宋平在全国国土总体规划纲要讨论会上的讲话时间： 2020-05-03信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：宋平　责编：qgy

根据国务院的指示，在各地区、各部门的支持下，由国家计委主持，用一年多的时间，草拟了《全国国土总体规划纲要（征求意见稿)》。召开这次讨论会，就是要广泛听取各方面的意见，以便集思广益，对《规划纲要》作进一步的修改、补充。为了便于大家对《规划纲要》展开讨论，我先讲几点意见。

一、我国的社会主义现代化建设迫切要求搞好国土开发整治规划

建国三十多年来，我国的经济建设取得了巨大的成就，国土开发整治正以前所未有的规模发展，生产力布局已经基本展开，大江大河得到初步治理，农业生产条件有了一定的改善，环境整治也取得了新的成绩，为进一步开发整治国土打下了良好的基础。但是应当看到，由于国土资源本身存在着一些不利因素，再加上经济建设中长期缺乏国土开发整治的长远规划作指导，存在着一定的盲目性，有些方面违背了自然规律和经济规律，使我国的国土开发整治面临着一系列必须十分重视和亟待解决的问题。比如，我国生产力布局在处理沿海和内地的关系问题上，曾经有过几次变化，致使生产力布局同资源分布不协调的矛盾仍然相当突出；三线建设在取得童大成绩的同时，至今在生产力的利用等方面还遗留下不少问题。我国运力紧张，北方缺水严重，但是在开发建设的布局上，又忽视了沿江和水运的有利条件，尤其忽视了长江“黄金水道”沿岸水运和水资源的充分利用。不少地方乱砍滥伐森林的现象还相当严重，东北林区由于过伐出现了“森林赤字”，辽宁、吉林、黑龙江三省的森林覆盖率不断下降，长此下去，不要多长时间，东北的森林资源就会趋于枯竭。由于盲目毁草开荒和过度放牧，沙漠化面积正以每年千多平方公里的速度在扩展，现有沙漠化土地比五十年代增加了四万平方公里。植被破坏导致生态恶化，旱涝灾害和洪水威胁较大。环境污染在局部地区日趋严重。城镇建设和城镇格局不适应城镇化发展的需要。如此等等。所有这些说明，当前我国的国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重，在开发利用国土资源方面要做的事情也很多，迫切需要加强国土开发整治工作。

党的十一届三中全会以来，随着全党全国人民对社会主义建设客观规律的认识不断深化，各项生产建设在更大规模上展开，编制国土开发整治规划，正确处理经济发展同人口、资源、环境相互关系的重要性，越来越为人们所认识。特别是党的十二大确定了本世纪末的经济发展战略目标以后，为了顺利实现这一宏伟目标，我们必须提出相应的国土规划，勾画出国土开发整治和建设布局的蓝图。做好这项工作，对于实现国家繁荣富强，造福子孙后代，具有极为重要的意义。

世界上许多国家都摘国土规划。可以说，国土规划是社会经济发展的一种普遍需要。虽然各国国土规划的内容、作用以至编制方法、程序都不尽相同，但总的来说都是为了协调好经济发展与人口、资源、环境之间的关系。六十年代以来，日本编制了三个全国综合开发计划，目前正在编制第四个。这些开发计划的目标，在于引导投资建设逐步由点、线向面上展开，解决人口过疏过密问题，力图改善人们的劳动和生活环境。联邦德国及其各州、管理区、县都设有国土规划的管理机构，都编制国土整治规划或区域发展规划，并且为实施国土规划有相当严格的国土立法和有力的经济与政手段，形成了比较完整的国土规划体系。苏联也很重视国土规划和生产力的合理布局，进入六十年代以来，他们加快了西伯利亚和远东地区的开发建设，在自然资源综合开发、利用的基础上，建立了一批区域生产综合体。这些国家通过国土规划的实施，都收到了相当显著的成效，他们的做法值得我们借鉴。

搞好国土开发整治规划，反映了我国经济和社会发展进入新的历史时期的客观要求。党中央、国务院十分重视这项工作，把办好这件大事提到了重要的议事日程上来。1981年4月，中央书记处决定要把我们的国土整治好好管理起来，要搞立法、搞规划。同年10月，国务院在批转原国家建委关于开展国土整治工作的报告中指出，在我们这样一个大国中，搞好国土整治，是一项很重大的任务，这项工作牵涉面很广，希望各地区、各部门密切配合协作，把这件大事办好。根据党中央、国务院的指示，近几年来，我们组织了各种类型的国土考察，汇编了国土资源的基础资料，参与制订了有关国土方面的法规，组织开展了若干重大国土开发整治问题的调查研究和大江大河流域规划的修订工作，培训了国土工作干部，并在全国选择了20多个不同类型的地区，进行了国土规划试点。与此同时，各省、自治区、直辖市和国务院有关部门，以及有关科研单位、大专院校、学术团体也在国土开发整治方面做了许多工作，提出了不少有价值的见解和建议。在这个基础上，1985年3月，司家计委向国务院提出了关于编制全国国土总体规划纲要的报告。国务院于同月26.日批转了这个报告，明确指出搞好国土开发和整台，是我国进行社会主义现代化建设的重要基础工作；国土规划是自民经济和社会发展计划的重要组成部分；对于合理开发利用资康，提高宏观经济效益，保持生态平衡等具有重要的指导作用；也是加强长期计划的一项重要内容，表明了搞好国土规划的重要性和必要性。为此，国家计委明确地把编制全国国土总体规划纲要，同改革计划体制，制订2000年科技、经济和社会发展规划纲要，列为全委当前重要任务之一。经过各方面的共同努力，已经提出了一个规划纲要的征求意见稿。尽管编制这个纲要的时间比较短，许多问题调查、论证不够，甚至还有不准确，以至错误的地方。但是经过最次会议以后作进一步的修改，相信会使规划纲要逐步完善起来。最对于指导我国的国土开发整治，提高中长期计划的科学水平，促进经济建设的健康发展，都将起重要的作用。

二、编好国土规划的几个问题

编制国土规划，要从我国的国情出发，从分析国土资源的特点、优势和问题入手，围绕我国社会主义现代化建设的总目标和总任务，打破条块分割，力求按照国力的可能，提出国土开发整治的战略目标和战略部署。为了编好国土规划还须解决以下几个问题：

（一)这个纲要是全国国土规划的框架，还要有地区的和专项的规划作为补充。我国地域辽阔，各地自然条件和社会条件差异很大，经济、科技、文化发展很不平衡。国土规划单有全国的总体规划是不够的，还要结合各地的实际情况，分别提出有针对性的各专项规划（如大江大河整治规划）和地区规划（如大经济区规划、省区市规划等），才能较好地反映四化建设的要求。这些规划，既有共同的目标，又有各自的特色，相互衔接，又相互补充，组成一个较为完整的国土开发整治的规划体系。

国土规划大体应当包括以下几方面的内容：一是从合理开发用国土资源和社会物质技术基础出发，安排好生产力的总体布局；二是从保持和创造适宜的生态环境出发，提出防治自然灾害、“三废”污染等方面的原则、任务、要求以及重大整治工程；三是从发挥地域的整体优势出发，明确地区开发建设的方向、目标、重点和步骤；四是确定某些国土开发整治的规划指标(如耕地保有面积、水土保持面积、沙漠化土地防治面积、盐碱地治理面积、森林覆盖率、水资源供需平衡、大江大河的防洪标准、城镇化水平等)，提出实现这些指标的措施。

这次提供会议讨论的全国国土总体规划纲要，大体上就是按上述想法编制的。由于规划涉及的范围很广，规划期也比较长，只能是方向性的、框架式的和粗线条的，不可能太细；有不少重大问题研究得不够，各方面也有不同的看法，还要进一步探讨。规划提出的基本任务、总体布局和主要要求，有的还需要通过大量调查研究和方案论证，才能逐步纳入国民经济和社会发展计划，加以实施。但是，有了这么一个初步的设想也很重要，它必将在今后的实际工作中起指导作用。

（二）国土规划要不断修订和完善。从国土开发整治的性质来看，重大的生产力布局的调整，大江大河的根治，生态失衡地区环境面貌的根本改善，森林覆盖率的大幅度提高等等，都需要相当长的开发建设和整治过程。有些方面，不是几十年所能做到的，而是需要上百年乃至更长的时间才能实现，必须从长计议。但是，限于认识能力、科技水平和国力的可能，国土规划不可能考虑得那么长远。因此，这次提交会议讨论的《规划纲要》是阶段性的规划，只能做到以2000年和2050年作为规划的目标，而且也不可能一次就搞得很完备。今后，要随着认识的提高，科技的发展，国力的增强和经济建设提出来的新任务、新要求，不断修订和完善国土开发整治规划，使之成为滚动式的计划。

（三）要珍惜宝贵的国土资源，做到地尽其利，物尽其用。我国虽然地大物博，但人口众多，人均资源占有量大多数低于世界平均水平。同时，国土资源有的可以再生，有的不能再生。我们应当分珍惜国土资源，特别是对那些拥有量不很丰富，又有重要价值的资源更应珍惜。但是，现在浪费和破坏国土资源的现象还相当严重。在矿产资源的开发中，采矿回采率和选矿回收率都比较低，有些地方甚至还存在采富弃贫、掠夺式经营的做法。针对这种情况，国土规划要把资源的合理开发、有效利用和切实保护放在极为重要的地位。我们既要积极扩大资源的开发规模，以适应实现经济发展战略目标的需要，使人民快些富起来；又要十分重视资源的节约使用和综合利用，提高资源利用率。要加强矿产等国土资源的管理，采取行政的、经济的、法律的、教育的手段和其他切实有效的措施，保护矿产、水、土、生物等资源。在资源的开发上，要扬长避短，因地制宜，合理布局，力求发挥各地优势，从而汇聚成全国优势，使资源优势转化为现实的经济优势，使国土开发更好地为经济建设、社会发展和生活改善服务。

三、进一步加强国土规划工作

国土开发整治规划在我国是一项新事物，一项开拓性和创新的工作，需要通过一段实践，才能进一步认识它的作用和意义。事实还将说明，有一个国土规划，做出方向性的、框架式的和阶段性的安排，对于增强开发建设的预见性，提高决策的科学性，避免盲目性，将会是十分有益的。这项工作，我们过去抓得不够，今后需要大力加强。就当前来说，各省、自治区、直辖市和国务院有关部门除了继续认真抓紧编制各种不同类型的国土规划以外，还需抓紧做好以下几项工作：

一是加强对重大国土开发整治问题的调查研究和方案论证。全国国土总体规划纲要，提出了许多重大的国土开发整治任务。这些任务，技术上是否可行，经济上是否合理，如何形成项目纳入五年计划和年度计划，需要进行深入的调查研究和方案论证。例如，南水北调中线方案和西线方案的论证问题，黄土高原水土保持和黄河下游河道泥沙淤积问题，三峡水利枢纽建设与长江中下游防洪问题，一些大型原材料工业基地的布局问题，重要运输通道建设方案的比较问题，海洋新能源、海水综合利用和深海矿产资源的开发利用问题，燃煤脱硫防止大气污染问题等等。对此，有关部门要认真研究，列为重大科研项目组织攻关，或组织方案论证，提出比选方案，供党中央和国务院决策。

二是加强国土立法，健全国土法制，依法进行国土的开发整治。中央书记处明确指出，国土开发整治要搞立法。国家已先后公布了《森林法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持工作条例》、《矿产资源法》、《土地管理法》和《草原法》等一批有关国土开发整治的法规，目前正在制订《水法》和有关海洋的一些法规。此外，还要根据国土开发整治的需要，抓紧配套完善，尽快形成比较完整的国土法体系。对国土开发整治和国土规划实施中具有特殊性的问题，如黄河中游大规模露天开发煤炭可能造成水土流失的问题，还应制订专门性或地区性的法规。各级政府和有关主管部门，要加强对这些法规执行的监督，切实做到有法可依，有法必依，执法必严，令行禁止。

要研究制定国土开发整治的经济政策，运用经济调节手段，促进国土规划的实现。进一步采取措施，保护耕地；限制在缺水地区建设耗水量大的企业；逐步征收矿产资源税和资源补偿费，以防止破坏和浪费资源的现象；努力做到地尽其利，物尽其用，在全国逐步形成节约和珍惜一切国土资源的新风尚。

三是广泛宣传国土开发整治工作，提高全国人民对国土开发整治的认识水平。国土开发整治关系到全国人民当前和长远的利益，只有十亿人民都认识到国土开发整治的重要意义和作用，并努力为之奋斗，国土开发整治才能收到预期的效果。

宣传国土开发整治，要同爱国主义教育结合起来。通过宣传，激发人民群众，特别是青年一代热爱祖国美好河山，艰苦创业，长期奋斗，树立开发治理国土的雄心壮志。

宣传国土开发整治，还要同社会主义精神文明建设结合起来。使人们具有顾全大局，放眼未来的商尚情操，同时懂得社会主义精神文明建设，要求有一个与之适应的良好的劳动和生活环境。要使珍惜国土资源，保护生态环境成为一种普遍的道德风尚。

要充分利用报刊、广播、电视等手段，搞好宣传，扩大影响。小学、中学的教科书，都要介绍国土开发整治的常识。

搞好国土开发整治，是一项艰巨的、长期的任务。我们要决心坚持不懈地搞下去，经过几十年乃至上百年的努力，把我们伟大的社会主义祖国建设成为美好的人间乐园。

                                                         （宋平同志当时系国务委员、国家计委主任）