自给率从本世纪初的61%快速下滑到目前的24%，粮食主产区增产压力越来越大，同时也对粮食的流通和储备提出了新的要求。三是从品质质量看，我国粮食生产始终存在数量与质量的矛盾，提高复种指数、使用高产品种、大量使用化肥农药等，尽管提高了单产水平，但同时也造成粮食的品质质量不高，还给生态环境安全带来隐患。总体上看，我国粮食品种大路货多，优质、专用、绿色产品少，初加工产品多，精深加工产品少，不能满足消费升级和多样化的需求。

生产成本高企，比较效益下降。20世纪90年代以来，我国三种粮食的亩均总成本呈加快上升趋势，其中又尤以1990-1997年、2004-2014年两个阶段上升速度最快。2004-2014年，我国三种粮食亩均总成本从395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高达10.5%，其中，人工成本和土地成本年均增速分别达到12.2%和14.2%，是总成本加速上升的主要推手。与美国横向比较，我国小麦、玉米、水稻单位面积生产成本分别于1995年、2011年和2013年超过美国。2015年，我国三种粮食的亩均用工量5.61个，日均工价79.7元，亩均人工成本447.2元;而美国每亩用工量仅0.38个小时，尽管日均工价849元，是我们的10倍之多，但亩均人工成本322.6元，比我们还低27.9%。2014年以后，我国三种粮食价格均超过国际市场，为解决价格倒挂造成的“产量增加、进口增加、库存增加”的扭曲，国家启动重要农产品的价格形成机制改革，先后取消了棉花、油料、糖料、玉米的临储政策，调整小麦、稻谷最低收购价政策，实行生产者补贴。在这一背景下，近年来，三种粮食的收购价格总体上呈下行趋势，而亩均成本仍在高位上缓慢上升，结果导致亩均收益明显下降。2019年，我国三种粮食的亩均产值999.1元，比2015年下降了10%，总成本上升了1%，亩均净收益除水稻微利外，小麦、玉米、大豆等均由正转负。近两年来，各地均反映农民种粮积极性下降，甚至个别地方出现抛荒现象。这些趋向性、苗头性问题应引起我们的高度重视，谨防出现粮食生产滑坡，一旦出现滑坡，几年都扭转不过来(参见图3)。

      

     国际贸易不确定性增加，支持保护政策有待完善。有研究表明，我国要保证农产品的供求平衡，至少需要35亿亩农作物种植面积，而目前国内能提供的农作物种植面积只有25亿亩，也就是说，约有相当10亿亩种植面积的农产品需要进口，其中仅大豆进口折面积的缺口就有5亿亩。这决定了中国的农业一定是国际开放体系中的农业，中国的粮食安全也必须在开放体系中统筹考虑国际国内两个市场。从近期看，开放条件下的粮食安全在两个方面面临挑战。一是利用国际市场的不确定性增加。新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及疫情防控转为常态化趋势，各国增加粮食储备的倾向抬头，提高了国际粮食贸易的成本并带来不确定性;中美经贸摩擦同样抬高了进口成本，同时造成国内生产者和行业从业人员预期的不稳定以及大豆及玉米种植面积的波动。二是如何平衡国内农业支持政策与国际规则。一方面，由于资源禀赋的原因，我国农业的基础竞争力先天不足，有必要加强国内支持保护;另一方面，WTO将政府提供的服务按是否扭曲价格和贸易区分为“黄箱”和“绿箱”两种，我国入世时亦承诺，对特定农产品的国内支持不超过该产品年度生产总值的8.5%。现在的问题是，我国如何在较低农产品进口关税和符合WTO规则的前提下，加强对农业特别是粮食生产的支持和保护，这是一个需要认真研究的课题。

努力提高国家粮食安全保障水平

展望未来一个时期，实现谷物基本自给、口粮绝对安全、保障重要农产品有效供给的战略目标，既面临风险和挑战，也具备基础和条件，通过努力是完全可以实现的。下一步，要坚持把确保国家粮食安全作为治国安邦的头等大事，全面实施国家粮食安全战略，努力提高粮食综合生产能力和保障水平，重点做好以下几个方面的工作。

切实保护耕地资源，加强高标准农田建设。耕地是粮食生产的命根子，是国家粮食安全的命脉所系。一是严守耕地保护红线。根据第二次全国土地调查，我国现有耕地18.65亿亩，随着建设用地的增加，今后耕地的保有量只少不多，要像爱护眼睛一样保护珍贵的耕地资源。要坚守18亿亩耕地红线，全面落实15.5亿亩永久基本农田保护制度，严禁“非农化”。耕地的保护不能只保数量，也要保质量。要完善耕地质量标准，加强质量验收评定，切实解决耕地转建设用地中的“占优补劣”问题，同时要实施好耕地质量保护和提升行动。二是加强高标准农田建设，确保2022年建成10亿亩旱涝保收高标准农田。要切实落实地块规整、渠系配套、地力提高、能灌能排、“以电代油”、机耕有路、防护有网等建设内容，解决一些地方高标准农田建设标准不高、投入不足问题。要进一步整合预算内投资、农业综合开发资金、土地整治资金，提高高标准农田建设标准，加大中央财政投资。地方也要通过整合涉农资金、提高土地出让收入用于农业农村比例、调整地方债券使用方向等，加大投入力度。三是加快重大水利工程建设，加强节水供水工程建设，到2022年确保有效灌溉面积达到10.4亿亩，农业用水系数进一步提高。在有条件的地方开展渠系末端计量水费试点工作。

大力推进农业科技进步，用现代化手段装备农业。耕地有限，科技无限。在有限的耕地上实现粮食的增产节本增效，根本出路在科技。一是加快种业创新发展。我国制种研发与发达国家相比有差距，但也有亮点，有条件加快发展。要加强种质资源的普查、收集、保护和评估利用。支持科研院校和农业企业开展协作攻关，加强杂交优势利用、分子设计育种、转基因技术、高效制种繁种等关键技术研发，培育和推广高产、优质、抗逆、适机的突破性品种，加快良种的更新换代。要整合品种研发力量和种业企业，解决品种过多过杂和低水平竞争问题，加快培育具有国际竞争力的现代种业集团。二是加强农业技术集成创新和推广力度。要以农业科研体制和推广体系改革为动力，以推广先进适用技术为主攻方向，以广泛开展增产增效模式攻关为抓手，加强技术的筛选和集成，着手推广一批高产高效栽培技术、病虫害绿色防治技术、地力保护提升技术、高效节水灌溉技术、农艺农机适用技术等，提高粮食生产的科学化、现代化水平。三是进一步提高农业机械化水平。这是粮食生产节本增效、提高竞争力的关键领域。2004年以来，我国农业机械化发展进入快车道，耕种收综合机械化率从34.3%提高到2019年的70%，但是发展还不平衡。要支持农机装备产业加快转型升级，突破大马力机耕深翻、水稻机插机抛、无人机撒药、甘蔗机械收割、山地适用小型机械等方面的技术瓶颈，努力将农业机械化提高到一个新水平。四是支持鼓励智慧农业技术的发展和应用，推广“互联网+农业”，提升农业大数据的应用水平，推进农业经营管理模式的现代化。

优化农业布局和产品结构，提高农业整体效益。处理好确保粮食安全与优化农业资源配置的关系，是我国农业发展的永恒课题。一是要明确作物安排的优先序。我国耕地资源有限，不能满足所有的农产品需求已是既定事实，因此国内农业作物安排必须有保有压、有取有舍。尽管大田生产比经济作物效益低，但是为确保粮食安全，国内农业生产仍然要按照一保口粮、二保谷物、三保重要农产品的优先序来安排，这是一个重要原则。二是优化区域布局。要按照比较优势的原则加快粮食生产功能区和主要农产品的生产保护区建设，“两区”建成后，国内生产可以满足95%的口粮、90%的谷物、60%的棉花和糖料、45%的油菜籽消费需求。建设项目和投资要优先保证“两区”的需要，同时要建立健全主产区奖励制度和产销区之间的利益平衡机制。三是坚持大食物安全理念，统筹利用好农业资源。要大力推广套种、轮作模式，积极发展粮草兼作、农牧结合的种养模式，提高土地利用率;要积极发展循环经济，提高资源综合利用率。统筹利用耕地、林地、草原、河湖、海洋资源，拓宽资源利用和食物来源。四是要按照市场需求，积极调整农业生产结构，把低质低效和不对路的产品调减下去，把专用、优质、绿色、安全的产品生产发展起来，从整体上提高农业效益。 

大力培育新型农业经营主体，稳步推进土地适度规模经营。在高起点上发展粮食生产，离不开组织制度创新。要在坚持家庭承包制不动摇、土地承包关系长久不变的基础上，适应农业农村分工分业发展的新形势新要求，加快构建现代农业经营体系。一是培育新型农业经营主体。这是解决“谁来种地”问题的核心。近年来，包括种粮大户、家庭农场、农民合作组织、农业产业化龙头企业，以及社会化服务组织等各类新型农业经营主体发展态势良好，显示出较强的市场生命力，是担纲未来农业发展和粮食安全的生力军。变革中的农业大有用武之地，要通过广辟渠道、搭建平台、政策激励、引育结合，鼓励更多有志青年留在农村，支持大学毕业生、返乡农民工、复转军人和城市知识青年下乡返乡创业。要高度重视农村实用型人才培养，建立政府引导、市场主体参与、适度竞争的职业农民教育培训体系，完善培训内容，加大培训力度，打造一支爱农业、懂技术、善经营的农业人才队伍。要帮助各类主体解决生产经营中的实际问题，提高经营管理水平，并带动小农户共同发展。国家对粮食生产和农业发展的各类支持政策，要进一步向新型农业经营主体倾斜。二是引导土地有序流转，要通过建立县乡村土地托管机构和仲裁机制，降低土地流转的风险和交易成本，处理好转入转出方的利益关系，促进土地适度规模经营。三是大力发展农业产前、产中、产后社会化服务体系，为广大农户特别是新型经营主体提供全方位服务。政府要区分服务属性给予必要支持，提高服务的可及性和便捷性。

加大支农强农政策力度，完善农业支持保护体系。对农业的支持保护在当前有着特别的重要意义。一是要扭转财政支农支出趋缓的局面，切实加大对农业的投入。2018年，经合组织国家对农业的支持总额为3352亿美元，占其农业产值的29.2%，同比增加2.5%，且逐年上升;同年，我国的农业支持总额占农业产值的比例为17.8%，同比下降1.5个百分点，且连续4年下降。这显然与前些年粮食供求宽松、近年财政收支压力加大、一些地方抓粮的意识放松、责任淡化有关，确需引起我们的注意。鉴于目前农民种粮收益滑到新低、粮食供求面临转向紧平衡的关坎、内外部环境复杂多变，有必要发出加强粮食生产的信号，首当其冲的就是要千方百计增加财政投入，扭转农民种粮积极性、地方政府抓粮积极性下降的局面。新增投入要向主产区、新型经营主体，以及向高标准农田建设、农业科技倾斜，把有限的资金用在刀刃上。二是完善价格支持和生产者补贴。小麦和稻谷的最低收购价政策不能取消，要继续保持政策框架并加以完善。价格支持与生产者补贴作用机理不同，生产者补贴可弥补生产成本、稳定收益，而价格支持主要是稳定农民生产预期。小麦和稻谷是最重要的基本口粮，我国小麦、稻谷的生产供给分散在千家万户，需求刚性增长且替代性极小，要保证较高的自给率和市场稳定，没有价格支持稳定预期是不行的。小麦、稻谷最低收购价要尽量贴近市场，增加政策的灵活性和弹性，同时通过限定收购总量以适应WTO规则。各类生产者补贴要进一步完善，目前已将良种补贴、农资补贴和粮食直补合并为地力保护补贴，按地亩打卡发放到农户，减少了操作成本，但如何强化对种粮的激励作用，还需进一步探索。东北的大豆、玉米等品种的生产者补贴如何统筹，还需要研究。三是加强金融、保险对农业的支持。继续实施定向降准政策，加大再贷款、再贴现支持力度，降低“三农”贷款银行存款准备金率，将贷款尽职负责制度落实到位，提高涉农信贷投放积极性。发展农村普惠性金融，优化农户授信机制，创新农业金融产品和服务模式，拓宽抵押物范围，推广农业供应链金融模式。在政府的支持下，我国农业保险发展较快，已覆盖了稻谷、小麦、玉米种植面积的一半以上，到2020年覆盖率要提高到70%。下一步，要进一步扩面提质，总结三大作物完全成本保险试点经验并适时推广，同时稳妥推进农产品收入保险，扩大大灾保险试点。

建设现代流通体系，加强储备应急管理。加强粮食的流通效率和储备能力，是确保粮食安全必不可少的环节。一是健全粮食市场流通体系。要坚持多主体、市场化的改革方向，充分发挥市场机制对粮食资源配置的作用，激发市场活力，加快发展粮食深加工体系，培育区域性粮食骨干企业。二是加强粮食仓储物流基础设施建设，在重要节点扩建新建改建一批仓储设施，提高智能化水平，增强安全运行能力。解决“卡脖子”路段交通运输瓶颈，畅通粮食物流。积极扩大散货物流能力(散装、散卸、散运、散存)，提高自动化水平，将粮食流通环节的损失率由5%降到3%。三是完善储备制度，加强应急管理。要按照中办发[2019]48号文件的要求，进一步改革完善粮食储备管理制度，合理确定政府储备规模，科学划分中央储备、地方储备功能定位，优化储备区域布局和品种结构。中储粮要切实落实政策性功能和经营性功能分开的要求，充分发挥“大粮仓”作用。要完善粮食预警监测体系，准确把握国内外粮食形势，提高应急反应能力，防范市场异常性波动风险。要加强粮食需求侧管理，抑制不合理消费需求，减少“餐桌上的浪费”。

优化进出口结构，深化农业国际合作。要把保证国家粮食安全置于不断扩大开放合作的大背景下来加深认识，牢固树立开放型的国家粮食安全观。一是要充分估计中美关系紧张对粮食贸易的影响，坚持底线思维，在努力维护我国权益和贸易正常化的同时，要积极优化粮食及重要农产品进口的全球布局，推进进口来源多样化，建立长期稳定的进口渠道，避免受制于人。二是要完善重要农产品关税配额和国营贸易管理，健全进口监测体系，加强检疫检验，把握好进口规模、节奏和时机，同时严厉打击走私行为。三是把境外农业投资合作、构建全球农产品供应网络上升到国家战略层面来谋划和部署，充分发挥我国国内市场需求的规模优势，充分考虑合作方的利益关切，进一步鼓励农业企业走出去，加强国际农业合作，完善全球农业供应链，提升对国际资源的掌控能力。四是主动参与全球农业治理，积极推动WTO改革，维护国际多边贸易体制和贸易自由化，积极争取于我国有利的国际环境，为世界粮食安全作出新贡献。

作者简介：杜鹰，国务院参事室特约研究员，清华大学中国农村研究院指导委员会委员，国家发展和改革委员会原副主任，中国区域经济50人论坛成员。

（来源:《农村工作通讯》2020年第22期）

  责任编缉：祁国燕