杨万钟等：运用产业结构和产业布局理论，提高国土规划的科学水平时间： 2020-07-30信息来源： 国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：杨万钟 曹金喜 祝兆松　责编：qgy

众所周知，一个地区的国土规划，一般包括自然资源开发利用、产业结构和产业布局优化、生态环境保护与治理、重大项目建议以及主要政策措施等几个部分，其核心内容是产业结构和产业布局的优化。因而，联系各地区实际，运用产业结构和产业布局演变规律，进行产业发展的定向与定位，科学地提出规划区的产业结构和产业布局的优化方案，则成为提高国土规划水平的中心环节。现以上海地区为例，谈谈我们一些粗浅的认识。

一、产业结构优化

产业结构的优化是针对一个地区产业结构特点，在一定的理论和原则的指导下，提出该地区未来产业结构的发展方向，从而在未来与现实之间架起一座可以通达的桥梁。国土规划是带有长远性、战略性的地区经济发展规划，理应为地区国民经济发展指明方向。因而运用产业结构理论，对规划区未来的产业结构进行科学的定向，是国土规划的重要内容。

在产业结构演变的各种理论中，首推英国经济学家C·G·克立克所提出的关于社会就业人口在三次产业间变动的理论，即“配第一克拉克定理”。克拉克认为，随着国民经济的发展，社会就业人口在第一次产业中的比重将不断缩小，而在第二、三次产业中的比重将不断增加。美国著名经济学家库茨涅兹，在继承克拉克研究成果的基础上，又侧重于从一、二、三次产业占国民收入比重变化的角度进行统计分析，并把国民收入和劳动力在三次产业间演变趋势结合起来进一步加以论证。他认为，农业部门（第一次产业）实现的国民收入，随着经济发展，在整个国民收入中的比重和农业劳动力在全部劳动力的比重都有不断下降的趋势；工业部门(第二次产业）在国民收入中的比重一般呈上升趋势，而工业部门的劳动力比重大体不变或略有上升；服务部门(第三次产业)在国民收入中的比重和劳动力相对比重，几乎在所有国家都是上升的。

上述产业结构理论是对一个国家或地区三次产业演变规律的概括，这种规律性不仅可以从某一国家或地区的不同发展阶段得到证实，而且还可以从同一时期不同发展水平的国家或地区得到印证。同时，三次产业内部结构演变也呈现出一定的规律性。就工业结构而言，从世界发达国家工业化的历史进程来看大致经历了三个时期，即先以轻纺工业为主的发展时期，再以重化工业为主的发展时期，后以高技术工业为主的发展时期。在工业化初期，轻工业特别是纺织工业首先获得迅速发展，成为工业的主导行业，这个时期也称为劳动密集型工业发展时期。轻纺工业的发展一方面为重化工业发展积累了资金，另一方面也为重化工业发展创造了市场，因而促进和带动重化工业的发展，使工业化进入以重化工业为主导的发展时期。这个时期又分为两个阶段，第一阶段是以煤炭、电方、冶金、化学等能源、原材料工业为主导的发展阶段，也称为资金密集型工业的发展阶段；第二个阶段是以电子、机械等加工组装工业为主的发展阶段，也称为技术密集型工业的发展阶段。目前，一些工业化发达国家或地区，正步入高技术工业发展时期，即所调”后工业化社会“，在这些国家或地区，微电子、激光、机器人、生物技术、航天技术、核能技术、新型材料等新兴的高技术工业获得起过发展，极大地改变了传统工业的面貌，并逐步取得主导地位，也就是工业进入了以高技术工业为主导的第三时期，也称为知识密集型工业的发展时期。上述三个时期是工业结构演变的渐进过程，表现出一定的规律性，对于一个具有较为完整国民经济体系的国家或地区来说，都具有重要的指导意义。

上海是我国最大的港口城市，也是最大的综合性工业基地，经过建国后四十多年的发展，业已形成了庞大而完整的工业生产体系，经济实力和发展水平均在全国处于领先地位。但长期以来，上海产业发展偏重于工业，而第三产业较为薄弱。1990年全市第三产业实现的国民生产总值（GNP）占全市的30.8%，第三产业就业人数仅占全部就业人数的28.3%。第三产业发展相对滞后，不仅不利于建立合理的产业体系，也严重阻碍城市多功能中心作用的发挥，不能适应改革开放的需要。九十年代，浦东的开发开放为重望上海多功能的经济中心提供了契机，通过大力发展第三产业，尽快由全国最大的工业基地向最大的经济中心转变，进而成为远东地区重要的经济、贸易、金融中心，成为九十年代上海城市建设和经济发展的重要任务。因此，产业结构亟待调整，今后应本着稳固发展农业、积极改造工业、大力发展第三产业“的产业发展序列，优化产业结构，为实现城市功能的转换奠定基础。

就工业内部结构而言，目前上海已形成了原材料工业、消费品工业、装备类工业“三足鼎立”的格局。但从工业结构深层次分析，目前上海原材料工业的发展是全国工业化的要求，是全国工业发展战略在上海地区的反映，从全市消费需求来看，现有的钢铁、石油加工、“三酸两碱”等基础原材料的生产量，已大大超过本市的消费数量，大约有三分之一运往市外。今后上海原材料工业不应在数量规模上进一步扩张，而是要在替代进口、满足本市及国内有效需求上下功夫，生产优质、专用、高质量的原材料。目前轻纺工业仍然是上海扩大出口、增加财政积累的重要支柱，但随着本市主导产业的培育，新的产业优势逐步形成，以及国际环境对轻纺产品市场竞争的日益加剧，轻纺工业的发展势头已趋减弱。今后轻纺工业主要通过技术改造，向提高质量、提高档次、深度加工方向发展。因此，从这个意义上来讲，目前发展轻纺工业是以深加工为基本特征。以机械电子工业为主体的装备类工业目前已占全市工业三分之一强的比重。近几年，在引进消化先进技术、设备，围绕重点产品国产化，努力扩大出口，发展外向型经济中，上海机械电子工业正跃上一个新的台阶，呈现良好的发展势头，这也将带动上海原材料工业向优质专用、替代进口的深加工方向发展，带动消费品工业升级换代、打入国际市场，从而促使整个上海工业结构向集约化、现代化、外向型方向调整与发展。据此，我们认为上海工业结构正进入重化工业第二阶段，即以机械电子一体化综合加工和组装为发展重点的阶段。因此，未来上海工业结构的调整方向是，积极引进消化吸收国外先进技术，加强传统工业改造，培育新兴工业和高技术产业，适应改革开放的要求，努力发展外向型经济，推动上海工业向高技术、高效益、外向型方向转变。九十年代，为顺应上海工业结构变动趋势，结合上海实际，适时地选择符合产业导向、具有较强带动作用的主导产业（群)是实现上海工业结构优化调整的关键所在。

根据“振兴上海、开发浦东、服务全国、面向世界”的战略思想，结合上海工业结构的变动趋势，我们按照技术进步、关联强度、企业规模、经济效益及外向型几条原则，并选取了上海33个工业行业，以全市1981、1987年的投入产出表和1987、1990年上海工业统计资料为基础，相应选取需求收入强性、技术进步率、产业推动系数、外向型经济比重等18项量化指标加以定量计算，然后再经过定性分析和筛选，最后提出未来上海工业结构中需重点扶植和培育的三大主导产业，即轿车制造业、通讯设备制造业、计算机和微电子工业；并且应重点发展和改造提高电站设备、石油化工、机电一体化工业、家用电器、精细化工、橡塑制品、成衣服装等一批支柱产业。

二、产业布局模式

产业布局，乃是产业结构在空间上的投影。产业结构优化为区域经济发展指明了方向，而产业布局模式是对区域产业发展做空间上的合理安排。一个地区往往具有不同的产业部门，而不同的产业部门又具有不同的分布形态，从而表现出一定的布局模式。随着区域经济的发展以及产业结构的演变，产业布局则表现出不同形态的渐次演进。

国内外实践经验表明，一个国家或地区的产业布局总是一个动态演变的过程，随着社会生产力的发展和产业结构的变动而不断地发生变化。在农业社会里，传统的农业经济是以土地和动植物为劳动对象，这时的产业布局则表现为地区差异不十分明显的均质化；近代工业的出现，不仅有力地促进了生产力的发展，同时也打被了产业布局的均质化格局。工业企业总是选择一些区位条件比较优越的地点进行配置，通过产业集聚而形成工商业活动集中的城市，成为带动周围地区经济发展的增长中心，在地域上表现为增长极模式；随着中心城市规模的不断扩大，产业部门的不断衍生，经济活动日益频繁，对外联系日益广泛，连接城市与周围地区的交通线路得到发展。当城市经济实力扩大到一定程度，也就是产业集聚达到一定水平之后，就将出现向外扩散的趋势，而这种扩散首先是沿交通线路进行的，产业布局便出现以城市（点）和交通线(轴）相联接的产业带，即点轴模式；当地区经济发展达到较高水平，产业布局经纬交织，最终将形成以城市为结点，产业密集带为脉络的产业布局形态，即网络型布局模式。从均质布局—点状布局—点轴布局——网络布局，乃是产业布局演变的一般规律。

如上所述，社会生产力的发展是引起产业结构变化和产业布局演变的根本原因，而新的产业布局通过复杂的反馈作用影响社会经济发展，这种相互作用和相互影响便是产业布局的运行机制。产业布局运行机制主要表现为极化作用与扩散作用两个方面。所谓极化作用，是指经济活动有向某些区位条件较优越的地点集聚的倾向，并在一定的地域范围内形成极核。而这种极核一经形成，并具有一种自我发展的能力，它可以不断地为自身的进一步发展创造条件，以致于在原来赖以发展的优势已经丧失的条件下，仍然可以适当发展。因为现代工业逐渐向大型化、社会化和现代化方向发展，专业化协作和不断提高技术密集度成为现代工业发展的主要趋势，这就势必带动一系列为之服务配套行业或产业的发展，从而引起人口和社会经济活动在极核地区进一步集聚，从而产生乘数效应。所谓扩散作用，是指社会经济要素从极核地区向外围的扩展，这种扩展主要是通过极核中心的带动作用，以及劳动密集型和资源密集型产业的“外溢”作用来进行的。

就上海地区而言，虽然上述两种作用都存在，但现阶段则以扩散为主。目前，上海产业布局，尤其是工业布局高度集中在中心城。至1990年底，在中心城230.45平方公里范围内(占全市的4.4%)，有工业企业5739家，全部职工人数209.79万人，实现工业总产值935.98亿元，分别占全市工业的43.41%、55.93%和58.00%，平均每平方公里有工业企业21家、职工7480人、工业产值3.34亿元。这种高度集中状态，不仅与上海经济发展和城市规划产生矛盾，同时也给工业企业自身发展带来许多问题。因此，未来上海工业布局总的变动趋势是由中心城不断向外扩散，在全市市域范围内全面、合理的展开，而这种扩散首先将沿着对外交通线路呈放射状延展。

根据上海工业布局基础以及对外交通线路发展规划，并综合考虑各地工业布局的区位条件，我们提出2020年上海工业布局总体模式是：以中心城为核心，沿交通线向外扩展，形成放射状的发展轴线，并有计划、有步骤地开发浦东沿江工业带和杭州湾北岸滨海工业带，从而形成“一个中心、六条轴线”的空间格局。

所谓一个中心，就是中心城工业在不断向外疏散的同时，在城市某些地段将保留有一定的工业。2000年前后，力争实现城市核心地区和六大第三产业重点发展区域工业布局的空心化，腾出工业用地加强上海第三产业的发展。2020年以后，内环线以内区域工业布局逐步实现空心化，仅在目前工业集中的工业街坊内保留为城市型工业；内环线以外的城市边缘地区保留现有的工业区，通过改造完善，成为中心城工业的主要分布区域。

所谓六条轴线，就是以中心城为核心，沿主要交通干道，形成下六条重点发展轴线：

（一）南北发展轴线——由宝山、吴淞到中心城，再经吴泾、闵行、南桥到金山卫。这一轴线连接了上海两大原材料工业基地（宝山钢铁、金山石化）以及吴泾、闵行等一批工业区，工业基础十分雄厚，是上海工业布局的重要区域。该轴线城镇基础良好，交便捷，南北两端又有良好的建港条件，随着南北快速干道的建，工业布局条件将进一步改善，是中心城工业和人口扩散的重点位。冶金工业主要向北部宝山、吴淞地区靠拢，石油化工及其后加工工业向南部金山卫、漕泾、南桥等地扩散，在吴泾适度发展化学工业，闵行重点发展电站设备和机电一体化装备类工业。

（二）东西发展轴线——由浦东新区规划中的第二国际机场，圣川沙县城厢、花木、张杨路、陆家嘴，至浦西的外滩、人民广汤、静安寺、虹桥开发区到虹桥机场，并延伸到青浦镇、朱家角镇，直到淀山湖地区，这一轴线实际上是中心城东西向以第三产业为主体的城市经济发展轴线，又是上海城市形象的一条观光走廊。重点应发展第三产业以及旅游业，工业布局应围绕航空港的建设以及旅游业的发展适当展开，在浦东川沙城厢或航空港附近开辟临空型高新技术工业区，在青浦县境内主要城镇发展为旅游业服务的清洁型轻纺工业。

（三）沪嘉发展轴线—由中心城沿沪嘉、沪宁高速公路及沪宁铁路线两侧延展，连接中心城至嘉定、安亭两个卫星城。该轴线是上海中心城工业和人口扩散又一重点区位。其中，安亭主要发展汽车制造及其配套工业，接纳中心城迁出的相关企业。嘉定将发挥县城和科学卫星城的双重职能，继续吸收中心城工业、科研机构及人口的扩散，发展综合经济。该轴线将以嘉定、安亭一主一次双中心共同推动区域城镇、工业和经济的发展。

（四）沪松发展轴线——由中心城沿沪杭、松莘高速公路及沪杭铁路两侧延伸，经莘庄一朱行，到松江卫星城镇。规划建设莘庄一朱行工业区，发展以家用电器、食品、玩具、家俱等为主的轻工业。松江发展综合经济，提高城镇化水平，工业则以家用电器、仪器仪表、电气机械、食品、服装等污染少的清洁型工业为主，以利于黄浦江上游水源地区的环境保护和风景旅游区的开发建设。

（五）浦东东南发展轴线——由中心城经周浦镇、惠南镇，到芦潮港。该轴线是大浦东地区东南方向的发展轴线，将成为大浦东地区城镇和经济发展的主要依托，是上海市域需要加强建设的一条重要轴线。今后，要以浦东新区开发为契机，发展周浦工业、居住城，使之成为大浦东发展的初期成长中心。进而由快速交通作保证，集中力量发展惠南镇，使之成为中等城市，成为大浦东地区远期成长中心。同时，利用芦潮港优越的自然条件，建成重要的渔港、旅游港及滨海观光区。这一轴线的开发，将会改变大浦东地区经济和城镇发展相对缓慢的现状，并能有效地接收中心城工业和人口的扩散。

（六）滨江沿海发展轴线——由浦东的外高桥经第二航空港到芦潮港，再沿杭州湾北岸向西延伸到金山卫。这条上海市域的滨江沿海地带，从长远来看，将以其独特的区位优势，成为上海工业布局和城市发展的重要区域。本区水运优势十分明显，漫长滨江沿海岸线拥有多处建立深水港的优良岸段，随着外高桥港区的规划建设，水运优势将得以发挥。加上规划中的第二航空港以及滨江沿海铁路环线，将形成本区便捷的综合运输体系，使工业布局和城镇发展的区位条件进一步改善。目前区域开发已在浦东外高桥以及杭州湾北岸的星火、漕泾、金山卫等地开始展开，有的已形成一定规模。从长远来看，这些开发点必将连成一片，形成大浦东地区滨江沿海发展轴线。为此，从现在就必须要开展滨江沿海地带开发建设的可行性研究，均利于未来的规划建设。

应当指出，上海市域的产业发展轴线还应加强与长江三角洲及沿江地区的联系，充分利用浦东开发开放的契机，推动长江流域的开放与发展，通过区域经济的辐射与传递，建立地区之间的横向联系，促进长江三角洲地区大城市群和我国沿江地区产业带的发育、成长和完善。

三、产业政策研究

国土规划的长远性和战略性，决定了规划方案的实施是一个长期的、渐进的过程。作为国土规划的核心内容，产业结构优化和产业布局调整是一项十分复杂的系统工程，必须综合运用法律的、行政的和经济的宏观调控手段，推动产业结构与产业布局的优化调整。因而，加强国土规划中产业政策研究是提高规划方案可操作性的重要保障。

产业政策的制定要以一定时期国家宏观政策和经济发展要求为指导，同时要针对各地区实际，有利于产业结构与产业布局调整方案的版利实施。结合上述对上海产业结构优化和产业布局调整的认识，我们认为上海国土规划中应制定如下政策措施，推动中心城功能转变、产业结构调整以及产业发展轴线的形成。

（一）运用“级差地租”理论，加快中心城产业置换与土地资源的优化配置

1、土地使用权的有偿转让政策。上海市人民政府分别于1987年和1990年发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》和《上海市浦东新区土地管理若干规定》，明确了在浦东新区以及一部分国际招标试点企业推行国有土地的有偿使用制度，但在人口、工业十分密集的浦西地区仍然是通过行政无偿划拨取得无限期土地使用权，这在一定程度上削弱了浦西地区工厂企业向外扩散的动力。因此，尽快在浦西地区推行国有土地有偿使用制度，做到外商投资企业和国内企业在土地使用制度改革上的同步，这对调整与疏解上海中心城旧区工业，实现土地资源的优化配置，无疑是有力的推动。

2、土地的级差地租政策。城市土地使用，因产业性质拳别有不同的比较利益，而不同区位的土地对不同产业级差收益敏感度也有很大的差异，这是一条客观规律，是实行土地级差地租政策的理论基础。上海中心城“寸土寸金”，是发展商业、贸易、金融等第三产业的最佳区位，而工业企业对土地的级差收益的变化不十分明显。因此，积极推行级差地租政策，对实现中心城的产业置换，促进工业企业疏解和第三产业发展，提高上海城市土地的投入产出效益，无疑是一种有效的经济调控手段。目前采取向企业征收土地使用税，但由于税额偏低（每平方米土地年最高税额仅为外商投资企业土地使用费标准年最高费额的十七分之一），还不能真正有效地起到城市产业置换的调控手段作用。

3、土地的批租政策。近几年，上海已加快了土地批租的试点，土地批租范国也已从开发区发展到城市中心地区，这对最大限度吸收国内资金，加快城市改造建设，优化中心城区的产业配置，作用十分明显。当前，上海中心城工业“三度”？企业动迁、居民棚户旧宅改造的最大困难是资金不足。因此，积极的、有计划的加快推行土地批租政策，以中心城区显著的土地级差效益，吸收和利用国内外资全，补偿工厂企业与居民住宅搬迁资金的不足，对于推动中心城区改造、工业布局调整、城市产业置换，是一条有效地途径。

（二）合理调整城市产业结构，推动工业布局与城镇体系协调发展

1、城市核心区的工业空心化政策。在世界上一些发达国家的大城市，其产业结构出现了一种以物质生产为主的第二产业逐渐被非物质生产部门置换的趋势。上海中心城核心地区是发展第三产业的“黄金地段”，工业企业应基本撤离，尤其是被工厂、仓库占据的金融大楼、商业地段，在产业置换中一定要迈出较大的步子，为改造市区、发展第三产业创造条件。为此，建议市政府有关部门抓紧制定城市核心区的工业空心化政策，提出明确的目标：“八五”期间，对被工厂企业占用的核心区10万平方米办公大楼、商业用房，尤其是外滩、南京路等地段被占用的房产，要基本完成产业置换工作，尽快使这一黄金区域建成为上海现代中央商务区(CBD)。

2、中心城地区的产业城市化政策。所谓产业城市化，是指在现代城市发展过程中，随着城市功能与产业结构的转换，必然会带来城市工业向“城市型”结构转变的趋势。新型的“城市型”工业，就是能克服城市地价上涨、交通拥挤、公害限制等不利因素，能同城市所具有的中枢管理功能和科技开发动能直接结合，并以集中大于城市的各种工业和专门服务业作为必要外部经济条件的工业。一般具有物耗少、污染少、占地少、运量少等特点，以中小型企业为主。中心城工业结构向“城市型”方向转化，就是要逐步压缩资本密集型“重型”、“硬性”工业，大力发展技术知识密集型的“轻型”、“软性”工业，走新兴工业与城市高级服务（如科研、教育、文化、信息情报等第三产业）密切结合的道路。为此，建议市政府有关部门着手制定工业结构与布局调整的产业城市化政策，促进中心就地区“城市型”工业的培育与发展，加快“非城市型”工业的疏解和改造。

3、郊县地区的产业反城市化政策。所谓产业反城市化，在世界上一些发达国家的大城市，随着城市内部土地紧缺、地价高涨、交通拥挤、环境恶化，以及城市对外交通、通讯等基础条件的改善，城市工业出现自中心城向郊区迁移的趋势。目前，上海业布局高度集中在中心城已经带来了诸多弊端，不断向郊区疏解扩散是工业布局变动的必须趋势。为加快这种疏解与扩散的进程，建议市政府有关部门尽快制定产业反城市化政策。其主要内容有：一是建立反磁力吸引体系。即在向外扩散的几条轴线上，重点建设一批中等城市和城镇，形成等级体系，真正起到对中心城反磁力吸引作用。二是强化郊县城镇的工业集聚软引力条件，即政策引力。即对迁郊企业在银行贷款政策、税收政策、排污费政策以及厂址有偿转让等方面给予优惠，同时对随企业迁郊的职工及家属，在户口管理政策、家属子女就学就业政策、住房分配政策、工资待遇政策等方面也给予优惠，以促进工业和人口向郊县城镇疏解。其三是完善郊县的城镇的工业集聚硬引力条件，即环境引力。如加强郊县城镇公建配套设施和市政基础设施建设，发展郊县城镇与中心城的各种快速交通，建设托幼、教育、文化、体育和卫生设施，大力发展商业服务业等，为工业生产和职工生活创造良好的外部环境。

（三）加强对工业布局工作的领导，强化对工业布局调整的规划

1、健全上海工业布局的领导体制。上海工业布局的优化调整以及与城镇体系的协调发展工作，必须按照上海国土规划、城市总体规划以及社会经济发展中长期规划的总体设计蓝图组织实施，这是一项百年大计的重要工作，也是一项十分复杂的系统工程，必须进一步加强对这一工作的领导。建议市政府建立一个由主管副市长牵头、各有关部门参加的市工业布局调整领导小组，定期开会研究，进行现场办公，使规划、计划与建设“三张皮”密切结合起来。在领导小组的协调下，各部门明确分工、各司其责，互相配合，协调动作，共同做好这一工作，改变目前某些工业城镇与工业区的开发建设，分别由市政府有关委办各管一方，各职能部门分工不明确，配合不协调，整个机器运转不灵的局面。

2、强化对上海工业布局调整的统一规划。上海工业布局调整规划，是国土规划与城市总体规划的一个重要组成部分，是优化上海工业布局，使之与城镇体系协调发展的前提和依据。要把上海的工业布局调整好，首先必须把工业布局规划好。建议市政府把上海的工业布局调整规划作为国土规划和城市总体规划的专项规划之一，组织政府有关部门和各方面专家，在综合现在研究成果的基础上，组织编制上海工业中长期的布局调整规划，当前应首先组织编制好浦东新区发展规划重要组成部分的浦东工业布局规划，报人大常委会批准，以法律形式确定下来，这是上海工业布局优化调整工作长期实施下去的可靠保证。&

（作者：杨万钟  曹金喜   上海市计划委员会，祝兆松  华东师范大学）