肖金成：开发区的体制创新与高质量发展时间： 2020-03-07信息来源：《经济与管理》2020年第2期　作者：肖金成　责编：qgy

导语：2019年12月20日，在中国区域科学协会、中国开发区协会和河北省商务厅的指导下，民建石家庄市委、民建北京市海淀区委和河北经贸大学，在河北省石家庄市联合举办“2019（第四届）京津冀开发区协同创新发展论坛”。论坛主题为“深入学习贯彻中共十九届四中全会精神，推进园区治理现代化与高质量发展”。现将中国区域科学协会理事长肖金成专家发言整

建立经济技术开发区是改革开放重要的战略举措，实践证明是成功的。经过艰苦探索，奋力开拓，开发区取得了卓越成效，已成为我国外商投资最集中、经济发展速度最快的区域之一，成为所在城市经济发展新的增长点、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。

一、体制创新是开发区的灵魂和动力所在

我国的经济技术开发区作为改革开放的“特殊试验区”和“排头兵”，在优惠政策的支持下发挥了体制创新的功能，在大力引进和利用外资，不断进行各种超前的改革试验等方面作出了重要贡献，推动了区域经济的持续高速发展，使之成为中国经济发展中最活跃、最重要的增长因素，形成了具有中国特色的开发区经验。开发区就是所在地区的经济增长极，集全市之力进行培育，聚集全国、全世界的经济要素迅速崛起。

体制创新是开发区的灵魂。开发区作为改革开放的“排头兵”，努力营造一种按国际惯例运作的投资“小气候”，积极进行投资体制改革、土地制度改革、行政管理体制改革、社会保障制度以及企业制度的改革，等等。从行政管理体制上，开发区管委会实行“小政府、大社会”的新型管理体制，改变了计划经济体制下的政府机构垂直对口、人员臃肿、包袱过重的局面，并大力强化政府机构的服务职能，坚持以加快工作节奏、提高工作效率为目标，坚持以为投资者提供“全方位、全过程”优质服务为宗旨，以法制为准绳，主要采取经济手段、法律手段，辅之以行政措施进行管理，营造出了良好的投资环境。多数开发区还借鉴国际上成功的管理经验，不断健全生活、生产、保安、运输、仓储和设备维修等社会化服务体系，基本实现了生产、生活服务社会化，社会服务企业化。在社会保障方面，积极推行全员社会劳动福利保障制度，企业用工和医疗、工伤、养老、待业等多项保险初步实现社会化，减轻了企业的社会负担。在土地使用上，实行土地使用权有偿出让和转让制度。事实证明，体制创新比起政策优惠，其作用更关键，更持久，对投资者的吸引力更大。这就是很多开发区虽然优惠政策在不断消失，但外商投资企业数和外资利用规模仍大幅度增长的原因。

通过探索新机制，增创新优势，开发区保持了持续发展的动力。体制创新是促进开发区发展的动力与基石，开发区本身就是体制创新的结果。没有体制创新就没有开发区的存在价值，没有体制创新就没有开发区的地位，因而体制创新对于开发区具有至关重要的意义。

体制创新最重要的方面是行政管理体制的创新，这是开发区扩大开发和开放、增加发展动力的重要保障。开发区普遍采用管委会体制，管委会就是战时的前敌指挥部，精干高效的机构，高度集中统一的管理，保证了决策和运营的高效率。开发区是体制转型试验田，需要克服过去政府机构的官僚习气，需要特事特办，需要办事效率，需要服务到位。开发区管委会是所在市政府的派出机构，接受市委、市政府的领导。管委会主任应由市委常委兼任。如一个地级市的开发区，行政级别一般是副地级。应按照“小政府，大服务”的管理模式，科学地构筑适应开发区发展需要的精干高效、富有生机和活力的新型行政管理体系，以体制的最大活力，求得开发区持续稳定健康发展的最大动力。

设立开发区平台公司也是体制创新的产物。开发区的开发建设需要大量基础设施投资。以前是“五通一平”，后来是“七通一平”，现在是“九通一平”。完善的基础设施是招商引资的前提条件。开发资金不足是开发区的普遍问题。如何来解决这个问题？以政府拨付的资金和政府划拨的土地作为出资，注册成立全资国有性质的投资开发公司，然后以公司为依托申请银行贷款或发行公司债券，解决了基础设施建设的资金问题，对开发区建设与发展起了非常重要的作用。开发区的建设与发展，平台公司功不可没。当然，很多平台公司依靠土地抵押贷款筹集基础设施建设资金，以致负债率太高，潜在财务风险也很大，应不断降低财务风险，不断降低杠杆率。开发投资公司的负债率一般60%左右，最高不超过70%。降低杠杆率的办法可以采取政府给投资公司注入优质国有资产，可以将上市公司中的国有股份划给平台公司，使其资本达到30%~50%，既能促进国有资产保值增值，同时还促进开发区发展。

还可以利用PPP模式建设开发区。Public-PrivatePartnership，简称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与开发区管委会进行合作，参与公共基础设施的建设。开发区管委会可以同金融机构进行合作，管委会拿一笔钱，银行拿一笔钱，成立一个基金公司，然后向社会公众发行债券，把社会资金聚集起来搞基础设施建设。政府的投入和效益承诺将大大提高吸引社会资金的信用度，可以吸引大量社会资金尤其是房地产企业的转型资金参与开发区建设。金融资本的加入，也可大大提高资金的管理水平和风险控制水平。

开发区还可以在招商模式上进行创新。一是采取园区招商。一个开发区几十平方公里，可以划若干个园区，利用园区招商。园区基础设施谁来投资建设呢？可找一家企业来投资。固安县与华夏幸福基业股份有限公司合作建设产业园区是一个成功的案例。再比如贵州毕节市，引进了浙江一家公司，负责三十平方公里园区的建设和招商。二是产业链招商。比如，吉利汽车公司在张家口搞了一个汽车制造基地，首先在此地生产沃尔沃发动机，然后吸引一批零部件供应商在此建制造基地，把上下游整合起来，生产出了整车。再比如广东韶关建立了一个两平方公里的化工园区，他们首先把深圳一家化工龙头企业招过来，让其来搞园区基础设施建设，把地下管网全部搞好，然后把上下游企业拉过来，循环生产，基本做到零排放，环保搞得很好。

二、开发区的高质量发展

我国“十三五”规划（2016—2020年）提出高质量发展，“十四五”规划的主基调就是高质量发展。国家要由高速度发展转向高质量发展。区域要高质量发展，城市要高质量发展，开发区更要高质量发展。开发区本身不需要技术创新，也不生产产品，如何高质量发展？那就是要建高质量高品质的园区。

第一要产城融合。开放初期设立开发区不仅要考虑经济因素，还要考虑政治因素，因此开发区通常远离母城。远离母城，尽管降低了政治风险和社会风险，但是产城分离也增加了通勤成本，增加了生产成本。因此，要第二三产业并重，不仅发展工业，也要发展商贸居住，让职工就近生活居住，是开发区要考虑的问题。开发区建设之初，征用了农民的土地，但不考虑农民的就业和生活，正所谓“要地不要人”。要么开发区成为孤岛，要么农民居住的村庄成为开发区内部的孤岛。所谓“城中村”，是改革不彻底带来的后遗症。开发区实现产城融合，才能实现区域经济社会协调发展、城镇化与工业化同步发展、城乡经济和谐发展。

第二要集约发展。很多开发区规划的范围很大，管理机构为了追求政绩，“捡到篮子里都是菜”，用地粗放，任凭企业跑马占地，占地多，投资少，产出更少，社会上将其谓之“圈地运动”。所谓“集约发展”，就是单位面积的土地承载更多的产业，吸纳更多的人口。在建设用地越来越紧张的形势下，开发区不能再走粗放发展之路，要提高土地投资强度和产出强度。对开发区的考核，要更多地进行单位土地面积产出考核、每平方公里土地人均GDP考核。不能搞开发区房地产化。

第三要绿色发展。要更加注重减少污染物排放。要制定负面清单，污染性产业不得进入开发区。对企业生产进行监测，废水废气废品处理率要百分之百，保证达标排放。把园区环境搞好，把基础设施搞好，把服务搞好，为企业绿色发展和高质量发展创造条件。&