刘以雷：迎接新挑战，补齐新短板，推动我国东西部经济协调发展时间： 2019-12-22信息来源：中国区域经济50人论坛 2019-12-21 作者：刘以雷 责编：qgy
2019年12月17日 “中国区域经济50人论坛”第十四次专题研讨会在浙江大学举行，此次会议以“长三角一体化与东西互动”主题。中国（深圳）综合开发研究院首席顾问，中国投资咨询公司原首席经济学家，新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长刘以雷应邀出席会议并做了“迎接新挑战，补齐新短板，推动我国东西部经济协调发展”的专题发言。以下为刘以雷院长发言要点。
尊敬的恒山秘书长，各位同仁，各位专家：
大家上午好！开会前参观学习了浙江大学中国西部发展研究院，对浙大胸怀全中国，关心大西部，在不到20年时间取得了这么多的成果深受感动，深受教育和启发！这次论坛以“长三角一体化与东西互动”为主题，聚焦长三角，不忘大西部，非常好！一是紧扣了当前形势。二是强调了东西互动。三是体现了协调发展。总之，论坛体现了时代意识、大局意识和担当精神，彰显了论坛服务国家区域发展的宗旨。
最近党中央出台的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确长三角“一极三区一高地”的战略定位，与年初出台的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》形成了东西发展相呼应。但是，一联系近年来国家在区域发展上的频繁了倡议、长江经济带、京津冀发展战略，粤港澳大湾区建设战略，再到设立雄安新区，批复自由贸易试验区，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区来看，给人这么一种感觉，就是西部的发展还没热起来，就淹没在这竞相发展的大潮中，西部优惠的政策优势还没来得及发挥作用，马上就被新的区域发展战略优惠政策抵消，越发感觉西部发展的艰难。特别是推进西部大开发形成新格局的六项重要举措，与长三角“一极三区一高地”的战略定位一比较，就不难看出，西部和东部发展层次上的巨大差距，西部的发展还处在补课阶段，东部已向示范引领迈进，正如中央判断的哪样，区域经济发展分化态势明显，部分区域发展面临较大困难。
所以，我想在这里，还是更多的讲讲东西联动发展，特别是西部的发展。西部，前面提到了是我国发展重要回旋余地和潜力所在。最近，也就是12月6日，中央政治局会议强调，充分释放中国经济的空间和潜力。充分发掘区域发展空间，要通过国家重大区域战略部署，推动形成优势互补高质量发展的区域布局。刚刚召开的中央经济工作会议又强调，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源。我认为这个新动力源，既包括打造京津冀、长三角、粤港澳大湾区这样的世界级创新平台和增长极，也包括推进西部大开发形成新格局这个潜力区。推动西部发展，有利于优势互补相互促进，也是为长三角一体化发展拓宽市场空间。
对于西部而言，国家出台的《关于新时期推进西部大开发形成新格局的指导意见》，为西部经济厚植优势、加快发展提供了重大机遇和有利条件。但与此同时，国家在应对国内外严峻复杂发展环境采取的深化改革、扩大开放领域的一些新政策新举措，又在某种程度上加剧了区域发展差距，客观上压缩了西部发展空间，使西部发展面临新的矛盾和挑战。
一是国际政治经济形势复杂多变，维持经济增长实现西部经济高质量发展难度增加。当前国际政治经济并不太平，正处于大动荡、大洗牌、大重组时期，大国间地区间合纵连横，世界经济正处于百年未有之大变局，全球经济增速放缓，贸易、投资、工业生产等活动放缓态势更加明显，单边主义、保护主义抬头，导致国际贸易和投资争端加剧，虽然中美贸易战当前看似达成共识，但大国间的博弈特别是守成大国与成长中大国博弈的必然性，中美贸易在未来仍有很多不确定性，未来经济发展仍面临诸多挑战。西部经济面临“内忧外患”发展环境，一方面自身产业基础薄弱，发展硬件条件不优；另一方面动能转换尚未完成，增长动力还比较缺乏，开放型经济抗风险能力仍然薄弱，贸易投资的不确定性和商业信心的削弱，对中期生产力增长产生不利影响，不能有效支撑经济增长。面对较多的不确定性，西部地区需要以更大的决心和智慧，坚定坚守改革开放的地位，在改革开放中学先进、补短板、拓空间、谋求新发展。
二是国内自由贸易试验区全面“开花”，西部政策洼地优势日益弱化。大家都知道，年初3月19日，习近平总书记主持中央深改委第七次会议，讨论审定了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，为西部加快发展提供了有利条件与重大机遇，但紧跟着8月山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江等6省区自由贸易试验区获批，全国自由贸易试验区数量达到18个，沿海省、自治区、直辖市已实现自由贸易试验区全覆盖，几乎覆盖了从南到北、从沿海到内陆到边境省份的广大区域。在这种情况下，西部地区发展的优惠政策，有的是特殊政策，被更加开放便利的自由贸易试验区的政策弱化，不足以吸引中东部地区人才、资金等生产要素向西部流动。从某种意义上说，自由贸易试验区一定程度上，对生产要素产生了虹吸和截留效应，给西部发展带来巨大压力。新时期国家应该在加大对东中部的支持的同时，更加注重解决制约西部发展的瓶颈问题，保持东西部开放同步性，在西部地区要营造开放高地，包括支持自由贸易试验区、国家级新区、开发开放型经济试点等。
三是区域发展绝对差距拉大，发达地区虹吸截留效应致使西部地区发展越发艰难。由于东部地区发展基础雄厚，积聚了大量的金融和人力资源等关键生产要素，东部地区发展增量始终远远领先西部地区。一般情况下，核心生产要素是自由的流向发达地区，虽然可以通过政府采取行政化手段改变这些要素的流动与分布，但是需要巨大的成本。东部地区拥有发达的基础设施条件、开放的优惠政策、优裕的生产生活条件，各种要素特别是关键核心要素都吸引到东部发达地区和条件相对较好的中部地区。加之，西部长期累积的困难和问题没有得到及时解决，在新时期又产生了很多新问题和新矛盾。所有这些又反过来拉大了西部地区与中东部地区的经济发展差距，从而相对于中东部地区来说，西部地区发展越发困难。
四是西部自身投入能力降低，发展基础薄弱，发展动力明显不足。尽管历年来党中央高度重视区域协调发展问题，但东中西部发展不平衡的问题是各种复杂因素长期以来共同作用的结果。东中西部各地区、各省市情况千差万别，既有共同的短板，也有各地特有的短板，特别是财政收入少，支出多。当前西部尤其是甘肃、青海、新疆仍然面临很多突出问题和困难，如基础设施建设欠账多、贫困程度深、脱贫难度大，生态环境保护压力大、公共服务严重不足等方面。面对当前国内外严峻复杂的政治经济发展环境，和已经形成的区域发展布局和开发开放格局下，要实现区域协调发展、实现“六稳”要求，国家必须加大对西部的支持力度，采取非常规举措，帮助西部尽快补齐“发展帐”，进一步完善基础设施，加大现代产业体系培育力度，助力精准脱贫，优化营商环境，筑牢高质量发展根基。
在新形势下，西部地区面对产业基础弱、环境约束紧、公共服务严重不足、创新动能不强、造血功能弱化等发展短板，要突出重围，拓展发展空间，保持经济增长，实现高质量发展，还需在解放思想，与国家发展战略联动、东西互动和科技应用、市场配置资源决定性作用、政策保障、社会组织作用发挥、培育发挥企业家精神、全面深化改革和扩大对外开放、培育新发展动力上做文章，下功夫。回首过往，新一轮西部大开发处在新的历史起点；面向未来，区域竞争愈加激烈，西部大开已经到了滚石上山、爬坡过坎的关键阶段，唯有加力改革，才能跨过艰难、迈过坎坷、真正推动我国西部高质量发展。
一是大力推进思想解放，切实筑牢西部高质量发展的思想基础。当前西部地区身处发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，各类问题交织叠加。面对当前复杂多变的国际国内形势，我们必须认清西部地区发展质量不高、发展环境不优、创新能力不足等现实，既要看到困难、短板、差距，也要看到机遇、长处、潜力，要抓重点、补短板、强弱项。一方面国家层面要实施更加精准有效的区域政策，加大对西部的转移支付力度，重大生产力向西部布局，强化未来发展方向的数字化支撑，提高国家空间组织效能，强化国家层面对西部发展的制度供给。另一方面西部地方层面要善于与国家政策对接，充分挖掘利用好现有政策，发挥主体作用。远的不说，就拿最近刚刚召开的中央经济工作会议来讲，里面有很多政策，对西部来讲关联性最强，更具有针对性，比如，三大攻坚战里面“集中兵力打好深度贫困歼灭战，政策、资金重点向‘三区三州’等深度贫苦地区倾斜”、推动高质量发展里面“加快农业供给侧结构性改革，带动农民增收和乡村振兴”、六稳里面“强化民生导向，推动消费稳定增长，切实增加有效投资，释放国内市场需求潜力”等，这些对西部地区来讲具有很强的现实针对性，要有效对接，整合政策资源，打好利用政策的组合拳，充分挖掘利用，发挥作用。同时，还要把握好产业发展方向，有些是过去沉睡的产业在新的条件下转化为优势产业，比如文旅产业，西部天然具有丰富的旅游资源，随着居民整体收入水平的提高、交通基础设施的改善和消费的升级，文旅产业兴起，西部要抓住这个机会。还有一些是代表着未来发展方向的产业，比如数字经济，一定程度上抹平弥补了一些传统束缚西部发展的鸿沟短板，甚至可以实现后发赶超。总之，新时代，西部地区广大干部和市场主体要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，进一步解放思想，为西部地区高质量发展筑牢思想根基。
二是积极融入国家区域发展战略，实现东西联动发展。西部地区在竞相发展的区域竞争中，要变被动适应为主动融入，在日益均等普适的政策中，要破解优惠政策和特殊政策的路径依赖。善于在国家各项区域发展战略中发现机遇、用好政策、找准切入点，整合资源，集聚发展要素。把新时代推进西部大开发形成新格局，与“一带一路”建设、长江经济带建设、长三角一体化发展、成渝城市群和关中城市群发展相结合，用好西部陆海新通道在推进西部大开发形成新格局的战略通道、连接“一带”和“一路”的陆海联动通道、支撑西部地区参与国际经济合作的陆海贸易通道、促进交通物流经济深度融合的综合运输通道的通道作用，积极参与有效融入国内区域战略发展和国际“一带一路”建设。要充分发挥西部地区作为我国产业梯度转移的重要承接地和全国经济结构战略调整的回旋空间，改善产业配套环境，完善市场机制，充分发挥市场作用。依托工业园区、产业集群建设，完善基础设施，积极发挥产业集聚作用。加强交通基础设施建设，提升对外联系通达度，降低产品运输成本，提升引进东部高端产业的配套能力，提高西部承接东部产业转移的竞争力，实现东西部联动发展。
三是大力推动科技创新，切实用足先进科技成果。科技创新特别是应用是促进西部经济高质量发展的动力，科技创新加快了新产品、新技术、新业态的形成与发展，对于推动供给侧结构性改革、优化产业结构、提升经济发展质量具有重要作用。但是西部地区由于资源禀赋的差异，尤其是人才和资本核心生产要素的匮乏，以及创新本身的高投入和不确定性等，西部地区更适合的是拿来主义，用好用足先进的科技成果，促进传统产业向现代产业转型升级，同时引进先进的产业，构建资源优势突出，科技应用充分、产业链条齐备，生态承载合理的现代产业发展体系，实现新旧动能转换、发展质量持续提升。
四是大力推动深化改革，切实发挥市场配置资源决定性作用。市场机制是西部地区经济高质量发展的依据。西部地区发展的落后一定程度上是市场化的滞后，促进西部地区高质量发展，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进要素资源的合理配置。党的十九大报告鲜明指出“坚持社会主义市场经济改革方向”“加快完善社会主义市场经济体制”，明确“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业有优胜劣汰”，对于市场化发展滞后西部地区来讲，推进市场化改革既是促进西部地区高质量发展的当务之急也是现实所迫。当前急切做好三件事：
第一是重视政府制度供给和社会组织参与。政府制度供给是西部地区经济高质量发展的重要保障，要发挥中央政府顶层设计的引领作用，强化对西部地区的政策支持，有效缓解西部地区发展不平衡不充分的矛盾。也要发挥地方政府的积极作用，履行好监督管理和服务职能，营造有竞争力的发展环境。社会组织是促进西部地区经济高质量发展不可或缺的重要力量，要发挥行业组织在推进区域行业部门的协同发展、促进产业、产城融合和规范行业及部门市场秩序方面的引导和带动作用。发挥金融组织在资金投入方面的扶持和带动作用。发挥智库等机构的政策引领和战略决策的参谋助手作用。
第二是培育市场主体发挥和保护好企业家精神。企业家精神是西部地区经济高质量发展最稀缺的资源，我们说发挥市场配置资源的决定性作用，这是从宏观上讲，从微观上来说，就是企业家按照市场规律来组合各种生产要素。所谓企业家精神，集中的表现就是生产要素的组合能力。西部地区发展，与其说是生产要素的欠缺，不如说是欠缺生产要素的组合能力。现实中不乏资源不丰裕国家或地区经济较高水平的发展，也不乏掉进资源陷阱的国家或地区经济的滞后。西部地区没有企业家群体的发展壮大，就不会有西部地区可持续高质量的发展。西部地区要把各种破除对企业家精神束缚的改革摆在优先位置，持续改善营商环境。
第三是推动形成与高质量发展配套的重点改革。打造开放、包容、创新的发展软环境，是西部地区高质量发展的重要保障。通过深化各领域改革，建立开放、公平公正、竞争有序的市场体系和秩序。健全区域创新体系，以市场为导向，建立以企业为主体，政府、企业、教育机构、科研机构、投融资机构、中介服务机构相结合共同参与的创新创业体系，完善创新政策。加快国有企业改革，把国有企业竞争性业务推向市场，同时将市场制度引入国有企业。支持民营企业发展，营造公平竞争环境，依法保护企业法定经营权、独立决策权和企业家合法权益，稳定企业家尤其是民营企业家的经营预期和投资信心。深化金融体制改革，构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，开发个性化、差异化、定制化金融产品，增加中小金融机构数量和业务比重，改进小微企业和“三农”金融服务，提高金融服务实体经济能力，服务区域经济能力。深化财税体制改革，合理调整财政事权和支出责任，缓解地方财政压力，健全地方税体系，规范政府举债融资机制。深化“放管服”改革，放宽准入限制、提高政务效率、降低企业成本、优化企业服务，强化企业主体地位，吸引东部发达地区资本和外资以及各类资源要素集聚，为企业发展提供更加包容、开放的市场环境，激发市场活力。
五是大力增强西部投资能力，切实加快基础设施建设强度。基础设施能力和水平的提升是西部地区高质量发展的重要平台，也是西部地区生产要素由相对劣势转化相对优势的重要抓手。近年来，一方面随着东部地区发展水平的提高，东部地区劳动力、土地、资源环境等成本快速上升，一方面随着西部地区物流和信息条件的不断改善，缩小了西部地区与东部沿海地区之间在区位条件方面的差距。西部地区在要素成本方面与东部地区相比越来越表现比较明显的比较优势，这为西部地区承接产业转移提供了条件。要进一步加大基础设施建设力度，放大比较优势。特别是“一带一路”倡议深入实施，给西部基础设施建设提供了巨大发展前景。因地制宜地完善、更新基础设施网络体系，加强与“一带一路”发展战略相关的基础设施建设投资，加快完善铁路、公路骨架网络和信息基础设施，推动重大水利工程建设，着力解决西部地区交通、水利等“短板”问题，为西部地区持续稳定发展奠定坚实基础。
六是大力提高“两山理论”认识，切实注重西部生态环境的保护。改善西部地区生态环境,建设西部地区生态文明是西部地区高质量发展的重要内容。西部地区是我国重要的生态屏障，是许多大江大河的主要发源地，同时也是我国生态脆弱地区，西部生态环境对中、东部生态环境及经济发展影响很大，甚至在某些方面是决定性的。比如，西部生态对黄河、长江、珠江三大流域水旱灾害的影响举足轻重，西北生态对黄河流域及黄河以北的荒漠化、风沙危害、水土流失、盐渍化、病虫害等问题具有控制性作用。西部地区的生态保护对于保障我国生态安全具有不可替代的地位，是美丽中国建设中不可或缺的重要组成部分。要筑牢国家生态安全屏障，不断提升生态保护质量。加快完善市场化多元化的生态补偿机制，不断加大对西部重点生态功能区的生态转移支付力度，拓宽生态保护的资金来源渠道，要提高”两山理论”的认识，搭建好“绿水青山”向“金山银山”转换的桥梁，切实把生态环境转换为经济效益。按照绿色发展的要求促进西部地区比较优势向产业优势和经济优势的转变。积极探索产业生态化、生态产业化的发展模式。加快技术改造升级，促进污染物低量化排放、资源化利用、综合化治理，普及发展循环经济。通过“生态+”的发展模式，尤其是通过“生态+旅游”“农业+ 旅游”“牧业+旅游”“文化+旅游”等产业融合发展模式，实现生态产品价值市场化。
七是加快丝绸之路经济带核心区建设，推动新疆成为国家新的增长极。 “一带一路”建设，将拓展我国战略发展空间，保障我国能源资源战略安全，促进我国区域协调发展。新疆是全国面积最大的省区，土地、矿产、光热等资源丰富，开发潜力巨大，能够为我国提供广阔的发展空间。新疆地处亚欧大陆腹地，邻近中亚、南亚、西亚国家，是我国在更大范围、更广领域、更高层次扩大对外开放的战略要地。国家把新疆确定为丝绸之路经济带建设的核心区，用意很深，期望很大。我认为是，国家希望新疆能够对周边地区起到辐射和带动的作用，对全国经济发展起到重要支撑作用，对祖国统一、民族团结和国家安全起到重要保障作用。习近平总书记在今年8月26日中央财经委员会第五次会议上明确指出“要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定”。但是，2018年，新疆的人口和地区生产总值仅占全国1.8%和1.3%，这显然与总书记的要求和丝绸之路经济带核心区建设定位不匹配，也不足以发挥核心区的作用。因此，加快丝绸之路经济带核心区建设，推动新疆成为国家新的增长极，有利于我国区域协调发展，有利于我国现代化建设，有利于保障国家安全。除了加快推动“三基地、三通道、五大中心、十大进出口产业集聚区”建设以外，还要立足新疆社会稳定和长治久安总目标，统筹疆内区域协调发展，突出向南发展，打造阿拉尔南疆战略支点城市和区域城镇群，以推动生产力布局调整促进南疆经济社会发展，以产业发展集聚人口，推动形成天山以南有阿拉尔市，天山以北有乌鲁木齐市，实现“一山挑两城，锚住全新疆”的战略构想。
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注：三基地分别为国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地；三通道为能源、交通、通信大通道；五大中心分别为区域性交通枢纽中心、区域性商贸物流中心、区域性金融中心、区域性文化科教中心、区域性医疗服务中心；十大进出口产业集聚区分别是机械装备出口加工、轻工产品出口加工、纺织服装产品出口加工、建材产品出口加工、化工产品出口加工、金属制品出口加工、信息服务业出口、进口油气资源加工、进口矿产品加工、进口农林牧产品加工。&