作者魏后凯，中国社科院农村发展研究所所长

以下观点整理自魏后凯在CMF宏观经济热点问题研讨会（第24期）上的发言

新发展格局下城乡融合发展的内涵和切入点

从政策的历史脉络来看，2003年我国提出统筹城乡发展，2012年又提出城乡发展一体化，2017年党的十九大首次提出城乡融合发展，可以看出，从统筹城乡发展到城乡发展一体化，再到后来的城乡融合发展，中央政策是一脉相承的。统筹城乡发展，它主要强调的是政府的作用，谁来统筹？政府要进行统筹。城乡发展一体化更多的是强调城乡发展的最终目标是要实现一体化。而城乡融合发展更多强调的是城乡的双向融合互动和共建共享，强调以城带乡、城乡协调发展、城乡一体发展。所以说，城乡融合发展是实现城乡共赢和一体化的重要途径。

根据我们的研究，城乡融合发展包括了五个方面的融合：

城乡要素的融合、城乡产业的融合、城乡居民的融合、城乡社会的融合、城乡生态的融合。

我们讲的城乡融合发展是这五个方面全面融合的综合概念。以县域作为城乡融合发展的重要的载体，实际上中央文件已经明确了，即以县域作为推进城乡融合发展的切入点。中国的地区差异很大，每个地方的情况千差万别，要推进城乡融合发展，就一定要采取差别化的策略。从目前的情况来看，我觉得有两类地区要引起高度的重视：

第一类是城市群、大都市区、大城市的郊区，这些地区很有条件来推进城乡融合发展。从这些年的进程来看，这些地区也是推进城乡融合发展较早、程度较高的地区，它们在全国起到了先行、示范和引领作用；

第二类是县域，中央已经明确把县域作为推进城乡融合发展的一个切入点。为什么要把县域作为一个切入点呢？我以为，从空间范围来看，县域应该是推进城乡融合发展的一个最佳的空间地理单元，县城能够把城跟乡有机地连接起来，县域内城乡的交流比较密切。

最后谈一下城乡融合与乡村振兴之间的关系。大家知道，乡村振兴的总目标是实现农业农村现代化，它的体制保障就是要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，也就是说，城乡融合发展的体制机制是实施乡村振兴战略的一个体制保障，而乡村振兴则是实现城乡融合发展的核心内容，也是推进城乡融合发展的重点和难点所在。

现阶段来看，要推进城乡融合发展，一个很重要的途径就是要打造城乡发展的共同体，这种城乡发展的共同体主要包括五个方面：

城乡产业共同体、教育共同体、医疗共同体、文化共同体、生态共同体。

这种城乡发展共同体的建设需要畅通城乡之间的联系，城乡要实现双向融合互动，形成一个利益共同体和责任共同体。

推进城乡融合发展的路径及可能遇到的挑战

第一，城乡融合的重点难点是乡村振兴，乡村振兴作为一项长期的发展战略，目前资金的需求量大，但供给不足，缺口很大，应该采取多元化的途径来解决。从资金需求来看，过去农业农村部曾做过一个测算，要实现《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，需要资金达7万亿元，平均每年1.4万亿元。现在要全面推进乡村振兴，资金的需求量将会更大。但是从资金的供给来看，2017年我国农村常住人口占比是41.5%，而农林牧渔业的投资加上农户的投资只占全社会固定资产投资的5.7%左右，资金的供给不足。要全面推进乡村振兴，当然要建立财政投入的稳定增长机制，但是也一定要发挥市场在资源配置中的决定性作用，要采取多元化的途径来引导社会资本大量地进入，对社会资本的进入要采取激励加负面清单的办法：一方面对于社会资本进入到乡村振兴中来，要采取一些激励的政策措施，同时要制定负面清单，对社会资本行为进行规范和约束，比如确保粮食安全问题，不能把优质的耕地去搞非粮化甚至非农化，也不能利用农村宅基地搞大宅大院，更不能侵犯农民的权益。对于乡村振兴，除了引入社会资本以外，最关键和最核心的是要全面地激活农村的资源要素、主体和市场，来激发乡村振兴内生的活力，走内生型的乡村振兴之路。

第二，城市与乡村是两个平等的主体，城乡融合一定要强调城乡要素的双向自由流动，为此要加快推进要素的市场化配置改革。这里涉及两个关键问题：一是要畅通农村人口进入城镇。城镇化是经济社会发展的必然趋势，但在人口进城的过程中要进一步做好农业转移人口的市民化，进一步维护好进城落户农民在农村的各项权益，要按照市场化的方式来推进进城落户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益权“三权”的自愿有偿退出；二是要推进城市的人才和资本下乡。过去我们对城市资本下乡的认识存在误区，认为其只是资金的问题，其实城市资本的下乡应该是资金、人才、技术、品牌、营销经验的综合体，城市的资本在乡村建了一个项目以后，伴随着资金的进入，人才、技术、品牌、营销管理经验就会相应跟进。所以城乡要素双向的流动是非常重要的。

第三，伴随着城镇化的推进，全面推进乡村振兴一定要根据未来城乡人口的分布来优化乡村的基础设施和公共服务的布局，优化村庄的布局。随着城镇化的不断推进，农村人口的老龄化、村庄的空心化、村庄的减少是必然的趋势，这些年来我国的自然村和行政村数量都在不断地减少，我们一定要把握城镇化的趋势，根据未来城乡人口分布的状况来优化基础设施的布局，优化公共服务的布局，并对村庄的布局进行优化调整，政府要做好规划布局引导。此外，在村庄布局优化的过程中，一个核心点就是一定要把农房的现代化提高到一个重要的战略高度，现在我国农房的使用寿命比较短，质量比较差，缺乏规划和特色，远不能适应农业农村现代化的需要。加快农房现代化是一个重大的战略问题。