胡序威：论进一步提高国土规划的科学性和实用性时间： 2020-05-09信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月 作者：胡序威 责编：qgy
国家计划委员会我国开展国土规划工作已十年，组织编制了全国不同地域范围为数从多的国土规划，取得了显著的成绩，积累了丰富的规划实践经验。除几经修改的《全国国土总体规划纲要》外，以省区和地区为主的各种区域性国土规划也已有较广的复盖面，对规划地域的开发整治和建设布局起到了不同程度的指导作用。但是，也应该看到，某些已编制出来的国土规划的科学水平还不高，尤其在规划实施方面还存在不少问题，与社会实践的客观要求尚有较大距离，国土规划在我国现代化建设中的重要性也尚未取得社会的共识。因此，如何进一步提高国土规划工作的水平，更好地发挥其在我国各地区开发建设中的作用，广泛争取各级领导和社会各方面人士对国土规划的重视和支持，是当前摆在国土规划工作者面前的重要任务。本文着重就提高国土规划的科学性和实用性方面谈几点粗浅看法。
一、突出国土建设
为了更好地发挥国土规划的作用，有必要进一步明确国土规划的中心任务及其在我国规划体系中的职能分工。在多部门综合性的长期规划中存在着发展规划和建设规划①两大系列。国土规划虽与社会经济发展规划或发展战略有密切联系，但按其性质而论，应属手与流域规划、城市规划等相类似的建设规划系列。国土资源的开发和国土环境的整治都离不开建设。国土规划应突出国土建设的内容。国土建设不是单一部门的单项建设，而是指各项建设在地域空间的组合。国土规划的中心任务就是要搞好开发与整治相结合的国上建设的总体布局，力求使经济的发展和建设与人口、资源、环境在地域空间相互协调。
建设是为了发展，发展要通过建设来实现。发展规划与建设规划相互联系，相互渗透，各有侧重。在国土规划中，若缺乏对社会经济发展的分析和预测，或不重点突出国土建设的规划内容，均会使国土规划失去其存在价值。各项建设都需要蓝图，城乡规划是城乡建设的蓝图，国土规划应成为国土建设的蓝图，应让国土规划名正言顺地打出建设规划的牌子，以“国土建设大纲”注释“国土规划纲要”，以“区域建设规划”或“区域规划”②替代“地区国土规划”的称谓，更易为社会所理解。
只突出资源，不足以说明国土规划有别于发展规划的特点，产业发展规划也要考虑对各项资源的合理开发利用。国土是指国家主权管辖范围内的地域空间，突出国土建设，就是要突出对地域空间的开发建设，将一定地域空间的各项建设与资源的综合开发、环境的综合整治、经济和人口的合理布局紧密地有机地结合起来，以取得整体的最佳效益。今后应如何充实和深化国土建设的规划内容，在这方面还大有文章可做。
二、开展县域规划
国土规划具有地域层次性，已出现全国、跨省市经济区、(自治区、直辖市）、地市或省内经济区、县域等多层次的国土规划。当前开展较多的是省区和省下一级区域的国土规划，已在开展县域国土规划的还只限于少数省市。不同层次的国土规划对规划内容的精度要求应有所不同。在全国性的国土规划中，难以将如此辽阔地域的开发建设规划得很具体，故采取规划纲要的形式，对规划涉及的内容只作些方向性、原则性、轮廓性的规定。随着规划层次往下，地域范围缩小，规划内容理应逐步具体化。然而，在现阶段不少省、地、县三个层次的国土规划都采用了与全国国土规划纲要差不多的模式，亦即国土规划落实到地域范围只几千平方公里的县域，仍只有一些方向性、原则性的规定，这样，显然不利于国土规划的具体实施和国土建设的分级管理。
县（包括县级市）是我国历史上长期形成的政治经济活动的基本地域单元，我国的基层国土规划也应放在县域。对于国土建设，国家和省区只能着重规划和管理某些重点开发整治地区和重大开发建设项目，而对散布于广大地域的众多的开发建设活动，则只能作些原则规定，具体得依靠各县分别进行规划指导和管理。自改革开致以来，农村商品经济迅速发展，集市贸易活跃，乡镇企业大批涌我，地方自主权增大，社会集资兴办的中小型开发建设项目增多，城乡建设大量占地，三废污染日趋严重，若无统一的县域建设规划进行布局指导和管理，任其乱建、乱占、乱开发，则其不良后果，令人堪忧。因此，要加强对国土建设的规划管理，必须十分重视开展高标准、高质量的基层县域国土规划。
近年来，已有一些业务部门在分别推动开展以县为主体单元的规划。例如，城市规划部门在推动开展以县城及其周围小城镇的合理发展与建设布局为中心的县域规划，农业部门在原有分县农业区划的基础上进一步开展以县为主体单元的农业区域综合开发规划，土地管理部门也希望能逐步开展各县土地合理利用规划。上述各类规划都与国土开发建设有关，而且都必须与各县开发建设的总体规划相互衔接协调，因此迫切需要由主管国土的综合计划部门组织各有关业务部门共同开展以县域开发建设总体布局为中心的县域规划或县域建设规划。
县域规划除了明确全县经济、社会发展及资源开发和环境整治的主要方向外，还应具体规划：农林牧渔基地、工矿区、乡镇企业集聚点及各类城镇开发建设的区位和地域范围，交通、通讯、水利、能源供应、排污处理等基础设施的线路等级、走向、站场与网络分布，不同地域类型的不同开发整治重点，主要开发区、整治区和生态保护区的目标、措施和地域界线，在各相关开发建设项目之间的资源平衡与时空协调配合，等等。上述规划内容要尽可能落实到5~10万分之一的图纸上，使其与县域土地利用规划密切结合起来，可为合理利用土地提供重要依据。要搞好较具体的县域规划，关键在于培训大批具有综合能力和业务素养的规划人才。中央和省市的国土管理部门和有关教学科研机构应将大量培训县域规划人才的任务放到应有的重要地位。
三、深入区情分析
国土规划具有明显的地域性，为搞好不同地域层次的区域(国生）规划，需在实地调查研究的基础上，首先进行深入的区情分析，包括对区域外部环境、区域自身特点和区域内部差异三方面的动态分析。
应该指出，任何区域都是开放性的，与周围广大地域存在着4质、能量、信息、资金、技术、人员等多方面的交流联系。周围大地域是区域生存和发展的外部环境，其外部环境的变化必然会对区域产生影响。对区域外部环境的动态分析，应包括：国际国内政治经济发展和市场变化趋势，区域间分工合作现状和前景，邻近地区资源、环境的变化及重要开发整治工程的兴建等，将对该区域的发展和建设产生什么影响。进行超越规划区域以外的宏观背景分析，虽有较大难度，但对于在区域竞争中寻找对已有利的发展机遇，作出有远见的开发建设的战略决策，却是必要的。
对区域的地理位置、资源、环境、人口、社会经济基础等特点的分析，要区分哪些是现实优势和潜在优势?哪些是劣势或限制性因素?这是区情分析的核心，可为明确区域开发方向提供重要依据。根据以往经验，在分析中要注意以下几方面问题：（1）要进行区域比较。优势与劣势都是相对比较而言的，不能只从区域本身角度来看优劣势，只有通过区域间的比较，才能弄清哪些是该区域在比较地域范围内的真正优势和劣势。为使区际比较更具说服力，有必要采用某些量化的可比指标。（2）要实事求是。不要迎合地方需重，过分突出区域优势，而对一些不利因素只是轻描淡写地提一下，不作深入的分析，这会影响规划的科学性。（3）要一分为二。对影响区域开发的各要素的分析评价，不要把优劣势的区分过于绝对化。应看到在某些优势因素中也存在一定的劣势，而在某些劣势因素中却包含一定的优势。例如西部边疆地区，离东部沿海经济较发达地区相当遥远，处于明显的区位劣势，但向内陆周边国家开放后，却又有其一定的优势。（4)要有动态发展观点。影响区域开发的各要素是处在不断变化中的，即使是地下矿产资源，在历史时期内几乎看不出其自然变化过程，但经地质勘探后的探明储量和开发利用后的保有储量却在明显变化，至于产业基础、市场、资金、劳力、技术、信息等社会经济要素更是变化迅速，因此区域的优劣势也不是固定不变的，而是随时间的转移而发展变化的，在一定条件下还可以相互转化。例如在某些重要矿区，开发初期自然矿产资源是主要优势，社会经济资源是劣势，而到了开发晚期，自然资源的优势已丧失，在长期开发过程中积累起来的社会经济资源就越来越发挥其重要的作用。动态地分析评价区域优势和限制因素，对科学地进行规划预测有积极意义。
一般在区域内部都存在一定的地域差异，在有些区域内部地域差异十分显著。具有全区共性的优势和限制因素在区内不同地域会有不同反映。通过区内差异分析，找出区内有哪些地域能更明显地体现区域优势，有哪些地域受区域限制因素的影响相对要小得多，这有助于区内开发建设的合理布局。
四、发挥地域优势
因地制宜发挥优势，促进合理的地域分工，是规划产业布局应遵循的基本原则，问题在于如何在规划实践中具体贯彻。
经过深入的区情分析，明确区域开发中的优势和限制因素后，要研究如何通过产业的开发建设，使区域的某些潜在优势逐步变为现实优势；使某些自然资源富集地区充分发挥其资源优势，并由资源优势转变为经济优势；使某些自然资源相对贫乏地区着重发挥其社会经济条件的优势，并逐步缩小其对资源的依赖程度；为某些有较好发展前景的优势产业积极创造发展条件，并限制某些有可能急剧增大对区域约束性资源需求压力的产业开发和建设。
发挥地区优势应与地区间的合理分工相结合。要防止出现只顾地区利益，不顾国家整体利益，乃至地区封锁，市场分割的“诸侯经济”倾向，导致地区间产业结构趋同和重复建设过多。在规划中正确选择有市场需求前景、能带动地区经济发展而又具有区域比较优势的产业为主导产业，作为进一步开发建设的重点，使其成为专门化程度较高、占区域经济比重较大的产业，可有效地促进地区间的合理分工。区域不同于国家，不可能也不应该形成较完整的经济体系，因而不能将一个国家选择主导产业的一般标准，以及发展经济学有关产业结构分阶段演替一般规律的论述，机械地套用于所有地区。区域类型的不同，地域范围大小的不同，均会在不同程度上影响主导产业的选择和产业结构的演化。区域规划就是要着重研究一般发展规律在不同地域的特殊表现。就区域产业结构来说，不能行业求全，地域范围越小，缺行也可能越多。规划应体现有保有舍，既重点保证主导产业和某些基础产业、优势产业的发展，义童点控制受发展条件限制处于竞争劣势产业的兴建。在重点保证与重点控制相结合的前提下，让其他产业，尤其是与重点发展产业协作配套或为其服务的产业，视可能条件适当发展，有利于区域产业结构在区际合理分工基础上的优化。整个区域的产业发展方向落实到区内的具体地域，对重点的选择取舍又应根据地域条件的差异而有所不同，这样才能真正体现因地制宜合理布局。
五、优化布局结构
优化国土建设布局的空间结构，使产业和人口在空间的分布渐趋合理，不仅为经济和社会的发展提高效益，且与资源开发利用、环境整治和生态建设更好地协调配合，已成为国土规划关注的核心问题。
产业和人口的空间布局是向一定的地域空间和中心地集聚还是向较大的面上分散，是规划布局首先需要研究的一对基本矛盾。集聚与分散既是对立的，又是在一定条件下可以相互转化的。在区域开发的不同阶段，其空间布局一般多经历着分散→集聚→扩散的演化进程，但对规划区域在规划期内布局的主要倾向是集聚还是分散需作具体分析。多数地区在工业化和城市化的初期和中期阶段，集聚效益较明显，空间集聚将是主要倾向。但有些中心城市由于过于集聚而出现交通拥挤、用地与供水紧张、区位成本升高和环境恶化等负效应，其布局趋向有可能由集聚转向周围扩散。我国广大农村地区的乡镇企业在发展之初，因陋就简，分散布局是主要倾向。但布局过于分散，不仅导致经济效益低下，而且也给环境整治带来困难。随着乡镇企业经济实力的增强和市场竞争的加剧，也必然会出现乡镇企业逐步向交通沿线小城镇集聚的趋势。国土规划的任务就是要明确指出在哪些地域范围以集聚为主，向哪些地点或地带集聚；在哪些地域范围以扩散为主，控制哪些地点或地带的继续集聚，并导向哪些地方扩散；更多的场合需要揭示在分散过程中的集聚和集聚过程的扩散这种复杂的动态转移过程。
在我国存在着自上而下的由据点开发→轴线开发→网络开发以带动整个面的由集聚转向扩散的空间开发过程（主要由国家、地方投资和城市社会集资建设)；同时也存在着自下而上的由广大农村的面上开发转向网络节点和轴线据点开发的由分散转向集聚的空间开发过程（主要在农村商品经济发展的基础上由农村集资建设)。中小城市的开发是上述两个空间开发过程的交叉接合部。现阶段我国大中型建设项目的布局更多地考虑突出经济效益，因而大多数地区倾向于采用点轴开发这一以发挥集聚效益为主并为逐步扩散开辟道路的空间开发模式，亦即将据点开发和轴线开发结合起来。据点开发主要指能起增长极作用的中心城市的开发，应根据各级中心城市的发展条件作出集聚潜力大小的排序，用以明确进行据点开发的重点城市。轴线开发主要指将现代化的交通、通讯、供电、供水、供气等线型基础设施进行在空间集中成束的建设布局，形成开发轴线，使产业和人口向这一轴线地带集聚，城市也沿这一轴线方向发展。目前有不少地区的国土规划已习惯于将某些铁路干线沿线和某些重要河流沿岸定为重点开发轴线。其实，有些河流不能通航，沿河又缺乏现代化的陆上交通联系，通讯和供电等也无沿河走向的线路规划，因而不适于将其列为重点开发轴线。有些地区穿经的铁路干线很长，沿线各地段发展条件差别悬殊，也不宣将全部铁路沿线地带均列为重点开发轴线，至少应进一步指出重点开发需首先集中在该轴线哪些具体线段和城市。至于某些交通不便、经济落后的地区，尚难进入轴线开发阶段，只能先以据点开发为主，而象长江三角洲，珠江三角洲等少数经济发达地区则已开始由轴线开发转入网络开发阶段。
由点、线、网络和面组成的国土开发建设的空间结构，是在逐步演变的。国土规划就是要揭示空间结构的动态演化规律，具体指明各地区在不同发展阶段空间开发重点的逐步转移过程。在区域空间结构中，由各级轴线和网络的大小节点所组成的有内在联系的城镇体系的发育和演化，会对整个空间结构的演化进程产生重大影响。因此，有关城镇体系的发展和布局规划，也是国土规划、区域规划的重要组成部分。要研究随着区域产业结构的演化，乡村人口向城镇人口转化的趋向，以及由此引起的城镇居民点体系的变化。不能只停留在分别对城镇体系的职能结构、规模结构和空间结构作些简单的分析，提些一般性的建议。在某些与经济区出入较大的行政区或其他类型地区，对其残缺不全的城镇体系孤立地进行规模结构、空间结构等分析，就更缺乏其科学价值。因此有必要加强对不同层次城市经济区内的城镇体系在经济发展过程中其职能结构、规模结构和空间结构之间相互作用转化的动态分析，以及体系内各类城镇在空间的集聚、扩散及其相互作用的动态分析，从而为规划区域城镇体系的合理发展和布局提供科学依据。
为了使国土开发建设的空间结构逐步由不均衡开发向相对均衡演化，除了控制某些因过度集聚导致生态环境恶化的地域空间的开发规模，转向以整治环境为主的建设布局外，对于某些因自然环境严峻、生态脆弱而开发程度较低的地域，也应视可能条件逐步开展以整治为重点约国土建设，为适当扩大这些地域的开发创造条件。
六、研订空间政策
国土规划的主要目的是为了科学地指导与国土开发整治有关的建设实践。编制出一个科学合理的规划，如果在建设实践中难以按规划实施，也就使其成为只是纸上谈兵的毫无用处的规划。因此必须十分重视对有关规划实施问题的研究。随着改革的深入，在我国的计划管理体制中，指令性计划的比重将越来越小，逐渐被指导性计划所代替，因而已不能再单纯沿用过去传统的规划实施办法，通过下达硬性规定的分配给各地区的建设项目和投资计划指标，要求各级地方政府严格执行。现在需要研究制订一些能体现规划基本要求的政策措施，用以指导地方政府、企业和个体经营者的行为，以适应在新形势下改进规划实施的需要。
在我国已经颁布实施了一些全国性的与国土工作有关的（土地、水、森林、矿产等）管理、环境保护、人口控制、产展、城市规划等方面的政策法规，但迄今尚无经国家认可的全面反映国土综合开发整治、建设布局和国土规划管理方面合理要求的政策法规。把同国土有关的资源、环境、产业、人口、城市等各方面的政策汇总起来，并不能替代国土政策。制订国土政策的重点应放在包括区域政策在内的空间政策。
空间政策要体现国土规划因地制宜指导建设布局的原则。例如对一些规划重点开发建设的地域，尤其是对该地急需优先开发的产业，要制订一些在土地使用费、税收、信贷等方面给投资者以优惠的政策，而对一些需要适当控制某些产业开发规模的地域，则可-制订一些在一定程度上限制投资者利益的政策。为了使建设布局与资源环境相互协调，可在水源不足的地区提高水费或征收水资源税，以限制大耗水产业的发展；在人口密集、用地紧张地区可提高土地使用费，以限制占地面积大和单位土地面积产出低的企业在此兴建；对一些产业过于密集、环境污染严重的地区可适当提高三废排放标准和超标罚款额，以限制有污染性企业继续向这里集聚。
我国的区域政策还很不完备，全国性的产业、人口、资源、环境等政策都还没有区域化，而已为某些特殊类型地区(如经济特区、开放地区、扶贫地区等)所制订的区域政策，也多未包括能体现各地不同发展方向的因地制宜的产业、人口、资源和环境政策。为配合国土规划的实施研究制订不同地域层次的系列空间政策更是任重而道远。县以上各级地方政府应有一定权限根据本地区国土规划的要求，制订一些切合当地实际的空间开发整治政策，但必须报上级政府批准，不能与高层次的国土规划基本要求相抵触，上级政府也有权根据国家利益或较大区域的整体利益对下级政府所制订的空间政策作必要的调整，各级政府所制订的空间政策的地域差异，均应被约束在由中央制订的各项有关的全国性政策所允许的幅度范围内。
七、加强调控管理
对不同地域层次的国土规划的编制和实施必须加强宏观调控与管理。现已有许多地区编制完成了国土规划，但缺乏在上下层次之间和相关地区之间的协调平衡。各地区总想争取多上一些开发整治的建设项目，而从宏观的国家整体利益来看不一定都是合理的，在纵向和被向之间均还存在着一些问题和矛盾。不能认为将本地区的国土规划编制出来后，经过评审、签定通过，就算完成了任务。应该看到，即使各地区的第一轮国土规划都完成后，在对规划的调控和规划实施管理方面也还有许多工作要做。需要进一步健全和完善国土规划的分级调控管理体系，始终以不断提高国土规划的科学水平和实际应用价值作为国土规划部门的中心任务。
我们正面临着经济、社会、科技迅猛发展的时代，影响国土开发整治及建设布局的各种条件和要素也在不断发生变化，有时甚至是相当急剧的变化，在规划过程中也必然会遇到影响未来发展的某些难以预测估计到的不确定因素，因而现代的国土建设规划或区域规划，不是提供静态的被框得较死的建设蓝图，而是提供具有较高适应性的动态规划的建设蓝图。为此，在规划制订后，经过一个阶段的实施，要根据已发生变化的与原预测偏离较大的新情况，对原规划进行适时的修订和调整，使其成为更贴近实际的滚动式前进的规划。对这种动态性规划更需要加强纵向、横向的规划协调，包括对空间政策的总体协调。
为了使国土建设实践能更好地按计划实施，除依靠政策调控外，还应授权国土规划部门参与有关重要建设项目布局定位的论证和审批活动，使其符合国土规划的基本要求。对于众多的中小型建设项目的布局，则主要依靠县、市的土地管理部门和城市规划管理部门运用对申请建设项目用地的审批权，按国土规划的要求把好空间关。为此，必须加强国土规划与土地利用规划、城市规划的衔接，国土规划部门有权对拨地和用地的实际情况进行监督。在可能条件下，逐步建立和完善有关国土开发整治的信息系统，对提高国土规划的编制、实施和调控管理水平均有重要意义。
注释：
①本文所指建设规划亦即国外所称Physical Plannig，也有译为实体规划或物质环境建设规划的。
②广义的区域规划包括区域发展规划和区域建设规划两大方面，狭义的区域规划是指与城市规划相对应的区域建设规划。
（胡序威:中国科学院地理研究所）