陈淦英 邹毅:谈地县国土规划实施时间： 2022-06-11信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：陈淦英 邹毅　责编：qgy

我区国土工作，在对全区国土资源进行全面、系统的调查，综合分析、评价之后，已经先成了区级和县级国土规划的编制任务，并为编制“八五”计划和十年发展规划以及各行业规划、计划提供了 科学依据。从国土开发整治工作的全过程看，国土规划编制工作的完成，仅仅是迈出了第一步，规划的实施是国土工作中更为重要的阶段。如何将国土工作不断引向深入，使国土规划不停留在本本上，而是付诸实施，并在经济社会发展中发挥作用?我们经过两年多的探索与实施，体会到在国土规划实施渠道不够通畅、缺乏配套措施、各种关系有待调整理顺的情况下，要创造条件实施国土规划，有必要做好以下几个方面的工作：

一、强化宣传，使国土规划深入人心

国土规划编制完成之后，首要的任务是要让各级领导和广大人民群众知道国土规划的内容，了解本区域的资源状况和发展方向、建设重点、开发时序及有关国土开发整治的政策、措施等。使大家增强爱护国土、珍惜资源、保护环境的自觉性，使各级领导和各部门根据国土规划确定的目标和任务来制定本地域、本行业、本企业的发展战略、规范自己在经济活动中的行为。我们在国土规划编制完成之后，一是以各种形式主动向领导汇报国土工作。各级国土部门除向党政领导汇报外，同时也争取人大、政协支持国土工作。目前，全区十一个县市的国土规划都已提交当地人民代表大会讨论通过，并形成决议，由政府予以公布，组织、监督实施。二是将国土规划成果出版成册，送各党政领导，做到人手一册，把它作为了解“区情”、“县市情”的基本资料，增强领导的“国土意识”。三是将国土资源综合评价和国土开发总体规划缩编成2-3万字的小册子，作为教材，对青少年进行“国土知识”的教育，让他们从小就热爱我们的祖国，热爱我们的家乡，让我们的下一代重视这项工作。同时，我们也到党校和较大规模的干部培训班上宣讲国土规划。四是利用报纸、广播、电视等舆论工具进行宣传。我区钟祥县已拍摄了一部播放50分钟左右的国土规划专题片，组织县直机关党员干部收看，同时组织力量分头深入到各乡镇、场、各大型厂矿企业、各级各类学校进行放映，组织收看，让国土规划所勾绘的宏伟蓝图以更直观、更形象的形式普及到全县广大人民群众之中。反复宣传国土开发整治综合规划，争取全区人民深入地了解本区今后国土开发整治的目标与任务，调整各方面的利益，动员各方面的力量，协调一致行动。通过宣传，大大地增强了人们的国土意识，为国土规划的实施起到了潜移默化的促进作用。现在有很多地方和部门的主要领导同志带着国土规划去汇报，向外界介绍自己的区域优势，根据国土规划的项目备选库去确定建设项目，参照国土规划作报告。有关行业和部门在编制行业发展规划和区域发展规划时主动到国土部门征求意见，参考国土规划对该区、该行业所提出的要求和发展方向。有些企业在利用本地资源上新项目或开发新产品时，也先到国上工作部门咨询。可见，宣传工作对国土规划的实施已经发挥了重要作用。

二、深化内容，增强国土规划的可操作性

国土规划是一个综合性、战略性、地域性较强的总体规划。一般来讲，一个区域的国土总体规划主要是粗线条的勾画该区发展轮廓，明确开发整治的重点，不可能对方方面面都规划得很细致、很具体。因此，这样的规划很难叫人照规划操作，即使有的部门想组织规划实施，也无处着手。要么高谈阔论，要么使用几个指标，其他就成了空话。为了克服总体规划这一不足，增强规划的可操作性，使国土规划中确定的目标和任务能够有重点、有秩序、分地域、分层次地组织实施，就必须深化国土规划的内容，使之具体化。我们在实施中主要采用了这样两个办法:

（一）编制小流域规划、专项规划、行业规划等亚层次规划，把国土规划中确定的任务分解到这些规划中去。我们本着能详细则详细、能具体则具体、能够落实到项目上的尽量落实到项目的要求，两年来，我们根据国土规划所提出重点开发任务组织编制了石首市长江故道小区综合开发规划，钟祥县的荒山资源小区开发规划，以及松滋危水库区综合治理规划，东荆河整治规划，长江中下游“四湖地区”血吸虫防治方案，洪湖市百湖综合开发规划等。这些规划完成后，很多开发整治项目得到了有关部门的直接采用。特别是这些大型项目引起了世界银行的注意，洪湖百湖开发规划在香港大公报上刊登后，世界银行要求翻译成英文，然后组织人来考察。这次世界银行在湘鄂两湖一平的世行贷款项目选择中，就直接选用了我们编制的小区开发整治项目。

（二）建立国土开发整治项目库，将国土规划中所涉及到的开发整治项目，按照行业分类，分轻重缓急，立档建库。近期可以实施的项目其工作程度要求达到可行性研究报告水平，其它项目也要求基本达到立项的水平，以便分期分批地纳入五年计划和年度计划。这一作法既有利于国土规划的实施，又很受各部门的欢迎。这次各级在编“八五”计划时就选中了很多我们确定的国土开发整治项目。

三、注重加强国土规划与国民经济计划的衔接

我国实行的是有计划的商品经济，重大经济活动都是通过计划来实现的，加强国土规划与国民经济和社会发展计划的衔接，是实施国土规划的主要途径。要使两者有机地衔接好，主要应该做好以下几项工作：

一是在机构设置和人员安排上要与计委形成一体，相互融通。不能互相不联系。我们主要采取国土科都设在计委内，工作人员也有秩序地相互流动。这样可以增强每个计划工作者的国土意识，也能使国土工作者使用计划的方法去组织国土规划的实施。

二是编制国民经济中长期计划时应以国土规划为基础，使国土规划贯穿和融汇到国民经济和社会发展计划中去。除了在目标、任务、项目上得到很好的衔接外，在国民经济和社会发展的中长期计划中，要增加国土开发整治的内容，特别是国土规划中提出的优势资源开发、主导产业的选择、地区发展方向、生产力布局的构想、环境整治方案等大的思路，在计划中得到充分体现。国土规划中提出重要政策也要编制到计划中去。我们在编制“八五”计划和十年规划设想中做到了这一点。这个计划得到各级领导和各界人士的肯定和好评，认为比较科学，比较完整，比过去前进了一大步。

三是加强国土规划和年度计划的衔接，重点是国土开发整治项目与年度基本建设项目的衔接。这里主要有这两方面的工作：一方面是对国土规划中提出的地区综合开发和重大建设项目，要组织各方面力量进行专题研究，开展多方案的分析比较，提出经济上合理、技术上可行的实施方案，作好项目的前期准备工作，为有关部门将项目纳入年度计划提供条件；另一方面是在现行的建设项目可行性研究报告中，增加是否符合国土规划中提出的生产力布局、产业结构调整等方面的要求，这一要求由国土工作机构审核把关。我们现在采取的具体做法是：国土部门参与项目的前期工作，凡是生产性的建设项目，必须先通过国土部门审查后方可立项。对于那些存在破坏资源、严重污染环境等问题，违反国土开发整治原则的项目，国土部门可以行使否决权。实践证明，这样既保证了各项建设能按照国土规划的统一要求进行，又增强了新建项目的科学性和可行性。

四是在国民经济计划中增加国土开发整治项目计划。这一计划的内容主要包括重大国土开发整治项目的编制计划，论证计划和实施计划。

四、建立国土开发整治诱导基金，抓好小区示范性整治和开发工程

实施国土规划是一项系统的长期的工作任务，特别是规划中提出的一些长透、综合的重点开发整治项目，很难马上全面开展。随着我国经济体制改革的深化和完善，在投资多元化的情况下，为了实现国土规划所确定的资源综合开发、生产力合理布局和环境综合整治，各级国土部门有必要运用经济、行政和法律的手段，对社会投资进行必要的引导。因此，建立国土开发整治诱导基金并以此吸收各种资金的投入，进行小区城、小流城的综合开发整治是十分必要的。为了使这项工作卓有成效地进行，国土部门也必须掌握一定的资金，兴办一些国土开发整治示范性的样板工程，引导国土开发与整治。基于这一点，我们建立了国土开发整治诱导基金制度，要求每个县（市）每年要在财政预算中，安排30­—50万元的国土开发整治诱导基金，以有偿方式投入到重点开发整治项目和综合开发整治项目的若干关键子项目上。建立基金的目的是探讨某一区域国土开发整治最佳方案，诱导上级对国土开发整治投资，吸收社会上的力量，集中搞好国土开发整治试点。我们要求小区示范开发项目必须是：在整治和开发方面具有典型推广意义，是力所能及、投资少、见效快，能指导大面积国土开发整治的项目。或者对某一开发整治区起关键作用的工程。近两年来，我们在钟祥县秦冲村进行荒山开发试点。秦冲村原是磷矿开发区，经济条件好，但经过多年开采，磷矿资源储量大为减少。在面对地下资源枯竭后，村里经济如何生存和发展？国土部门帮助村里分析村情，编制规划，并用国土开发整治诱导基金作引导，开发荒山，建立“绿化工厂”，发展林果业，一年就开发荒山两千多亩。将来一旦地下资源枯竭，地上林木已经开始发挥经济效益，这就办了一件很有意义的事情，并引起了该县100万亩荒山区域人们的兴趣。我们还要公安县办了一个整治小区。该县有一个村，血吸虫非常严重，是全区有名的水窝子、虫窝子、穷窝子村。我们先帮助他们将水田改成早田。经过一、两年的实践，效益很好、脱贫也只是一、两年的事情。再如我区发展水产养殖业条件优越，水产养殖业在农业经济中占有重要地位，长期以来，淡水养殖业都是以“四大家鱼”为主，但目前已呈现供过于求的势态，而优质鱼种的养殖却开发得很不够。为了引导渔业生产结构的调整，我们办了一个养殖示范小区，搞了优质鱼、特种鱼的开发试验，现在基本上全区推开。从我们近两年所办的7个小区开发整治试点项目来看，这项工作不仅对搞好国土开发整治起到了典型引路的作用，而且带动了周围经济的发展，产生了很好的经济效益和社会效益。

五、加强自然资源的计划管理

从国土工作的全过程来看，自然资源不仅仅是我们编制国土规划的主要依据，而是实现国土规划宏伟蓝图的重要物质基础。保护自然资源，合理地开发和有计划地使用现有的资源，既是国土规划的主要任务，也是实施整个国土规划的重要途径。我区地处江汉平原，土地资源十分宝贵，有寸土寸金的说法。土地资源使用情况如何不仅直接影响到工、农业生产，而且对整个社会环境和未来的事业都产生重大影响。针对这一问题，我们及时地制订了《荆州地区土地管理暂行办法》，强化了土地利用计划管理。主要办法是：

（一）严格指标管理。对建设用地的计划管理，在总量控制，年初切块下达指标，土地管理部门负责落实的基础上，实行了用地计划按项目分级管理。严格审批权限，禁止越权审批建设用地计划指标，禁止无计划审批土地。同时为减少中间环节，计划部门根据用地额度和投资规模的分管权限按项目分解下达到相关单位或用地者。

（二）严格办事程序。各用地单位凭计委下达的基建批文(或经委下达的技改批文）申请用地计划，凭用地计划申报“农转非”指标，在取得用地计划和“农转非”指标后到土地管理部门办理用地审批手续，财政部门凭土地部门核实的用地面积收取耕地占用税，土地部门凭财政部门开具的耕地占用税票，填发建设用地批准通知书。

（三）关于农村个人建房用地的计划管理。农村个人建房用地计划，由地区计委会同地区土地管理局，按照省下达的计划分解下达到县（市)，再由各县（市)计委会同土管部门按用地定额换算成建房户数指标，分解下达到乡(镇)，由乡（镇)计委和土地管理所落实到用户。我区石首等县（市）对农村个人建设颁发了“农村个人建房计划许可证”，没有乡（镇)计委发的个人建房计划许可证，土地部门和城建部门不得发放土地证和规划证。

（四）加强用地计划的检查和监督。对于土地利用计划，我们规定每月一次月报，每季一次季报，并由计委牵头，有土管、财政、监察等部门参加，每半年进行检查或不定期地组织专题调查。

我们通过一年的实践：对土地实行严格的计划管理，大大地减少了我区耕地占用中的盲目性和随意性；增强了土地计划与国民经济计划的适应性；为保证国土开发整治重点项目的实施提供了条件；为实现国土规划中提出保护耕地的目标起了重要作用；对我们国土部门在搞好土地调查、考察和资料收集整理及变化动向有了一手材料；为进一步搞好全区的土地规划和编制第二次国土规划工作奠定了基础。

(湖北省荆州地区计划委员会：)