陈鹊：国土规划的几个重要特征时间： 2020-07-12信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：陈鹊　责编：qgy

我国社会主义的经济制度是以公有制为基础的有计划的商品经济，其运行机制是计划经济与市场调节相结合。为了保证经济和各项社会事业的健康发展，国家必须制定不同层次、不同领域而又互相关联、形成系列的经济和社会发展计划。国土规划是经济和社会发展计划系列中一个重要的组成部分，它是一项具有前期性、战略性、综合性和长期性的计划。为了充分发挥国土规划在整个经济和社会发展计划系列中的独特功能和作用，从我国的实际情况出发，在编制国土规划时，必须把握国土规划的几个重要特征。

一、一切为了全国人民更好地生存和发展，是国土规划的出发点和归宿

人的生存是离不开国土的。国土现在和将来都是全国人民赖以生存的有限的资源，同时又是生活和生产等一切活动的共同基础。因此我们必须很好地利用和保护自己的国土。这是编制国土规划的宗旨。

我们的地球，载负着50多亿人口进入90年代，预计到2000年，全世界人口将达到63亿左右。人口、资源、环境的压力与日俱增。目前，数以10亿计的人口处于贫困境地，某些资源(本文所称资源，均指自然资源)出现紧缺，不少地区环境恶化，人类正面临着巨大的挑战。

在人口、资源、环境三者的关系中，人口是矛盾的主要方面，按心问题是人口问题，资源和环境问题都是围绕着人而存在的。所谓资源，指的是自然界存在着的可以为人所用的物资；所谓环境，指的是自然界直接、间接作用于人的各种条件的综合。离开了人就无所谓资源问题和环境问题。因此国土规划要处理好人口、资源、环境的相互关系，实际上是以人的需要作为出发点和归宿的。这是我们在思想上必须明确的一点。

我国是世界上的头号人口大国，人口占全世界人口的五分之一以上，国土面积居世界第三位，约占十五分之一，人口密度3倍于世界平均数。我国地大物博，各项主要资源总量多数位于世界前列；但是按人均占有量计算，大多数低于世界平均水平很多。资源总量多，表明国家的实力雄厚，回旋余地大，大有可为；人均占有量少，表明人口、资源、环境之间的矛盾更加尖锐。因此在我国认真编制和执行国土规划的意义和作用也更加重大。

到1991年底，我国人口已达11.58亿，预计到2000年达到12.8亿左右，下世纪中叶将达到15亿以上。人口问题的核心是劳动就业问题。解决了充分就业问题而且保证劳动生产率能够不断地提高，人类的生活就能够不断地改善，而且最终将创造出一个美好的世界。

我国的劳动就业人口，1991年为5.8亿，预计2000年为6.8忆以上，2020年前后达到最高峰时预计为8亿人左右（以后随着人口增长率降低和年龄结构变化等因素，劳动就业人数将逐步下降。与此同时，社会老龄化加深)。因此国土规划考虑问题的主要出发点应当是：

——为今后60年内持续增长并最终超过15亿的人口提供良好的生存和发展条件；

——在今后30年内为大约2.2亿新增加的劳动人口提供就业条件；

——为总数达到8亿左右的劳动者提供良好的生产、经营条件，以保证劳动生产率和经济效益的不断提高。

这三项任务都是古今中外还没有遇到过的大课题。不解决好这样的大课题，就不能保证社会的稳定，更谈不上建成富强康乐的社会主义国家。无论如何，在可预见的将来，至少是到下世纪中叶，即实现经济发展的第三步战略目标以及人口达到顶峰这一段时期内，根本的出路还在于更加充分和有效地利用一切可用的资源。

我国自然条件复杂多样，地区之间发展很不平衡，社会基础设施严重不足，这些既是国土开发中的不利因素，也表明国土开发还有很大潜力。我们必须从现在开始，有计划、有步骤地尽最大可能采取各种措施，投入更大的力量改造自然，提高资源利用的效益，并且使潜在的资源形成现实可用的资源，创造一个富饶的、能够使8亿劳动者有用武之地和10多亿人生活得更美好的国土。这就需要及早地把富余的劳动力组织起来，进行开拓性的国土开发和整治，完成一些具有划时代意义的改造山河面貌的工程。例如修筑道路、兴建巨大的水利工程，进行农田基本建设，植树造林，改良草场等等。这样不仅可以大量吸收近期内需要安置的劳动力，更重要的是为长远发展提供更多更好的就业条件。古今中外的经验都已证明，这种做法能够有效地创造欠发达地区的初始积累和开发建设的基础条件，能够有效地推动经济和社会发展。

二、合理地、高效益地利用资源，是国土规划的主要目标

中国正处在经济高速发展的时期，我们要在下世纪中叶在经济上赶上中等发达国家的水平，这是一项宏伟而艰巨的任务。世界银行1984年经济考察团所作的《中国：长期发展的问题和方案主报告》提出：“发达国家的人均国民收入，按实际购买力计算，大约是中国的10倍，而且今后大约每年还将递增至少2%，也许3%。中国要在2050年赶上发达国家，人均收入必须每年递增至少5.5%，也许6.5%。这种高速增长，在其他国家尚属罕见。”“人均收入增长率目标能否实现，关键还在于资源的使用效率。”“中国的经济前景取决于能否成功地调动和有效地使用一切资源，特别是人力资源。”这一论断是值得重视的。

合理地、高效益地利用资源，关系到我国的发展前途，是一切经济活动都必须遵循的原则，也是各项经济社会发展计划普遍关注的问题。国土规划主要是从宏观角度和战略安排上体现这一目标。

前面说过，资源是存在于自然界的可以为人所用的物资。物资的存在是绝对的，而物资的可用性（为人所用）及其使用效率则是相对的。人们的一切生产活动，都是对各种物资进行转化，变无用为有用，或者提高其使用价值。也就是说，对于资源的利用，人是处在主观能动的地位，而同时又受到人在一定阶段能力的限制和制约。从根本上说，是受到社会生产力发展水平的制约。我们的任务，就是要在充分发挥和恰当地运用现有生产力水平的条件下，用发展的观点、全局的观点，为更好地开发利用资源开拓道路。

目前我国资源利用水平总的讲是很低的。以草场为例：我国每百公顷草场平均产肉量和产奶量均为250多公斤，而美国达到5200多公斤和12000多公斤，新西兰达到7800多公斤和4300多公斤。当然各个国家自然条件和生产力水平有很大的差别，不能简单对比，但我国资源开发的潜力很大，则是不容置疑的。

在这个问题上，国土规划的主要任务就在于：第一，努力创造条件，促进那些具有开发潜力，但受到种种条件制约而开发利用很不充分的资源能够较快地得到合理的开发和利用，扩大人们生产和生活的领域；第二，人的生存离不开资源，资源开发有赖于人的活动，因此要创造条件，使人口的分布趋于合理，使人口和资源比较协调地结合起来；第三，坚持眼前利益与长远利益相结合的原则，力求使有限的资源发挥最大的效用，使更多的资源形成良性循环，做到永续利用；第四，提高资源开发的经济效益，变资源优势为经济优势。

三、协调人口、资源、环境的关系，保持人与自然的和谐，是国土规划特有的内容

人是自然界的产物，人必须在一定的自然条件下生存，也就是必须在一定的环境中生存。人们为了生存，必须不断地开发和利用自然资源，这就必然或多或少地对环境产生影响。本来，自然界有其自身的发展规律，生物圈也有自身发展变化和相对平衡（生态平衡）的规律和机制。在相对意义上讲，自然界和生物圈处于平衡状态是和谐的。但是，自从有了人类以后，情况就发生了变化。由于人能够使用工具，具有思维能力，而且随着生产力的加速发展以及人口数量的急剧膨胀，人们作用于自然的能力不断扩张，往往会人为地改变自然（首先是与人关系密切的部分，也就是环境)状态，特别是改变生态平衡的状态。这种改变是无法避免的。但是环境改变和生态平衡的变化反过来也会影响人类的生存和发展，至少要影响人们的生活质量。这种影响对于人的需求而言，可以是正面的，也可能是负面的，一般情况下往往是二者兼而有之。我们的任务就在于运用人类的生产能力和智慧，尽可能扩大正面影响，减少乃至消除负面影响，也就是处理好开发资源与保护环境之间的矛盾。

开发资源与保护环境这一矛盾的发展过程，也是符合“否定之否定”这一辩证规律的。在人类活动的初级阶段，人们活动的广度和深度很小，对相对庞大的自然界的影响微乎其微，一般不会产生严重的环境问题。例如游牧民族“逐水草而居”，所到之处也破坏了生态和环境，但是当他们迁徙到新的水草地以后，原有的水草地可以在不太长的时期内得到恢复。那时有许多可供追逐的水草地，因此人们不会遇到尖锐的环境问题。但是当人类的生产生活向广度和深度大大推进以后，从量变到质变，环境问题日益尖锐起来。一般说来，随着工业化的发展而日趋严重，到高度工业化时发展到顶峰。以后随着后工业化社会的到来，生产力水平有了更高的发展，人们利用资源和改善环境的能力大为提高，到那时环境问题将会逐步得到缓解。

目前我国大约处在工业化的中级阶段，环境问题已经比较突出，而且治理环境的能力有限。今后几十年内要向高度工业化发展，因此面临着开发资源与保护环境的矛盾日益尖锐的局面，不能不引起我们的严重关切。为了实现现代化，我们难免要付出一定的环境代价。但是面对开发资源与保护环境的矛盾，人们应该也能够发挥主观能动作用。首先，充分运用人类已经掌握的科学技术知识，使资源开发活动对环境带来的不利影响减少到最低限度；其次，从全局的、长远的观点来衡量利弊得失，凡因开发资源造成环境影响得不偿失的，应当禁止开发，另谋出路；第三，有计划、有步骤地实施环境整治和保护工程，并尽可能使开发、利用资源与治理、保护环境结合起来。

四、全面开发国土，发挥地区优势和潜力，促进地区间相对均衡发展是一项重要的原则

目前，我国国土开发和经济社会发展水平在地区间很不平衡，差距过大。在经济比较发达的地区，人口密度大，资源开发强度高，环境容量不足；在经济欠发达地区，人口稀少，资源得不到开发利用，环境也无人保护和治理。这种状态不利于充分、合理地开发、利用国土资源，制约着经济和社会的全面发展。

促进地区均衡发展，是缓解人口、资源、环境矛盾的重要手段和根本出路，特别是随着经济的逐步发展，这个问题就显得更加重要。一些发达的资本主义国家，经过长期的经济发展后，深切感受到发展不平衡带来的弊端，力图改变这种局面。甚至可以说正是为了解决这一问题而编制国土规划的。例如日本、法国，都是把“国土的均衡发展”作为国土规划的主题。日本前后编制了四次国土规划，“自从1962年制订第一次计划以来，始终以国土的均衡发展为基本的考虑”，强调“解决过密过疏问题”，要“把开发的可能性扩大到全部国土上去的方法来争取均衡地利用国土”，“谋求均衡地利用全部国土，形成宜于人居住的综合环境。”(以上均引自日本国土厅编制的《日本第四次全国综合开发计划》）我国已进入经济高速发展时期，发达国家的前车之鉴值得我们重视。

我国幅员辽阔，各地区间的自然条件相差悬殊，经济发展的模式和水平必然具有很大的差别。例如，我国东部沿海从辽宁到广东11个省、市，土地面积占全国的11.27%，1990年人口占全国的37.65%，国民生产总值占50.02%；蒙、新、青、藏4个省、区，土地面积占全国的49.59%，人口占3.81%，国民生产总值占3.56%。前者每平方公里国土平均拥有人口397人和国民生产总值82.37万元，人均国民生产总值2076元；后者每平方公里国土面积拥有9人和国民生产总值1.33万元，人均国民生产总值1459元。后者分别相当于前者的2.3%、1.6%和70.28%。这样的差别当然是不可能完全消除的（某些差别如人均占有的国民生产总值有可能逐步消除)。目前我国的经济实力还不允许我们用太大的力量，扶持欠发达地区，使之在经济上很快赶上发达地区。但是从当前情况，特别是从长期发展的角度考虑问题，谋求地区间的相对均衡发展必须提到重要的议事日程上来。

所谓地区间相对均衡的发展，是指在国家的通盘安排和支持下，适应各个地区的客观条件，加上主观努力，发挥优势，做到人口、资源的协调配置，形成各具特点、分工合作、互利互补的格局，使广的国土能够更充分地发挥活力。

目前我国欠发达地区确有不少引人注目的优势有待发挥。例如土地辽阔、矿产资源和能源比较充裕、环境容量也较大等等问题在于要积极创造条件。诸如：改善交通运输状况，促进与其他地区的交流；培养和输入人才；改善生活居住(包括文化、教育、卫生等方面)条件；在大力发展农业(大农业)生产的同时，着重提高产业层次，除了因地制宜发展第二产业以外，要特别注意推进一次半产业（农产品加工）和第三产业的发展，扩大就业场所；国家制定必要的扶持政策，等等。通过这些措施，提高地区竞争力量，同时深化地区间的分工合作关系，发挥各地区在产业、科技、文化、学术、旅游等方面的优势，使全部国土形成各具特色又互相关联、协调发展的整体。

五、安排好城乡关系，使城市和乡村都能够在经济和社会发展中充分发挥各自的作用

迄今为止，我国仍然是一个农业大国，农业作为国民经济的基础部门处于举足轻重的地位。目前有将近四分之三的人口生活在乡村，从事农业生产的劳动力占社会总劳动力的60%（80年代中期，英国从事农业生产的劳动力占社会总劳动力的3%，美国4%，澳大利亚6%，日本9%)。但是这种情况正在发生变化，随着工业化和现代经济的不断发展，人口和经济活动日益向城市集中，城市成为国家和地区的政治、经济、文化和交通中心，在国民经济和社会发展中发挥主导作用。人口的城市化是现阶段社会发展的必然趋势，是经济发展的客观规律。

目前我国人口城市化水平约为25%（日本、美国、法国75%左右，澳大利亚85%以上，英国90%以上；较低的国家有印度28%，印尼29%)，属于很低的水平。到1991年底，我国有城市467个，总人口33000多万人，其中非农业人口15000多万人（按户籍划分，实际远远大于此数），另有11400多个建制镇，也有近1亿非农业人口。在467个城市中，京、津、沪三个直辖市的非农业人口均在400万以上，非农业人口200万至400万的城市有沈阳、武汉、广州、哈尔滨、重庆、南京等6个，非农业人口100万至200万的有西安、大连等22个，非农业人口在50万到100万的城市有28个，其余为非农业人口不足50万的中小城市。

国外研究机构预测，2000年全世界人口城市化水平将超过50%，下世纪中叶将达到80%左右。我国人口众多，不能无限制地向城市集中，人口城市化水平将长期低于世界平均水平，但是也必然会有较大的发展。我们必须对此有所准备，因势利导，趋利避害使城市化走上健康发展的道路，发挥理想的效益。

城市的发展，特别是大城市的发展涉及到自然、经济、社会、文化等诸多方面的问题，必须早为之计，妥善安排。国内外的历史经验证明，在商品经济和工业化大发展阶段，城市发展有很强的集聚和膨胀的自发倾向，而城市过度膨胀必然带来许多难以解决的问题——城市病。今后我国城市发展的道路，应以发展中小城市和镇为主，但是也不能排斥大城市甚至特大城市的发展。这是因为：一方面，我国人口总量很大，而且90%以上集中在东南部一半面积的国土上，许多地方人口密集程度很高，这是城市向大型化发展的重要客观基础；另一方面，大城市具有不可忽视的优越性，城市模的大小与经济效益的高低呈正相关，而人均占用土地面积呈负有关。

从实际发展情况来看，在“七五”计划期内，有三年时间进行民经济调整，严格控制城市人口增长的条件下，我国城市化的进程也是很快的。从1985年到1990年，城市数目由324个增加467个，增长了44%；非农业人口由11829万人增加到15028万人，增长了27%。京、津、沪三大市1985年共有非农业人口1618万人，而到1990年达到了1784万人，增长了10%以上；非农业人口在300—400万之间的城市由1个增加到2个；非农业人口200一300万的城市仍为4个；非农业人口100-200万的城市由14个增加到22个。非农业人口百万以上（按现行标准列为特大城市）的城市总数由22个增加到31个，非农业人口由4747万人增加到6258万人，增长了32%。特大城市人口增长速度高于全部城市人口增长速度5个百分点。看来城市的发展及其逐步大型化的趋势方兴未艾，是我们必须面对的现实。

国土规划的任务就在于：规划好城市发展的道路和格局，引导城市在地区间的协调配置和城乡间的协调发展。与此同时，对于乡村的建设也不能忽视，要逐步缩小城乡差别，使城市和乡村都成为美丽、富饶、适合人们生活需要的广袤的国土。

六、安排好重大基础设施的建设，为经济和社会发展创造物质条件

国土规划不同于一般的生产建设或者经济、社会活动的具体计划，它的主要任务是从长远的角度为人们创造和提供一个良好的生产生活环境。历史发展到现阶段，人们的生产生活都高度社会化了，因而生产生活的客观物质条件多样化了，人们的活动愈来愈依赖于这些条件。为了生产更有效率和生活更美好，人们必须不断地创造和改善这些条件。概括地讲，就是要搞好社会基础设施。

社会基础设施包含的内容十分广泛，从当前实际情况出发，最重要的有以下几个方面：

（一）交通运输和通信设施。交通运输对于生产生活的重要性是不言而喻的。目前我国交通设施严重不足，成为经济、社会发展的“瓶颈”。我国铁路和公路的路网密度，按土地面积计算，只相当于美国的15%和印度的30%左右；若按人口计算，则只相当于美国的3.5%和印度的60%左右。我国是以铁路运输为主的，1989年，我国铁路客运周转量比苏联和日本分别低35%和22%；货物周转量只相当于苏联和美国的27%和70%。其他运输方式差距更大。以海运为例，1989年，以我国装货量（7929万吨)为100，则美国、澳大利亚、土耳其、英国、印尼、日本分别为481、384、174、145、131和102；以我国的卸货量(8240万吨）为100，则日本、美国、意大利、法国、英国、南朝鲜、新加坡、西德分别为853、599、259、217、204、186、118和113。至于公路运输、航空运输和管道运输，我国与发达国家之间的差距则达到数十倍之多(以上比较是就总量而论，如按人口平均计算，差距更大)。因此在今后相当长的一段时期内，我们必须花大力气，加强交通运输设施的建设。国土规划应着重在主要交通通道、大型港口和航空港的安排以及各种运输方式相结合的运输网的规划。

信息对现代社会的生产生活的作用日益重要。现代化的通信设施是传播信息最有效也是最经济的手段。近年来，我国电信事业有长足的发展。1990年与1980年相比，长话电路增长411%，电报电路增长28%，市内电话增长301%，农村电话增长83%。但还远远不能满足需要，今后仍要加速发展。

（二）改善水资源的平衡状况。我国人均占有淡水资源只相：于世界平均数的四分之一左右，而且时空分布不均衡，特别是地区之间差异过大，约有一半国土属于干旱半干旱地区。不少地区由于缺水，限制了经济的发展，有的地区甚至不能满足人们生存的需要。因此我们需要在全国范围内因地制宜地修建许多水利工程，而且要有计划地进行一些大规模的跨流域调水工程。例如，从长江调水解决西北、华北大面积地区的缺水问题；从嫩江调水解决辽宁南部的缺水问题，等等。

（三）改善自然环境，防治自然灾害。这方面我们面临十分繁重的任务。特别重要的有：防止水土流失，防治土地沙漠化，防治洪涝灾害，改良土壤，等等。主要措施是营造防护林，扩大林草植被面积，修筑堤防，等等。

（四）逐步改善居民的生活条件。首先要加快城镇住房建设和公共工程、公用设施的建设，同时要加强教育、卫生、文化、娱乐和服务设施的建设。对于广大乡村也要从物质文明和精神文明两个方面逐步地改善居住和生活条件，使人们能够安居乐业。

最后，需要附带说明的是，国土规划是一项覆盖面很广的指导性计划。其指导作用主要表现在：为合理地开发、治理国土指明方向，制订基本的方针、政策，提出奋斗目标和战略任务。国土规划提出的任务没有十分严格的时限要求，根据任务的性质、规模以及国力的可能，有些任务可以在较短的时期内（例如三、五年)完成，有些任务则需要更长的时期（十年、几十年）才能完成。因此国土规划应当是“滚动的”，每隔几年编制一次。此外，国土规划提出的任务很多都具有广泛的群众性，是全民的事业，因此规划应当做到家喻户晓，成为广大人民群众共同努力的目标。&

(作者陈鹊：中国国际工程咨询公司)