张培坤 蒋宣明：关于编制跨省区国土规划的初探 ——制订攀六地区资源综合开发规划的体会时间： 2020-07-30信息来源： 国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：张培坤 蒋宣明　责编：qgy

攀西——六盘水地区（以下简称攀六地区）位于川、滇、黔三省的接壤地带，是《全国国土总体规划纲要》提出的19个重点开发片区之一，也是长江上游资源开发和生态保护区的重要组成部分。它涉及四川省的宜宾、泸州、攀枝花、凉山和乐山，云南省的昭通、曲靖、东川和楚雄，贵川省的六盘水、毕节和黔西南等12个市、地、州的68个县(区、市)，面积17.6万平方公里，人口2800万，均约占西南三省的15%。国家在“七五”计划中明确报出：“建设川、滇、黔交界地区。在大力发展农业和林业的同时，重点发展钢铁、有色、煤炭、磷化工、电力工业，使之逐步成为一个重要的能源、原材料的生产基地”。

为了搞好这一跨省区的国土规划，国家计委以计国土【1988】135号文件，将攀六地区资源综合开发规划任务，下达给国务院三线办牵头，组织云贵川三省和规划区12个市、地、州共同承担。在国家计委的精心指导和中央有关部门的具体帮助下，经过三年左右时间的努力，已完成上报了规划总报告和农业、林业、能源、交通、钢铁、有色、化工、生态环保等8个专题规划。国家计委以计国土【1990】1591号文批复了规划报告，原则同意《报告》提出的开发方向、基本思路和实施步骤，认为可将其作为国务院有关部门和有关地区编制中长期计划的基础和依据。要求各有关部门和地区在编制“八五”和十年规划时，从实际出发，分期分批将规划内容纳入计划，逐步实施。1991年3月在成都召开的有百余名专家参加的攀六地区资源综合开发专题规划论证会，也充分肯定了8个专题规划成果，认为收集的资料丰富，数据可靠，指导思想明确，规划目标符合实际，重点突出，措施和政策可行，是对总体规划的进一步深化和完善，可以作为该地区资源开发、建设布局和环境整治的重要依据。本文拟就编制攀六规划的实践，对开展跨省区国土规划进行初步探讨，并对今后如何做好这类规划提出一些不成熟的建议。

一、规划要有鲜明的指导思想

我们在调查研究和分析攀六地区区情的基础上，十分鲜明地提出了以下几条指导思想和开发整治原则：

（一）立足国民经济全局，为振兴西南地区经济和增强全国经济发展后劲服务

能源和基本原材料供应不足，是制约我国经济发展的一个重要因素。充分开发攀六地区的水能和煤炭资源，可以建设起相当于全国现有水、火电装机容量总和1/2的重要电力工业基地。《规划》从该区的实际出发，提出了“突出优势、综合开发、振兴西南、服务全国”的发展战略。并确定了这一地区资源综合开发的总体目标，即经过五、六十年时间的努力，到下世纪中叶逐步建成我-国一个具有稳固农业基础和良好生态环境的重要能源、原材料生产基地。这个基地除满足区内自身发展需要外，主要是为西南三省和全国服务。具体指标为：实现“西电东送”3000万千瓦和外输煤炭3000至4000万吨；提供商品硫精砂280万吨、硫磺20万电和高效磷肥（折纯）220万吨；形成年产钢750万吨、钒钛初级产品85万吨和钒钛深加工产品7万吨的综合生产能力；以及年产铜、铅、锌、第20万吨，电解铝30万吨和黄金10万两的有色金属生产能力。实现这个目标，不仅对西南地区的经济振兴有重要作用，而且有利于促进全国产业结构的调整，缓解基础产业严重滞后的局面，对增强我国经济发展后劲，实现第二、第三步战略目标具有深远的战略意义。

（二）以国家产业政策为指导，充分体现经济体制改革的要求

根据国家产业政策要点关于“当前和今后一个时期，要集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业”，以及“在地区发展上支持那些能源和原材料消耗较高、运输量较大的工业，在能源充足、资源富集的地区得到较快发展”的精神，攀六规划明确提出要在大力加强农业基础、注意生态环境的前提下，优先发展以电力为中心的能源工业，以钢铁、有色金属、基本化工、化肥为重点的原材料工业，以综合运输体系和信息传播体系为主轴的交通通信业，使区域规划建立在符合国家产业政策宏观指导的基础上，实现产业政策区域化。编制本《规划》还注意从建设布局到资金筹措等方面，充分体现改革开放的要求。在开发思路和对策中，强调了下述几条原则：一是适应社会主义有计划商品经济的需要，大力发展商品生产和培育区域市场；二是打破行业、部门和地区的界限，避免规划区内自给自足、均衡分散的发展模式，做到扬长避短则、择优发展；三是积极搞活区内现有大中型骨干企业，把老厂改扩建或依托老厂承包新建的办法，作为今后资源开发和规划建设的主要路子；四是实行对内对外开放，以开放促开发，吸引区内外、海内外资金，拓宽资金筹措的路子；五是逐步理顺原料产品与加工产品之间不合理的比价，使基础产业逐步从困境中解脱出来，增强自我积累和自我发展的能力。

（三）大力加强农业基础，积极发展地方经济，使服务全国和致富当地有机结合起来

农业是国民经济的基础，也是加快攀六地区资源开发，建设能源、原材料基地的基本保证。农业基础的好坏，将直接影响工业基地建设的容量和支撑能力。规划区农业基础十分薄弱，现每年大约仍需调入粮食10亿斤以上。这里聚居有30多个共480多万少数民族，约占区域总人口的1/6。全区有30个贫困县，占县级单位总数的44%，至今仍有1000万左右人口的温饱问题尚未完全解决。改革开放十多年来，虽然本区农业生产有很大发展，农村群众生活有所改善，但总的来看，差距在拉大，农民人均纯收入低于西南三省和全国平均水平，人均国民收入同沿海发达地区相差10倍左右，成为全国最大的贫困地带之一。这种情况长此下去，将严重影响民族团结和社会安定。为此，在编制规划的指导思想上，突出能、矿资源开发，建设国家级能源、原材料基地的同时，强调了把农业摆到突出的地位，实行超前开发，打好坚实的基础；强调了抓好中小开发项目和投资少、见效快的轻纺工业的发展；强调了逐步提高初级原料产品的加工深度，多发展一些地方配套加工工业，使服务全国与致富当地更好地结合起来。

（四）重视生态环境的保护与整治，寓治理保护于开发之中，实现生态、经济协调发展。

攀六地区地处长江和珠江上游，地形和地质构造复杂，雨量充沛，风化和动力作用强烈，加之长期以来对生态环境保护缺乏足够重视，毁林垦荒、乱采造挖，森林植被破坏严重，水土流失加剧，自然灾害频繁，局部区域大气及水质污染突出，这不仅危及整个流域的生态环境，而且制约了这一地区能、矿资源的开发建设，已到了非整治不可的时候了。《规划》通过对该地区生态环境现状的分析与评价，坚持开发与保护并重的方针，把资源开发与生态保护结合起来，寓治理于开发之中；把治山、治水与治贫结合起来，改变“越贫越垦、越垦越贫”的恶性循环；把农业生态建设、防治山地灾害和治理工业“三废”结合起来，搞好生态环境的综合整治，扩大域环境容量，为能、矿资源开发和基地建设创造一个良好的生态弃境，造福子孙后代。

二、规划要有自己的特色

我们在编制攀六规划时，注意避免面面俱到，突出了该区的优势资源，突出了资源的综合开发，突出了近期能启动的骨干项目，使规划具有自己的特色和重点。

（一）突出优势资源

通过调查研究和综合分析，认识到攀六地区自然资源丰富多彩，组合配套良好，开发潜力很大。但是，真正在全国占有重要地位的优势资源是能源和矿产资源，特别是水能资源得天独厚，每平方公里可开发的水能年发电量，居全国之冠，比全国平均水平高8.7倍，并名列世界前茅。煤炭储量虽比不上华北、西北地区，但属我国南方煤炭资源最富集的地区，而且煤种齐全，煤质较好。铁矿储量居全国第二位，以铜、铅、锌、锦为主的有色金属和以硫、磷、盐、气为主的化学矿产资源，在全国均占重要位置，特别是硫等资源配伍，优势独踞全国。为此，规划重点突出了能、矿优势资源的开发利用及建设布局，尽量避免克服区域产业结构趋同，摘“大而全”的地区经济体系。

（二）突出综合开发

攀六规划是区域性的资源综合开发规划，着重从地域上综合研究一些长远发展的重大问题，而不是某一部门或行业性的规划。它既要全面考虑资源的合理开发与配置，又要考虑生态环境的保护与治理；既要突出优势资源的开发和主导产业的发展，又要规划交通、城镇等基础设施的配套建设；既要研究工业基地的建设规模，又要考虑农业基础和生态环境的承受能力；既要规划好为全国服务的能源、原材料基地，又要注意使之与地方经济的发展相融合，实施合理的上、下游产业分工，使该地区的资源开发同经济、社会、生态协调发展。为此，《规划》一是突出了自然资源的综合开发和综合利用；二是注意了农业、林业、能源、交通、钢铁、有色、化工等行业发展的综合平衡；三是强调了资源开发与生态环境的协调发展，以获得最佳的经济、社会和生态效益。

（三）突出重点项目

编制攀六规划我们注意处理好近期和远期、重点和一般的关系，做到既立足近期，又着眼长远，近期规划重点放在2000年前能够启动的骨干项目上。攀六规划从总体上看，属于长远规划，需考虑10年、20年甚至更长一些。为此，规划用了相当篇幅叙述了能源、原材料基地和交通运输网络建设的总体布局构想。但是，为了增强规划的可操作性，我们根据国家计委的指示精神，十分强调同“八五”计划和十年规划相衔接。1988年6月开始接受规划任务时，正处于国家和各地区、各部门酝酿“八五”计划和十年规划设想阶段。考虑到攀六规划涉及的一些重大项目，大多属于关系国计民生的重要能源、原材料开发，基础设施建设和环境整治项目，不纳入国家计划难以得到顺利实施。所以，规划提出了今后10年内对带动全区开发具有牵头作用、外部条件基本具备而经济效益又比较好的30个项目先行启动，以利于形成能源、原材料生产基地的骨架。为了便于国家选择和决策，规划对重点项目都作了较为详细的论述，特别对少数意义重大、涉及面宽、各方意见又不尽一致的项目，如攀西钢铁二基地厂址及工艺流程选择，进行了多方案比较论证。规划中提出的重点项目，均多次同三省计委、主管厅局（公司）和国家计委的有关司局、行业主管部门反复磋商，尽可能取得共识。这样，避免了规划同计划的“两张皮”现象，同时也有利于规划的操作和实施。

三、规划要采用先进、科学的方法和手段

（一）充分利用相关规划或研究的成果，避免低水平重复

攀六规划是在近些年来有关地区、部门和单位已经做了大量工作基础上进行的。如云南、四川两省开展了“金沙江下游地区的国土规划”，提出的资源开发布局和环境保护方案已获国务院批准实施；四川分别完成了攀西和川南地区国土规划；中科院山地灾害与环境研究所开展了“川、滇、黔接壤地区经济开发与生产力布局研究”；中科院西南考察队完成了西南四省区五方国土资源考察和生产力布局的研究工作，等等。因此，我们在编制攀六开发规划时，注意充分利用现有的资料、数据，尽量吸收各类规划和研究成果中好的思路、对策和建议，在综合分析、研究提煤上下动夫，力求避免低水平重复，使规划具有一定的力度和新意。

（二）实行实际工作部门、科研设计单位和领导机关三结合，增强规划的科学性

攀六地区资源综合开发规划，我们采取了先编制总体规划，提出该地区的总体开发目标和思路，然后在总体规划的指导下，再组织力量制订专题规划的方法。这样做，一是为了争取时间，先拿出总体轮廓设想，上报国家有关部门，进行宣传并征求意见，以便同“八五”和十年规划相衔接；二是考虑到这一地区跨三个省，协调任务重，先有总体规划便于统一认识。同时，在专题规划完成后，我们对总体规划报告作了局部修改，使之更加完善和符合实际。总体规划和专题规划相结合，宏观综合论证和微观典型分析相结合，使规划成果具有一定的深度和广度。在编制方法上，我们采取实际工作部门、科研设计单位和领导机关三结合，发挥各自优势，互相取长补短，以增强规划的科学性。根据计委国土司的意见，我们坚持以计划、国土部门从事规划工作的同志为主，吸收科研单位、设计院所、大专院校和民主党派的专家参加，虚心听取他们的意见和建议。事实证明，利用社会力量，发挥专家作用，实行“三结合”，是提高规划工作质量，增强规划准确性、科学性和实用性的重要保证。

（三）调动规划区地方政府的积极性，增强主动参与及自我奋斗的意识

开展跨省区国土规划，从基础资料收集整理，主要优势资源开发潜力的分析与评价，生产力的合理布局，重大开发建设项目的前期工作，以及到规划项目的组织实施，都离不开当地政府的参与和支持。因此，在编制规划过程中，我们除及时同三省计委、国土部门和行业主管部门通气、磋商外，还注意吸收规划区内12个市、地、州有关部门的同志参加，尽量调动地方政府的积极性，提高他们的参与意识，认清搞好区域规划同地方经济发展的关系，从而共同为开发区宏伟蓝图的绘制献计献策。为协助规划编制和推进规划项目的实施，区内12个市、地、州还自愿组织成立了“攀西—六盘水开发区经济协调会”。协调会成立以来，协助三线办在资料收集、规划提纲讨论、草稿编写、修改评议以及促进规划实施和宣传报道等方面做了大量工作。协调会编印了《金三角开发通讯》，并通过昭通、宜宾几次规模较大的会议，邀请新闻记者采访、考察，在电台、电视和报刊上发表了10余篇报道，大大提高了攀六“金三角”的知名度，对增强了解、促进其开发起了积极作用。

（四）采用计算机等现代化手段，建立攀六规划决策支持系统

在国家计委和国家经济信息中心的支持下，我们委托四川省经济信息中心，开展了攀六地区国土资源信息系统的应用试点工作。该中心在吸取国内外开展区域性规划决策支持系统的经验基础上，结合攀六规划区实际，研制了一套先进实用的“攀西—六盘水地区资源综合开发规划决策支持系统”。这一系统的建立，为规划的实施，在资源分析、方案比较、科学决策等方面提供信息服务和决策支持，并通过该系统的试点，为国土资源信息系统的开发，在方法、技术和应用上探索一些路子。该“决策支持系统”包括模型方法库、数据库和图形系统三大部分组成。在模型方法库中，根据攀六规划的需要，重点开展了攀西钢铁二基地建设规模辅助决策支持系统模型的研究。采用计算机等先进手段，辅助跨省区规划编制及信息存储，虽然只是开端，但仍不失为一种有益的尝试。

（五）重视中小项目起步，借助外来资金、技术，共同开发优势资源

规划的目的是为了实施。在规划过程中，我们协同规划区有关节、地、州，不失时机地采取各种不同方式，推进规划项目的实施。共中包括先抓中小项目起步，为大规模开发做好准备。为借助外来资金和技术，共同开发优势资源，我们收集筛选了70个开发条件较好、以原料为主的中小项目，编印了《攀西——六盘水地区原材料合作项目汇编》，向沿海地区发布、推荐。并于1990年3月，组织区内有关部门和企业的同志，赴上海、江苏、浙江、福建、广东等地考察洽谈，寻求合作伙伴，达成了近百项经济技术合作的意向和协议，对规划区资源综合开发起了较好的促进作用。

四、规划要注重实施应用，增强可操作性

从攀六规划完成以来的实践看，它基本符合该地区的实际，现正被国家和三省有关部门逐步纳入计划，一些重大项目已开始启动实施。规划提出的近期启动项目共30个，其中9项正在做前期工作，10项已完成可行性研究，11项已完成施工设计（有4个项目已开工建设）。

在农业方面，主要是两个大型水库，即总库容为6亿多方的凉山大桥水库和总库客为3.64亿方的昭通渔洞水库，国家计委均已立项并批准了可行性研究报告，安排在“八五”期间开工建设。

在能源方面，装机330万千瓦的二滩水电站、装机40万千瓦的黄桷庄火电厂，已于去年正式开工建设；一期工程为60方千瓦的曲靖电厂，已完成三通一平，也将于近期开工；由国家能源投资公司和广东、贵州联合建设的装机为60万千瓦的盘县电厂，工程进度快，预计93年可投产运行发电。装机500万千瓦的向家坝电站，前期工作已完成工程地质评审和坝址选定，预计93年完成可行性研究报告，力争“九五”动工建设。水城矿务局扩建原煤265万吨、洗煤330万吨和盘江矿务局扩建原煤540万吨、洗煤360万吨的项目，初设已审批，部分矿井已开工建设。

在交通方面，复工建设内昆线安树段项目，已完成可行性研究报告，并列入铁道部和国家“八五”计划，目前正在协商资金筹措和分摊比例，预计可望在“八五”后期动工。成昆铁路电气化改造，“八五”将先完成成都至金江段；隆昌至泸州的地方铁路预计92年底可建成通车；峨眉至宜宾铁路已开始进行可行性研究。昭通及宜实机场改造已开工，预计93年可通航。

在原材料工业方面，年产300万吨钢的攀西钢铁二基地，国家已列入“八五”前期工作计划，重钢院将于92年完成可行性研究报告。东川矿务局汤丹铜矿日采选矿石6000吨、年产精矿含铜1万吨的一期工程，国家计委已批准列入“八五”计划。川南24方吨磷铵及配套硫、磷矿山建设工程项目建议书，已由化工部转报国家计委。

五、做好跨省区国土规划的几点建议

（一）编制跨省区国土规划，最好由国家计委或委托一个超脱部门牵头。目前受现行体制的束缚和经济利益的制约，开展跨省区一176一上规划的难度较大。由国家计委或象国务院三线办这样的综合部和利益超脱部门牵头，组织有关省、区的同志共同来制定，易于在比较公正的立场上，分析区内的资源优势，正确评价开发整治有利条件和制约因素，研究提出生产力合理布局以及重点项目的序安排，也便于协调各省区之间的矛盾。

（二）跨省区规划的地域范围，最好尽可能划到地、市一级。据我们编制攀六规划的实践，觉得这样做一是利于基础资料、数的收集整理和综合分析；二是有利于调动地、市一级政府、行署南积极性和参与意识。否则，将会增加规划工作的难度。（三）国家行业主管和有关省区计委，应重视跨省区国土规，并尽可能纳入行业和地方的中长期发展计划。这就要求我们在鲁制跨省区规划时，主动跟行业和地方的计划部门多通气商量，尤妻对一些重大开发整治项目取得共识，同时也要求行业主管部门和音区计委，重视区域规划提出的意见，并将此作为编制本地区、本部门中长期计划的基础和依据。

（四）跨省区资源综合开发规划的实施，有条件的最好在国家计划中单列，成立一个专门机构来组织实施。在现行体制条件下，计划单列有困难，建议将跨省区规划中涉及联合开发或整治的项目，宜由国家计委直接出面协调，也可考虑成立一个“规划实施促受委员会”，具体负责组织实施。至于省区之间关系不大的独立项目，仍按各省正常的计划渠道，由各省区自行组织实施。&177

（作者：张培坤  蒋宣明  国务院三线建设调整改造规划办公室）