改革开放四十年来，我国财政改革的逻辑本质上是公共风险逻辑。改革开放之所以取得巨大成就，就在于我们找到了一条适合国情的独特发展道路，而财政改革之所以在国家改革开放与发展中发挥了基础性和支柱性的作用，就在于比较准确地把握了公共风险的变化，从而适时牵引和支撑了国家改革开放与发展。同样，财政政策体系有效运行，必然要体现公共风险的逻辑，并以公共风险最小化为目标，才能有效地指导财政实践活动。

（一）财政政策体系运行体现公共风险逻辑

从风险社会角度来看，风险是“经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性”（刘尚希，2003），它与危机发生的可能性相关，是不确定的事件。公共风险是宏观的、社会整体的损害结果发生的可能性，亦即群体性风险，个人和企业无法规避。而人们对公共风险的反应又会引致新的不确定性，并产生叠加效应。这种反馈机制一旦形成就会自我维持并强化，进而落入“发展停滞”的陷阱之中。若无外力，社会自身往往难以打破这种循环而跳出发展停滞的陷阱。因此，各种不同类型和层面的不确定性是公共风险的本源，而公共风险的防范与化解只能依靠国家力量、政府政策与集体行动来实现。

另一方面，风险社会中的公共风险水平全面升高已经成为常态。社会系统中经济、金融、政治等各个子系统的关联性越来越强，相互影响彼此渗透，各领域公共风险之间的相对隔离状态已经不复存在，基于传统确定性思维框架进行财政政策供给，会导致许多风险以及风险关联被屏蔽，造成财政政策的运行和评估落入“风险盲区”。财政政策必须全面考虑各个子系统之间公共风险传导演化的情况，需要从经济需求管理政策转变为公共风险管理政策。财政政策制定、调整及有效性评估的依据，需要从传统的需求管理逻辑转变为公共风险逻辑，将公共风险最小化作为财政政策的目标。

（二）防范并化解公共风险的关键是注入确定性

在经济社会中，经济主体会做出前瞻性决策（Evans 和Honkapohja，2001）。这种前瞻性决策是基于各种既定规则来规避个体风险和扩大个体利益，即“风险—行为”模式，目的是把各种风险尽量转移给他人或社会。这种行为及其所引发的不确定性在工业化、市场化、金融化推动下不断叠加、深化，而数字技术则使风险外部化行为迅速网络化，加速并催化公共风险的传导、扩散和叠加，产生新的公共风险并迅速扩大。在网络技术支持下，个体的高度社会化为个体风险转化为公共风险创造了条件，其社会化程度越高，公共风险水平就会越高。

当前，我国疫情得以有效控制，但经济全面恢复的基础尚未稳固，经济社会发展面临来自国内国际的多重压力，经济运行中的风险因素互相交织，发展环境愈发复杂难测，财政须充分发挥作为国家治理的基础与重要支柱的作用，以应对各种不确定性作为财政政策体系运行的目标，通过灵活多样的政策工具降低风险、引导预期，使经济社会系统整体的公共风险最小化。

疫情期间，财政政策主要利用疫情防控、保产业链、保市场主体、保就业、保民生等方式去对冲相关风险，如疫情暴发风险、企业倒闭风险、失业风险、收入风险、生活困难的风险等等，政策体系的整体表现具有应急性、短期性，以及碎片化特征。当公共风险的急迫性、强度与结构发生变化时，应灵活运用风险权衡原理，激发财政政策的灵活性、主动性与确定性，针对公共风险的变化趋势进行相机决策，充分发挥财政政策的引导功能，逐步降低经济中各种不确定性的扰动，稳定市场主体预期，增强社会资本信心。

后疫情时期，财政政策的制定、运行和调整要特别注重通过对公共风险的防范与化解，关键是在经济运行体系中注入确定性。企业是感受市场冷暖最敏感的末梢神经。能否坚定企业信心、释放企业活力和潜能，关乎经济发展的速度和质量，也是衡量改革成功与否的基本标志。疫情后财政政策的调整关系着经济主体和人民群众对经济增长与社会安定的稳定、良好预期，进而转化为有序的、较为确定的、可预期的经济行为。在一个可预期的、有活力的市场和社会环境中，人们就会有动力、有耐心去从事生产、消费、投资及创新活动，进而整个经济与社会系统的运行才可能达到平稳可持续的状态。

（一）风险权衡原理是财政政策调整的理论基础

从风险权衡原理的角度观察，2020年我国面临的公共风险强度是最大的，疫情造成的冲击百年一遇，给经济社会各个领域带来了巨大的衍生风险。2021年的财政赤字率从去年3.6%以上降到3.2%；抗疫特别国债不再发行；地方专项债比去年减少1000亿。这说明在国内疫情得到良好控制、经济持续恢复，因而疫情带来的公共风险强度下降，因此，因对冲疫情冲击而产生的财政风险随之收敛。这是在财政风险和公共风险之间的一种风险权衡。继而如何合理权衡各种风险以及怎样处理多重目标之间的风险关系，成为当今财政政策面临的新课题。简单来说，就是要在财政风险和公共风险之间进行权衡，寻找一个更加合理、更加安全的风险组合方式。这个组合不是一成不变的，而是应该随财政风险与公共风险之间的权衡结果而改变。这也决定了财政政策必须根据公共风险特征、强度及其构成进行相机调整。

2020年公共风险构成首先是疫情风险，然后是民生风险、地方运转风险，以及经济下行风险与外部风险等等。2021年公共风险结构的优先级排序明显发生了变化，在疫情风险已经得到有效控制的前提下，摆在首位的是经济复苏的风险，因为只有经济实现复苏，财政问题、民生问题、就业问题等等才能相应化解。自然地，依据风险权衡原理，财政收支安排要随之进行调整，并且财政政策与支出将继续按照风险优先级顺序进行倾斜。

基于此，“十四五”期间财政政策将重点关注经济复苏，尤其是在保主体助企纾困方面，去年的扶持政策将延续甚至加强，包括一系列结构性减税降费政策的延续并落实好制度性减税降费政策等等。因此，财政政策的调整方向、措施及其依据，都取决于公共风险的强度、特征及其结构的演变方向及演变方式。

（二）财政政策有效性评估应引入公共风险分析框架

依据公共风险逻辑制定财政政策，须注重从整体上防范化解公共风险，不仅针对短期经济风险，还须注重防范化解中长期经济风险；不仅关注经济领域的公共风险，还注重防范化解社会、生态环境等领域的公共风险；同时着力避免因实施财政政策而引致新风险。以整体性、系统性、长期性为特点，形成“风险—政策”分析框架，最大限度地避免风险盲区，为可持续的发展构建确定性。

由此回溯2020年财政政策，中央政治局会议在“六稳”的基础上提出了“六保”，就是要防范化解新冠肺炎疫情给中国经济社会的六个关联性极强的基本方面带来的公共风险，着力避免公共风险相互叠加及转变为更严重的结果。只有保住市场主体，才能从整体上保住居民就业和基本民生。因此，保住市场主体和稳定经济运行成为2020 年中国积极财政政策的着力点，主要包括减税降费、减租降息、扩大消费和扩大投资等。为了承担对冲新冠肺炎疫情风险以及疫情衍生的多重风险的责任，特别是在落实“六稳”“六保”任务的过程中，必须通过扩大财政自身风险，如增加赤字、扩大政府债务等途径来应对和化解一系列公共风险，从而构建起发展的确定性。从政策效果来看，在积极财政政策的坚实保障下，我国疫情得到有效控制，有力防范并化解了疫情风险大量转化和叠加而引发的衍生风险；有效遏制中小微企业“倒闭潮”出现，企业生产、居民消费与国际贸易持续恢复；人民生活和社会秩序和平安定。

在既定的制度框架下，相对于公共风险，财政风险本身就是一个政策工具。当经济、金融等各个领域出现了重大风险，都要靠财政兜底，当财政风险不可持续时将演变为财政危机，进一步蔓延为社会危机，甚至政治危机。这个意义上，财政是保持经济社会稳定的最后一道防线。2021年的政府工作报告对财政政策的一个重点要求，就是要更可持续。其实讲财政政策可持续讲的就是财政风险，财政风险越大，财政就越不可持续，因此在以财政风险对冲公共风险的过程中，财政可持续成为一个约束条件。

财政风险的度量与管理在不同条件下并不相同，但重要的一个条件是利率。现代财政理论与实践中财政赤字率和债务率安全标准的设定反映的是欧美在当时历史条件和经济发展阶段下的财政规律，是当时市场利率高达7%-8%前提下财政可持续的警戒线，但并非金科玉律。在当前国际市场利率普遍接近于“0”的环境下，许多国家财政赤字和债务扩张并未导致财政利息支出负担的加重，可见，利率高低对财政的可持续性、对财政风险的影响之大，同时表明金融市场、资本市场、债券市场的健康发育与财政可持续关系密切。

从公共风险来看，财政预算约束软化，风险通过非市场方式进行转移，例如国有机构的经营性风险，通过行政方式转移至另一个国有机构或政府；私人机构利用“大而不能倒” 的地位或市场垄断地位，向政府转移风险；有的地方政府在招商引资过程中，以无风险方式吸引投资者，几乎包揽了本应由投资者承担的所有风险；以及各种纯粹以转移风险为目的的金融创新，诸如此类的“风险大锅饭”，破坏了收益与风险匹配的基本规则，劣化了资源配置，降低了经济效率，扩大了整体风险。对于这类公共风险，需要财政金融协同去解决。

总之，应对环境变化，提升财政政策效果，必须以理论创新引领财政政策体系重塑。财政政策在实践中既是微观政策，也是宏观政策；既是总量性政策，也是结构性政策；既是经济刺激政策，也是社会民生政策、环境保护政策。财政政策作为综合性政策，涉及经济、技术、社会、环境等各领域的方方面面，以及一系列复杂的经济、政治与社会变量，任何变量的微弱变化都会影响公共风险与财政风险的权衡结果。然而，世界经济的发展态势使传统财政经济理论与宏观调控理论面临严峻的挑战，首先是货币政策理论在经济金融化与金融全球化背景下的失灵，其次是凯恩斯理论在高度不确定性和高度公共化环境中的日渐衰微，短期静态均衡理论已经不能解释、指导当下经济发展中的现象与趋势，对理论创新的需求愈加急切。这为财政理论工作者、智库人提供了一个绝佳的历史机遇，当大有作为。