范恒山：推动黄河流域高质量发展的基本路径选择时间： 2020-12-30信息来源：中国区域经济50人论坛公众号 2020-12-1　作者：范恒山　责编：qgy

编者按：2020年12月13日，中国区域经济50人论坛第十八次专题研讨会在山东省济南市山东大厦举行。此次会议的主题为“黄河流域生态保护和高质量发展”。现将中国区域经济学会顾问，黄河国家战略研究院（筹）名誉院长，国家发改委原副秘书长范恒山在专题研讨会上的主旨报告予以全文刊发，与网友共享。

我要向大家报告的题目是“推动黄河流域高质量发展的基本路径选择”。推动黄河流域生态保护和高质量发展，是中央基于黄河流域的重要地位、基本特点、发展现状、主要风险和时代使命等做出的重大战略决策。由于流域水情区情的复杂性及所涉及问题的广泛性，相对而言，实施黄河流域发展战略会比推进其他区域发展战略更具难度，效果也不易及时显现。

黄河战略实施面对的艰巨性复杂性主要集中在三个方面：第一，黄河流经九个省区，连接南北横跨东中西三个地带，绝大部分地区属于欠发达或发展不充分地区，地区间发展差距悬殊，源头的青海玉树州与入海口的山东东营市人均地区生产总值相差超过十倍，全国14个集中连片特困地区中的5个涉及黄河流域，上中游地区和下游滩区是我国贫困人口相对集中区域，各个地区的发展需求很不一致；第二，黄河生态环境脆弱，既存在水土流失、湿地萎缩、水功能涵养降低等自然生态系统退化问题，也存在工业、城镇生活、农业面源、尾矿库多方面污染等人类行为的侵害问题，环境保护修复压力巨大；与此同时，“地上悬河”形势严峻，游荡性河段河势控制力不足，一些滩区滞洪沉沙严重，洪水风险依然严峻，防洪运用和经济发展矛盾长期存在；第三，城市结构不够合理，大城市偏少，尤其上游缺乏能级高的大都市；中等城市分布较为稀松，城市整体实力偏弱，区域辐射带动功能不强。有鉴如此，实施黄河流域发展战略不仅要求我们保持历史耐心和战略定力，树立持续奋斗、久久为功的思想意识，更要求我们紧扣实际、遵循规律，把握好主要矛盾与次要矛盾，在协调平衡的基础上着力解决一些关键问题，并在操作路径上做出务实科学的选择。

综合考虑，推动黄河流域生态保护和高质量发展，在操作路径上应把握住这样五个方面：

（一）坚持分类指导，以分工为基础推进地区间的协同联动。黄河流域以黄河水道为纽带与支撑形成为一个有机的整体，黄河流域各地区推动生态保护和高质量发展必须统筹谋划、协同联动。应以国家颁布的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》为依据和指导，协同制定基础设施互联互通、生态环境一体保护等专项规划和地区综合性实施方案，协商推进重大工程建设等行为举措。但鉴于黄河流域各地区诸多方面存在的显著差别，在总体上必须坚持分类指导、因地制宜的原则。一方面，充分考虑上中下游不同地区的资源禀赋、发展潜能等情况，以最有利于克服突出矛盾和做强比较优势为指向，形成地区间的合理分工，宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜保养则保养；另一方面，在实行合理分工、特色发展的基础上，视不同事项开展不同层次、不同形式的协同联动，需要一体化的大力推动一体化，需要对接合作的积极深化对接合作，在发展内容和操作模式上不搞整齐划一或一刀切、一律化。

（二）坚持生态优先，以绿色为底线统筹经济社会发展。生态脆弱是黄河流域最大的问题，因而保护生态环境就成为实施黄河流域发展战略的最重要任务。黄河流域是否实现了高质量发展，

首要的和直接的表现就是生态保护和流域治理是否取得了明显成效。黄河流域生态脆弱区域众多，环境污染沉疾深重，保护与治理难度很大。应以更坚定的态度、更大的气力和更有力的举措推进黄河流域生态保护，并以此为前提推动经济社会实现绿色发展、生产生活方式实现绿色转型。应基于生态保护的重要与紧急程度进一步细化区域类型划分，依此设定考核重点和目标要求，不简单以经济增长论英雄。应以产业绿色转型为主线带动各领域全面实现绿色发展，积极采用高新科技改造能耗大、污染重的产业，难以改造的一律关闭淘汰，与此同时大力培育各种具有绿色特质的新型产业。应全面禁止损害流域生态的生产行为，使经济活动与资源环境的承载能力协调匹配。应推动建立适应区域、流域特点的生态保护补偿机制，相应建立严格的生态环境损害惩治制度。

（三）坚持标本兼治，以水资源调控为主体优化生产活动和安全防护。水是黄河流域的主要矛盾，一方面，水资源十分短缺、水土流失严重；另一方面，水沙关系失调，河道摆动、“地上悬河”以及非常气候等带来洪水威胁。推动黄河流域生态保护和高质量发展，必须围绕“水”下工夫，把兴水之利与防水之害有机结合起来，既以水为刚性约束，优化资源要素配置和生产经营活动，又以有效约束水为目的，构筑起保障沿线人民生命财产安全的坚固防线。应深入实施最严格的水资源保护利用制度，运用工程手段、技术手段、经济手段、法律手段和体制创新手段，推动各地区人、产、城等与水的协调发展，推动形成节水型生产与生活方式，推动实现全流域水资源的科学配置和节约集约利用。应顺应自然规律要求，坚持疏堵结合，进一步完善水沙调控体系，推进防洪治理工程建设，扼制住游荡性河段水势、有效管控“悬河”特别是下游“二级悬河”的风险。

（四）坚持“两端”突破，以强化重点地区发展为抓手推动流域整体提升。黄河流域的治理，要在关键领域的治理；黄河流域的发展，重在关键地区的发展。城市作为资源要素的主要集聚地，既是经济发展和创新驱动的高地，也是辐射区域和引领周边的动源。实施黄河流域发展战略，必须充分激发城市特别是中心城市的“引擎”功能和引领作用。一方面，应进一步革除体制障碍，强化城乡联动，推动人口和产业向城市集聚，完善黄河流域城市结构，增强沿黄城市群特别是上游城市群的经济社会承载能力，使之成为沿线高质量发展的先行区；另一方面，应加快推动城市间、城乡间的基础设施互联互通、资源要素的平等交换、非核心功能的适度转移和公共服务的积极传递，一体提升发展水平。沿黄地区贫困地带较大、贫困人口较多，尽管经过努力，当前贫困线上的贫困人口已实现脱贫，但总体上说仍处在一个较低的发展水平上。对推动黄河流域生态保护和高质量发展来说，实现革命老区、民族地区、资源枯竭地区、生态脆弱地区等特殊困难地区加快发展，是另一个重要突破口和强有力的抓手。应推动政府、市场一体联动，部门、企业同向发力，输血、造血机制有机结合，全面脱贫和乡村振兴有效衔接，大力促进这些地区实现振兴发展，让脱贫人群进一步走向富裕幸福。

（五）坚持战略引领，以创新平台为支撑提升内生动力与外联水平。基于国家使命和区情特点、当前需要和长远发展制定的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》是当前和今后一个时期指导黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件，应结合实施沿黄其他重要国家战略全面加以落实。而科学建设和有效运用好各类具有试验探索功能的创新平台，是一条十分重要的途径。各类创新平台上可以承接国家政策利好，下可以拓展自我发展空间，左可以吸引集聚各类优势资源，右可以推动地区间的开放合作，对促进区域发展具有重要作用，是许多发达地区得以快速发展的有力支撑，也是欠发达地区实现跨越发展的关键手段。沿黄各地区要更加重视发挥创新平台的支撑作用，一方面强化已有创新平台的探索特性和先行先试功能，把其所体现的综合利好运用到极致，同时积极争取国家打造更多适宜的创新平台，支持规划纲要贯彻实施；另一方面应进一步深化与长三角、京津冀、粤港澳大湾区等的联动合作，一体打造创新平台，借此承接优势资源要素的转移，对接一流的管理体制和运行方式，同时推动经济结构调整，建立具有竞争力的新型产业基地或集群。&

作者简介：范恒山，中国区域经济学会顾问，黄河国家战略研究院（筹）名誉院长，国家发改委原副秘书长，中国区域经济50人论坛成员。