宋福田：《1981—1992年我国国土规划的实践和认识》（下）研究报告时间： 2020-02-21信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：宋福田　责编：qgy

三、国土规划的类型和编制原则、程序及方法

（一）国土规划的类型

我国国土规划从涉及范围上看，可以分为两种类型：一类是国土综合规划，这是对规划地区全面进行国土开发整治的总体规划，已编制的国土规划，绝大多数都属于这一类；另一类是国土专项规划，这是以综合观点，协调有关部门或地区完成某一项国土开发利用或治理保护任务为中心内容的规划，如重要江河流域综合规划，全国土地利用总体规划，黄土高原治理规划，海洋综合开发规划和环境整治规划等。

从地域上看，可以分为四个层次，即：1.全国国土规划；2.跨省、自治区、直辖市国土规划；3.省、自治区、直辖市国土规划；4.省、自治区、直辖市范围内一定地域的国土规划，这类规划包括跨地（市）重点地区和地（市）、县级国土规划。

从侧重点上看，可以分为三类：一类是开发型的规划，也可叫资源开发型的规划，它侧重于自然资源的开发，新建设项目的布局，城镇建设及城镇体系布局，区域性基础设施安排及环境保护建设；一类是整治型的规划，侧重于治理水土流失、干旱、洪涝、盐碱、风沙等自然灾害，保护和改善区域的生态平衡，也包括调整经济结构和工业、农业、交通、城镇布局；一类是开发整治型的规划，则兼有开发规划与整治规划的双重内容。

（二）国土规划的编制原则

我国国土规划的编制大体遵循了以下几条原则：

1.尊重科学，讲究效益。遵循自然规律和经济规律，综合分析规划区资源、社会经济和生态环境，协调好人口、资源、环境的关系，使规划建立在科学的基础上，以取得良好的经济效益、社会效益和生态效益。

2.密切联系实际，为经济建设服务。规划要紧紧的围绕各级政府提出的社会经济发展战略，并在认真分析的基础上予以充分体现。

3.统筹兼顾，全面安排。从全局利益出发，在谋求全国经济利益的同时，兼顾地区经济利益；处理好部门与部门、地区与地区部门与地区之间的关系；兼顾长远利益和近期利益。

4.因地制宜，发挥优势。根据规划区的自然、经济、社会、技术等条件和特点及其在全国所处的地位，从市场需求出发，充分利用国内外两种资源、两个市场，扬长避短，充分发挥地区优势。

5.开发利用和保护、治理相结合。寓治理于开发之中，力求开发资源和治理环境同步进行，以开发促治理，以治理保开发。

6.从实际出发，量力而行。根据国力和地区经济条件的可能确定规划的任务和目标。

（三）国土规划的编制程序

我国各层次的国土规划是由相应层次的政府领导下由计划委员会具体组织编制，四川、广东、湖南、新疆等省（区）则由省（区)国土局（厅）具体组织编制。跨省（区、市）国土规划是由国家计委委托有关部门或有关省（区、市)联合编制。省、地、县各层次国土规划编制的先后顺序，各省(区）做法不同。湖南、山东、安徽等省将编制省、地两级国土规划同步进行；江西、湖北、宁夏等省（区）将编制省、地、县三级国土规划基本上同步进行(大同步，小不同步，省级国土规划稍后些)；也有些省在编制省级国土规划时编制了部分地、县级国土规划。各层次国土规划的编制程序大体相同，以省(区、市)国土规划为例，其编制程序大致可以分为三个阶段：

1.准备阶段

编制国土规划是一项涉及多部门多学科的综合性工作。编制工作开始之前，多数省（区、市)进行了以下两项准备工作：

（1)进行基础资料的搜集、整理和评价工作。通过调查与考察等多种方式，搜集和整理本区自然、经济和社会方面及区外有关的一些基本资料，汇编国土资源的资料，进行横向、纵向的全面分析、评价，指出本省区的优势和限制因素，作为编制国土规划的基础资料。同时成立了编制规划的班子，学习有关国土规划的文件、工作经验，制订工作计划，准备必要的图件等。

（2）提出编制国土规划的工作方案或工作大纲。主要有编制规划的目的、意义，指导思想和原则，规划的基本内容，组织领导，经费预算和来源，工作步骤和时间安排等。工作方案报省(区、市）人民政府同意后批转各地市，部署规划的编制工作。领导小组由省（区、市)负责人和有关各厅、局负责人参加，办公室设在计委或国土局（厅）。

2.编制阶段

省（区、市)国土规划由省（区、市)计委或国土局（厅）牵头组织有关业务部门（厅、局)和大专院校、科研单位的同志参加编制工作。在整个编制规划的过程中牵头部门起主导或领导作用，主要抓三项工作：（1)整个国土规划(包括综合规划与专题规划)的设计，确定规划的思路、框架、主要内容、深度与重点；(2)整个规划的组织和协调工作；（3）综合规划的编制。

综合规划一般由国土处（办）为主负责编制，吸收有关业务处、室的同志参加。专题规划由有关业务部门负责编制。牵头部门负责协调综合规划与专题规划之间的关系。综合规划与专题规划可以同时编写也可以交叉进行，但要多次召开会议进行协调，统一观点和数据，避免重复和相互矛盾。

3.论证和评审阶段

国土规划虽然是政府决策文件，但编制过程借鉴了科研部门论证科研成果的做法，广泛听取社会各界意见。省（区、市）国土规划编出初稿后，由省计委领导主持，采取各种方式，征求委内有关业务处、室，委外有关业务厅、局和有关地、市及社会上专家、学者的意见，多次进行讨论、协商、论证，严格把质量关。如沈阳市市长组织了部分市人大、市政协、省人大有关代表和委员，对沈阳市国土总体规划进行高层次的论证。每个国土规划几乎都经过五、六遍修改，一般还事先送国家计委国土司进行综合平衡，修改后再进行评审。

评审会议，由省(区、市)的主管省长参加，请中央有关业务部门、省内有关厅局、大专院校、科研单位、部分省国土处同志参加组成评审委员会，进行评审，写出书面评审意见。然后对规划作修订，经省（区、市)政府审查同意后，报国务院审批。这样做既保证了规划质量，同时也宣传了规划内容，提高了各级领导对规划的认识，增强了规划的权威性，有利于规划的实施。

省（区、市）国土规划的编制工作，多数是从1987年前后开始到1990年前后完成的，历时4-5年时间。参加编制工作的人数少则几十人，多则几百人，所需经费几十万元。为编制一个省（区、市）的区域规划，有这么多人参加，用了这么长时间，花费了这么多钱，这么多领导、专家，花了那么多精力，这在我国历史上是没有的，充分反映了国家和地方政府对这项工作的高度重视。

(四）国土规划的编制方法

编制国土规划一般采用传统方法与现代方法相结合的办法。传统方法如实证调查法、会议座谈法、指标推算法、综合平衡法等。传统方法简便易行，容易掌握，今后也不会失去存在的价值。现代方法运用了系统工程的理论和方法，应用了电子计算机，提高了规划的科学性。如山西省应用了灰色系统预测模型，进行社会经济主要指标的预测，采用综合指数、自我增长能力指数法评价国土资源，采用层次分析排序法确定矿产资源的开发时序和产业、产品发展的重点，采用线性规划法调整土地利用结构，采用灰色聚类分析法进行农业布局区域的划分等等。用现代技术手段改进传统的规划方法，是对传统方法的完善和发展，而不是对传统方法的否定，更不是用现代方法完全取代传统方法。各地在规划中一般都注意了定性与定量两种方法有机结合，融为一体。

从上述国土规划的编制原则、程序、方法可以看出，我国国土规划基础扎实，符合实际，科学性较强。

四、国土规划的作用

1985年国务院在批转国家计委关于编制《全国国土总体规划纲要》的报告的通知（即国发〔1985〕44号文）中指出：“搞好国土开发和整治是我国进行社会主义四化建设的重要基础工作。国土规划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，对于合理开发利用资源，提高宏观经济效益，保持生态平衡等具有重要的指导作用，也是加强长期计划的一项重要内容。”国务院的通知已从大的方面明确了国土规划的性质和作用。但由于国土规划在我国是一个新事物，一项开拓性和创新性的工作，需要通过一段实践，才能进一步认识它的作用和意义。

我国编制和实施国土规划的时间还不长，但它在经济生活中已显示出积极的作用，今后随着时间的推移，它的作用必将进一步显示出来。从目前看，国土规划的作用主要有以下几方面：

（一）摸清了资源“家底”，比较全面、准确地认识了区情和情

为了编制国土规划，首先要摸清规划区内国土资源、经济发展、人口城镇、生态环境的基本情况，尤其是国土资源的情况，这是编制国土规划的基础和前提。为此，从1984年开始，国家计委国土局编写了《中国国土资源概况》，各地组织有关部门和大专院校及科研单位编写了国土资源汇编。采取普遍调查和重点考察相结合的办法，按照“全、新、准”的要求，收集了建国以来大量的分散的国土资源资料，经过分析、筛选、提炼、评价找出了当地发展的优势和限制因素，成为很有价值的基础资料和研究成果。这是建国后各地第一本比较全面综合反映省(区、市)国土资源状况的专著，一般有上百万字，内容丰富，资料翔实，分析的科学，大都获得了省级科技进步成果奖，受到了领导的重视。如陕西省从省委书记、省长到县委书记、县长，人手一册《陕西国土资源》，作为了解情况和研究问题的工具书；四川省乐山市政府把《乐山市国土资源》定为全市经济管理干部的必读材料。有些省还编制了国土资源地图集。这些都为各级领导全面、准确、形象地统一认识区情，确定发展战略，编制规划，指导建设，提供了依据，发挥了重要作用。

（二）为政府的宏观决策起了参谋作用

国土规划为政府了解情况、研究问题、申请建设项目、汇报工作、进行宏观决策，起了重要作用。如江西省、地（市）、县领导班子换届后，新领导要看的两个本子，其中一本就是国土规划，认为国土规划的内容与政府关心的问题一致，而且比较符合实际，可供他们研究本区开发建设和制定政策参考；浙江省宁波市国土规划提出的沿海开发区等设想，成了市政府研究经济发展和对外开放布局的重要依据；河南省南阳地区专员和地委书记认为，国土规划勾画的蓝图使南阳经济建设第一次有了一个总体框架，并对区域发展方向和产业生长点作了重大调整，使他们对加快南阳经济发展充满了信心；山东省许多地市领导把国土规划看作是集本地市的“第一大成”，拿着本子作汇报，带着本子跑项目，李鹏总理到曲阜视察工作，当地领导汇报工作时就是用的国土规划。对市县基层来说，国土规划往往是一份对干部和群众的启蒙教材。江苏省仪征市一位人大常委会主任说，仪征市国土规划是我市的第一部宏观规划，也是一本很好的教科书，今后不管哪届领导上台，首先要认真地学习一下国土规划。

各地国土规划中许多正确意见已被当地政府直接采纳，组织实施。如湖北省国土规划中提出的南水北调中线方案对湖北省影响应采取的对策，已被省政府正式采纳。不少地方领导认为，要变经验决策为科学决策，必须搞好国土规划。可见，国土规划已成了各级领导和有关部门进行宏观决策的重要科学依据。

（三）为编制国民经济和社会发展中长期计划提供了依据，对编制行业规划起了指导作用

1990年上半年各地开始编制国民经济与社会发展“八五”计划和十年规划纲要设想时，大多数省（区）已编完了国土规划或有了国土规划初稿，正好为编制当地的国民经济和社会发展“八五”计划和十年规划纲要提供依据。各地国土规划中提出的优势资源开发，区域发展方向、目标，生产力布局框架，主导产业和重点开发地区的选择，环境治理的目标，重点开发整治项目的安排等内容，都已吸收进“八五”计划和十年规划纲要。如辽宁省过去对生产力布架没有统一的说法，编制“八五”计划和十年规划纲要时，不知怎样写?由于省国土处在组织编制国土规划时研究过这个问题，及时提出了“2、3、5、2”的布局框架①，很快被采纳并通过了；山西省早由计委国土部门提出的“依托中部，开发两翼”的开发战略，也有关部门纳入了“八五”计划与十年规划纲要；四川省国土规划中出的布局思路和粮食基地等重大建设项目方案，多数已为有关部所采纳：湖北省国土规划中的重点开发建设项目群中有将近一半的项目进入了“八五”计划，另一半项目准备进入“九五”和以后的计划。同时，国土规划还使国民经济与社会发展中长期计划丰富了内容。全国的“七五”计划就体现了《全国国土总体规划纲要》中以沿海、中部、西部三大经济地带划分以及由东向西的发展战略；在全国和各级地方政府的“八五”计划中都增加了国土开发整治部分。这就从程序和内容两个方面完善了国民经济和社会发展中长期计划。

由于国土规划是一种宏观的高层次的综合性规划，可以对编制行业规划起指导作用。如前几年搞的长江流域综合开发规划要点和东北的北水南调规划，都引用了《全国国土总体规划纲要》中编制流域规划的内容。又如，山西、广东省国土规划对编制省土地利用规划、城市布局规划、水资源和矿产资源开发利用规划，河北省国土规划对编制省2030年交通规划，沈阳市国土规划对修改城市规划等，在布局、指标、数据等方面提供了依据，起了指导作用。

①辽宁省生产力布局框架是集中主要力量建设“沈大”“沿海”两大经济带。发展“辽中”、“辽南”和“辽西”三个统合经济区。开发五个重点地区即中部城市群工业基地改造区，辽东半岛南部国际金融、外贸出口加工区，辽河三角洲石油化工、农业开发区，辽西走廊石化、能源开发建设区，北娘食、能源和食品工业开发建设区。两个重点整治地区是辽东生态屏障建设区和辽西水土流失整治区。

（四）对以部门为主的计划起了相辅相成的作用

多年来在我国的计划体系中是以部门计划为主的，区域计划一直是个薄弱环节，不利于发挥地区优势，不利于商品经济的形成。国土规划是按地区编制的，从宏观上对地域开发建设的方向、重点、规模、布局以及经济发展与人口、资源、环境相互协调问题，作出总体安排。同时又充分吸收了部门的意见，把地区和部门的意见结合起来，有利于防止有关部门和地区间互不配套，造成生产建设中七长八短，实际效益较差的问题，弥补了传统计划的不足。

（五）促进了地区经济的发展和布局的合理化

促成了一批建设项目。各种层次的国土规划中都根据生产力布局的总体框架和具体安排，提出了一批国土开发整治项目，其中有些已纳入当地的“八五”计划和十年规划纲要，正在逐步实施。如山东省几年来经国土规划研究论证的重大建设项目，已开工建设和正式纳入基本建设计划的就达100多项；四川省川南地区国土规划中提出的能源、化工、交通等近期、中期建设项目，据不完全统计，正在进行施工前期准备工作和可行性研究与初步设计的项目就有19项。这些项目的建设促进了地区生产力的合理化。

吸引了投资。许多国土规划由于前期准备工作好，加上地方积极性高，因而使有关部门较快地作出投资安排。如金沙江下游地区通过国土规划，加强了基础设施建设，改善了投资环境，增强了吸引力，使能源、化工、农林等部门，前来进行建设项目的可行性研究，有的已立项，有的已开工建设；攀西——六盘水地区通过国土规划，使更多的人认识到这是一块资源宝地，沿海的一些省区市前往合作开发的单位越来越多，已达成近百项经济技术合作的意向和协议，促进了该区的资源综合开发。

协调了资源开发中的矛盾。由于国土规划全面地考虑了当前与长运局部和整体、开发与治理的诸多问题，加之计委文是缘合事门，比较起脱，便于协调资源开发中的一些矛盾。如江西否以国王规划为依据，协调了水资源开发利用中发电与通航、灌溉与水产养殖之间的矛盾；大连市利用国土规划协调了水产养殖与港口建设、海岸带晒盐与养虾之间的矛盾；吉林市依据松花湖国土规划，制止了在湖区大肆砍树乱建旅游宾馆、疗养院，增加水土流失的现象。

促进了对外开放。一些地区的国土规划紧紧围绕区域条件、基础设施、资源优势等内容深入分析论证，为外商投资建厂提供了背景资料和布局情况，大大加快了这些地区的开放步伐和区域经济的振兴。如福建省湄洲湾地区国土规划，紧紧围绕海洋、港口、土地资源利用提出的建设大型炼油厂、化工厂和拆船厂等项目，深受外商的欢迎，很快被台商、港商选用，并开发兴建炼油、乙烯等项目，已成为带动整个湄洲湾地区经济发展的龙头，受到福建省委主要领导的赞扬；宁波、青岛等城市国土规划提出的机场、公路、供水等重大基础设施布局和工业区开发构想，都成为两市对外开放总体规划的重要内容。其中大部分工程已按规划进行实施，得到主管部门的重视和好评。

（六）提高了对经济发展与人口、资源、环境关系的认识

国土规划是一种侧重处理经济发展与人口、资源、环境关系的规划，在全球资源、环境危机的形势下，这些年来由政府部门组织编制和宣传国土规划，引起了广泛的重视，不仅提高了各级领导和广大人民群众对控制人口、节约资源和保护环境问题的认识水平，而且对我国现实的经济和社会的健康发展产生了良好的效果，具有深远的意义。

五、几点经验

我国十多年来的国土规划工作，积累了许多宝贵的经验，归纳起来主要有以下几点：

（一）国土规划是国土工作的中心，要努力提高规划质量

根据1981年4月中央书记处第97次会议的决定和国务院1981)145号文件批转原国家建委报告的精神，国土规划是国土工作的中心，是国土工作的集中体现。中央书记处的决定讲：国土作要管“土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，环境整治，大河流开发。”六项内容，其中四项是讲开发，决定中接着又讲要搞立法，搞规划”，这就是说，以国土开发为主的国土规划是国上工作的中心。国发〔1981〕145号文件要求国土机构“主要抓组织、协调、规划、立法和监督工作。”这五个方面，规划处于中心地位。抓规划，就要对现状进行系统的调查研究，摸清国土资源家底；抓规划就能明确和提出各地区的发展目标和任务，协调和解决各方面急需解决的主要问题；有了规划，才能有计划地组织开展国土开发治理，进行有效监督。所以规划是国土工作的集中体现。这些年来的国土工作基本上是围绕国土规划这个中心进行的。只有将国土规划与其他国土工作有机地结合起来，才能使国土工作的方方面面各得其所，才能充分发挥国土工作的整体优势。

各地都十分注意抓国土规划的质量，反复论证、修改，相互学习，取长补短。如河北省1985年10月编制的国土规划，偏重了粗线条和框架式布局，而与计划结合的不够紧密。经过反复讨论决定重编，用了4年时间，动员部门和地区的领导和专家，结合河北实际，六易其稿完成了规划，受到领导和专家的好评；湖南省制定了验收国土规划的六条标准，对不符合要求的规划，坚决进行返工和修改；长沙市对提交的国土规划，要经过部门领导、专家、市长办公会议、四大家(市委、人大、政府、政协）审查同意才算合格；等等。

（二）领导的重视和支持是搞好国土规划工作的关键

编制国土规划是党中央的决定、国务院的要求，要编好这种层次的、综合性的规划，充分体现当地的经济和社会发展战略，协调上下左右各方面的意见作出决策，离不开领导的重视与支持。在国家计委的统一安排下，各省、区、市的领导对开展国土规划工作都非常重视，抽调精兵强将组建高规格的国土规划工作领导班子，在财政困难的情况下拨出经费，由省政府发文部署编制国土规划，主要领导亲自听汇报，作指示，把国土规划工作放到了重要日程上审议。如江西省成立了国土开发整治委员会，由常务副省长任主任；湖南省长办公会议多次讨论规划，省政府三次发文督促各地州市开展国土规划工作。省委书记强调省地两级领导要进入规划“角色”，省委两位副书记和副省长参加省国土规划评审会；陕西省政府1986年从省长预备费中拿出100万元，专项用于国土规划工作，省委书记指示：“国土工作是一项战略性的工作，省委应予以支持”；四川省委书记主持省财经领导小组会，听取关于攀西和川南国土规划的汇报，并以省政府名义发文批准了这两个国土规划；贵州省委书记、省长自始至终参加了乌江干流沿岸地区国土规划评审会；云南省长称赞金沙江下游地区国土规划为国家有计划地开发这一地区提供了科学依据；等等。正是由于各地领导的重视和支持，才使国土规划得以顺利展开并取得了较大的成绩。规划编成后政府又及时审批，上报下达。山东、江西等地还拨出经费，支持规划的实施。

（三）国土规划要和国民经济与社会发展中长期计划密切结合

国土规划要为编制中长期计划提供依据，中长期计划是实施国土规划的主要途径，因此国土规划必须和中长期计划密切结合。一方面在编制国土规划时必须由国土部门牵头，请专业部门和科研、大专院校的科技人员参加，充分吸收他们的意见，使规划既有科学性，又有可行性；另一方面，在编制中长期计划时注意充分吸收国上规划的成果，并吸收国土部门的同志参加计划编制工作。如湖北省在编制国土规划时着重抓了以下三点：一是在工作进度上，国土规划的编制要超前于“八五”计划；二是在规划目标期的安排上，虽然以2000年为基本规划期，展望到2020年，但规划的重点放在2000年以内，“八五”期间的内容要求尽可能具体一些；三是工作深度上，对“八五”时期的重大问题，要深入研究和论证。编制工作由国土处负责承担国土规划的综合、协调工作，计委各处室承担国土规划的专题和子课题。在编制“八五”计划和十年规划设想时，不仅明确提出要充分吸收国土规划的成果，未经国土规划论证的项目不直接进入计划，而且还吸收国土处的同志参加，以便吸收国土规划的思路。有些地、州、市、县的“八五”计划和十年规划设想就是由国土部门直接编制的，两者的结合就更为密切了。这样，就在计委内部形成了规划与计划紧密结合的机制。

（四）围绕当地群众和政府所关心的重大问题开展国土规划工作

国土规划要有针对性，必须围绕当地政府所关心的重大现实经齐和社会问题开展工作。如山东省委、省政府非常重视海岛、湖区、山区的开发建设，专门召开了四次海岛工作会议和两次南四湖开发建设会议，部署有关规划和开发建设事项。国王部门顺应领导和当地的需要，及时编制出海岛和南四湖特别开发整治地区的国土规划，立即得到省委、省政府领导的高度重视，在大小会议上宣传规划，按照规划落实项目和资金，从而使湖区面貌发生了深刻的交化，收到了显著的经济效益、社会效益和生态效益，为今后的开发建设打下了良好基础。

（五）做好组织工作是编好跨省(区、市）国土规划的重要环节

全国国土总体规划纲要中列出的19片重点综合开发地区，大部分是属于跨省（区、市)的，每片地区具有类似的资源和社会经济条件，按照自然规律和经济规律，国土开发整治中的许多问题需要统盘考虑。编制跨省（区、市）国土规划有利于协调地区资源开发和经济发展中的各种关系和矛盾，促进地区之间的合作和经济发展，以提高区域经济整体水平和效益，在现实经济生活中具有重要意义。但是由于这类地区各自的行政隶属关系不同，牵涉到各自的经济利益，所以开展跨省(区、市)国土规划难度较大，做好组织工作尤为重要。具体组织形式可以由国家计委委托有关部门和有关省（区、市)组织进行；也可以由有关省（区、市）联合组织进行，国家计委在业务上给予必要的指导和协调。如《攀西一六盘水地区资源综合开发规划》是由国家计委委托国务院三线建设调整改造规划办公室牵头，组织云南、贵州、四川三省和规划区12个市、地、州共同制定的；《晋陕蒙接壤地区国土综合开发规划》是由国家计委办公厅发文，要求国土综合开发规划司协同国土规划研究所组织山西、陕西、内蒙古三省（区）的有关部门共同编制的；《乌江干流沿岸地区国土规划》是由国家计委委托贵州省计委、四川省计经委、四川省国土局共同组织编制的，成立了由贵州、回川省政府和有关地、州、市负责同志参加的规划领导小组，下设规划综合组，该组由贵州省计委、四川省国土局和国家计委国土综合开发规划司的同志参加，具体承担规划的编制工作。编制这些跨省(区）国土规划由于由超脱单位牵头或起主导作用，开展的较为顺利。

（六）搞好国土规划工作要有坚韧不拔、勇于开拓的精神

国土规划是一项新的工作，困难较多。一是有些领导对国土规划的重要性还认识不足，重视不够；二是国土规划内容广泛，涉及方方面面，协调工作难度较大；三是缺乏经验；四是相当一部分省、区、市搞国土规划工作的经费和人员不足。但各地国土战线上的同志出于对工作的热爱和高度责任心，积极实践，勇于探索，克服了许多困难，把国土规划工作一步步推向前进，打开了局面。

六、问题和建议

（一）问题

十一年来我国国土规划从无到有，取得了很大的成绩，发挥了积极的作用。但是对照党的十四大提出的关于建立社会主义市场经济的精神，还存在一些问题，主要是：1，目前对国土规划的意义和作用还没能取得共识。2.在强调国土工作要以规划为中心的同时，没有抓好立法，因此国土规划的地位没有真正解决，在实际经济生活中没有成为政府和计划部门宏观调控经济和社会发展的手段。3.有的国土规划对资源与市场的分析，强调两种资源、两种市场的观点不够，不完全适应建立社会主义市场经济体制的要求。国土规划的广度与深度要求和指标体系不很规范。规划的措施部分，有的不够具体，针对性不强，要求给的政策大体相似，缺少特殊性。4.大多数省(区、市)国土规划，国家没有审批。国土开发整治诱导基金还没有普遍建立起来，缺少实施规划的手段。

（二）建议

为了进一步搞好国土规划工作，针对上述问题，根据90年代我国改革和建设的任务，现提出几点建议。

1.90年代需要继续做好国土规划工作

需要继续做好国土规划工作的主要理由是：

（1）80年代的实践说明，我国国土规划的出现不是偶然的，是社会经济发展到一定程度、一定阶段的必然产物。国土规划的出现在一定程度上克服了以往国土开发整治的盲目性，标志着人们征服、改造、利用自然，处理好经济发展与人口、资源、环境之间的关系，进入了一个更自觉、更主动的阶段。国土规划已经在各地经济生活中发挥了积极的作用。

（2）近年来，随着改革开放的不断深入，地方权力在增大，各地积极兴办开发区，集资兴办开发建设项目，乡镇企业发展迅速，建设热情很高。在当前加快经济发展速度的形势下，为了合理开发利用有限的资源，合理配置生产力，减少“三废”污染，保护和治理生态环境，客观上非常需要有国土规划进行引导。

（3）党的十四大报告提出，要建立社会主义市场经济体制。这对于我国的经济发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。但是市场经济有共自身的弱点和消极方面，对一些重大问题，诸如地区经济政策、大的结构调整、基础设施和重大项目建设、生产力布局框架、国土资源和环境的保护以及目前利益与长远利益，局部利益与整体利益的关系等，都不能由市场去自发调节，“必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”“国家计划是宏观调控的重要手段之一。”国土规划是国家计划的一种，是宏观调控的一种手段，无疑应当进一步加强和改善。

（4）党的十四大报告提出：要在国家统一规划指导下，充分发挥各地优势，促进地区经济合理布局和健康发展。要严格控制人口增长，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境。因此，需要组织制订国土开发、利用、治理、保护规划及区域经济发展规划。

（5）近十多年来，使我们进一步认识到，世界上许多国家都搞区域规划，其中有的国家叫国土规划或国土计划，而且经济发达的国家起步较早，效果较好，值得我们借鉴。比如：联邦德国，早在30年代中期就搞国土整治和规划工作。40年代中期，各级政府开始着手编制国土规划，并颁布了国土规划法。目前全国已形成县(乡、镇）、管理区(包括市）、州和联邦的规划体系。日本，在30年代末到40年代初，从德国引入了“国土计划”的理论，成立了国土局、国土计划研究所，并发行《国土规划》杂志，从60年代至80年代先后四次编制全国综合开发计划，对合理布局生产力和解决人口的“过疏”、“过密”问题，起了重要作用。该项计划由国土厅负责拟订。韩国，1963年制定和实施了国土建设综合计划法，1971年和1981年两次制定国土综合开发计划，对提高国土利用和管理效率，保证经济的高速增长起了积极作用。另外，在1978年还成立了国土开发研究院，负责研究制订国土计划和地方计划及国土资源有效地开发、利用、保护的政策。

我国的国土规划工作，在80年代已经取得了显著成绩，积累了宝贵的经验，今后应该继续发扬坚韧不拔勇于开拓的精神，把它坚持下去，使其不断发展，不断升华，就一定能够有新的作为。

国土规划是一项长期性、综合性的工作，任务很重。各级主管部门应加强领导，把它摆到议事日程上来；同时要有一个力量较强，能适应国土规划工作需要的、稳定的职能机构，并建立国土规划研究机构，开展研究工作。

2.要努力做好区域经济规划工作

国土规划是十一年前适应经济体制改革的需要产生的。十一年来，国土规划的内容在实践中不断得到充实与发展。随着改革的深入，计委的职能也在随之加快转变，要求抓好战略、政策、规划、布局。从1992年3月份开始，国家计委着手区域经济规划的制定和战略布局的研究工作，先后以国务院名义召开了珠江三角洲发展战略座谈会、长江三角洲及长江沿江地区经济规划座谈会、西南及华商部分省区区域经济规划会议和西北地区区域经济规划会议。提出了广东二十年赶上亚洲“四小龙”发展战略的政策建议，以浦东为龙头的长江三角洲及沿江地带发展规划要点、西南及华南部分省区区域规划纲要，以及西北地区经济发展规划等。1993年将要抓紧开展环渤海地区、东北地区、中原地区的区域经济规划工作。区域经济规划的制定，对于推进我国由南向北，由沿海向沿江、沿边以至内陆地区的全方位、分层次对外开放格局的形成，打破地区封钱，使进区域市场乃至全国统一市场的形成，具有重大的意义。区黄经亲规划将由全国、区域(跨省区）和省区三个层次组成。，国士规划与区域经济规划都是我国经济体制改革的产物，区域经济规划是国主规划在新形势下的发展，两者在内容上大部分是一致的，因此要努力做好区域经济规划工作。

3.要下大力气抓国土规划的实施

大部分省都已完成第一次国土规划的编制工作，今后要着重抓国土规划的实施，不能是纸上谈兵。对国土规划提出的任务，布局方案和重要项目，要在进一步论证的基础上，同经济综合部门密切配合，协同一致，纳入国民经济和社会发展计划，分期分批组织实施；各部门（公司)、地方和单位在编制重大建设项目建议书时，要认真听取国土机构关于资源保证程度、开发规模、布局的合理性和对生态环境的影响等方面的意见，重大建设项目的立项，要符合国土规划的要求；加快立法建设，提高国土规划的权威性，在建立社会主义市场经济体制中，充分发挥国土规划对各类投资者在国土开发整治中的指导、引导和约束作用；加强对自然资源的计划管理；各地可以根据各自的条件，逐步建立国土开发整治基金，作为诱导性投资。主要用于重点开发地区的某些基础设施建设，改善重点地区的投资环境，组织开展一些关系全局的重大问题的研究和前期工作。同时，要及时进行国土规划实绩跟踪评价，为规划的深化、修正作准备。

4.对国土规划进行一次滚动修改

大部分国土规划是1986年开始编制，1990年前后完成的。几年来区域内的资源和社会经济情况发生了变化，原有的资料陈旧了，同时改革开放进入了新的阶段，提出了一些新任务、新要求，出现了一些新观点、新思路，所以有必要在“八五”计划后期对完成三年以上的国土规划进行一次滚动修改，，以便为编制“九五”计划提供依据。内容的修改，应主要考虑以下几点：

（1）要体现改革开放和加快经济发展的最新观点、思路和生产力布局的框架。

（2）要突出重点。第一次国土规划内容上全面一些，是可以时解的，也是符合客观需要的。今后应随着社会经济的发展，在不的历史发展阶段，国土规划的任务、内容和重点也应有所不同，特别是内容上，必须围绕一个中心，抓住一个或几个当时急需解决的重大问题来研究，而不能面面俱到。

（3）区情分析要有动态观念。区情分析应包括区域外部环境，自身特点和内部差异三方面的动态分析。区域外部环境分析，要看国内外政治经济发展情况和趋势，将对该区域的发展产生什么影响，以便寻求在区域竞争中对已有利的发展机遇，作出有远见的开发建设的战略决策。区域自身特点分析，要着重区分哪些是现实伤势和潜在优势，哪些是劣势，这是区情分析的核心，可为区域开发方向和确定主导产业提供重要依据。在分析时要进行比较；事实求是；一分为二；有动态观点。区域内部差异分析，目的是指出区内有哪些地域能更明显地体现区域优势，以便进行合理布局。

（4）要树立市场观念。要以市场为出发点，随着市场要素，包括商品、资金、技术、流通、消费、劳务、信息等的发展，市场作用的加大，来规划资源开发规模和布局，也就是要以市场→资源→商品这一现代经济发展的思想，来研究制定国土开发整治方案，而不能停留在搞资源一产品→市场(商品）的规划开发模式上。要研究计划与市场两种手段对资源配置的作用，力求做到资源的最优国置。

（5）区域空间布局要从实际出发。产业和人口的空间布局是的一定的地域空间和中心地集聚还是向较大的面上分散，是规划布月首先需要研究的一对基本矛盾。国土规划中的合理布局就是要从实际出发，明确指出哪些地域范围以集聚为主，向哪些地带或地点集聚；在哪些地域范围以扩散为主，控制哪些地点或地带的继续集聚，并向哪些地方扩散。不能把一些不能通航、沿岸又缺乏现代化的交通联系等条件的河流列为开发轴线，也不能把一些发展条件差别很大的整条铁路沿线作为重点开发轴线。

（6）调整产业结构要讲层次。国土规划中关于调整产业结构主要是行业及重大项目布局，至于行业内部结构、如产品结构、技术结构、企业结构等一般可不作规划。

（7）加强第三产业。第三产业是衡量一个国家现代化水平的一个重要标志。我国第三产业相当落后：数量少，结构不合理，社会化、专业化水平低，福利化现象严重。加快第三产业发展是关系全局的问题。所以在国土规划中应加强这部分内容。

（8）要增加横向联合的内容。打破行政区界限，实行横向联合，有利于发挥整体优势，进行国土开发整治；有利于集中财力、物力、人力联合起来兴办基础设施，改善投资环境；有利于打破地区间的资源、市场封锁，形成合理分工的区域市场；等等。因此在国土规划中应该增加横向联合的内容。

（9）注意处理好经济发达地区与欠发达地区的关系。在财力、物力不足的情况下，条件好的地区要先发展，以便增加经济实力，来支援后进地区，促进整个规划区的协调发展。

（10）大城市国土规划要注意协调城乡关系。大城市国土规划的内容除了兼顾一般国土规划的内容外，要根据中心城市吸引、辐射能力强的特点及区位优势和所影响区域生产力发展的客观需要，规划中心圈、近郊圆、远郊圈的经济发展，同时要注意协调农村和城市的矛盾。

（11)注意国土规划之间的衔接。国土规划横向之间，在资源开发上要相互创造方便条件，互惠互利，共同开发。纵向之间，不同层次的规划要相衔接，小地域不能解决的问题，上个层次的国土规划要考虑解决。

5.继续审批国土规划，加快制定有关法规

国土规划经过上级领导机关审批后才好实施。目前已编制的省（区、市）国土规划大部分上级机关还未审批，规划的实施受到了一定的影响，建议国家计委继续审批国土规划。同时应加快制定国土规划法或国土规划实施法或国土开发整治条例，以便从法律上保证国土规划的实施。

6.改善工作条件

编制和实施国土规划都需要一定的经费。在实施规划中，比如对重大问题进行调查研究论证，没有经费难于开展工作。建议各级计划部门每年安排一定数量的国土规划经费。没有建立国土开发整治基金的地方，应尽快建立起来。与国土开发整治有关的多项资金，如扶贫、以工代娠、水土保持等项资金应与实施国土规划结合起来使用。

7.部暑开展第二轮国土规划工作

可以考虑在“九五”计划期间，部暑第二轮全国和省级国土规划，以2010年为规划期。现在应着手进行2010年国土规划重大问题的研究。

8.继续编制县域国土规划

县是我国历史工长期形成的政治经济活动的基本单元，国家，省、地（市）各级国土开发整治项目要具体落实到县域。为适应改革开放的形势，促进县城经济的健康、快速发展，有些省（区、市）已编制了县域国土规划，今后各地还可以继续量力编制县域国土规划。

9.加强定量分析和理论、方法的研究，不断提高国土规划水平。

10.参加国外区域规划的交流与合作在认真总结我国十多年国土规划实践经验的同时，需要学习国外的好经验、好方法，扩大国际交流并争取参加一些国外区域规划工作。&