南阳地区国土规划工作的回顾时间： 2022-02-06信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：河南省南阳地区计划建设委员会　责编：qgy

南阳地区位于河地省西南部。全区辖两市十一县，总面积2.65万平方公里，人口1000万人。南阳“绵三山而带群湖，枕伏牛而蹬江汉”，农业发达，物产丰富，向称“粮仓”，是国家确定的十大综合性出口商品生产基地之一。工业初具规模，是省内新兴的地方工业基地，全区拥有工业企业1900余家，固定资产近百亿元。石油、电影胶片、酒精、饮料酒、汽车配件、防爆电机、石油机械、纺织及军品生产在全国、全省占有一定地位。能源和交通、通讯等基础设施不断完善，焦枝铁路横贯全区，迁建的南阳机场可起落757大型客机，万门程控电话可达世界156个国家和地区。能源建设以电网供电为主，已建成以南阳变电站为中心，以110千伏变电线路为骨架的地方电力网。矿产资源丰富，发现矿产70余种，已探明储量的有48种，天然碱、红柱石、蓝石棉、白银储量居全国第一，石油、钛、金、铜、铅、锌、矽线石、水泥灰岩、大理石、石墨、宝玉石等居省内重要地位。

      南阳第一部国土规划从1984年6月开始，1986年8月提交省人民政府审查验收，历时两年完成编制任务。此后，资源动态监测、国土资源计划管理、小区域国土开发整治示范试点、重点区域国土开发整治布局规划、骨干国土开发整治工程和一大批基础设施建设项目相继铺开。几年来，建成和在建的骨干项目46个，“七五”期间完成全民固定资产投资55亿元；正在筹建的4个大中型项目约为36亿元。其中由国土规划直接提出并论证的项目投资约为42亿元。已完成投资12.24亿元，其中已投产部分形成年产值13亿元，实现税利2.109亿元。实施运行证明了我区的国土资源总体开发规划，内容实在，可操作性强，反映了南阳作为内陆欠发达区的区域特色，解决了地方经济建设中有关重大问题，已经产生了跨越世纪的深刻影响。省顾委委员、原行署专员张振生同志肯定：“国土规划勾画的蓝图，使南阳经济建设第一次有了一个总的框架。”地委书记张洪华同志指出：“国土规划和实施使我们对南阳的资源有了全面的了解，对南阳开发方向有了更为明确的认识，对加快南阳经济发展充满了信心。”原地委书记李金明同志高度评价“国土规划泽及子孙后代，要把国土规划作为全区中小学了解区情的乡土教材，使其家喻户晓；国土机构是地委行署的智囊机构，工作要给予重点保证，有什么事可以直接找我。”我们之所以能在国土规划和规划的实施工作中有所收获，主要是在国家计委国土地区司、原国务院能源办和河南省计经委、省国土办的正确领导下，根据国务院国发（1985）44号文件“搞好国土开发整治是我国进行社会主义四化建设的重要基础工作。国土规划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分”的精神和国家计委（1987）1310号文件关于国土规划编制、审批的规定，遵照河南省人民政府（1986）101号文件对南阳经济区国土资源综合开发规划的批复，从全国、全省生产力布局的全局出发，依据国家不同时期的产业政策，及时调整规划实施的时序安排，探索计划体制改革的路子，强化了基层计划部门宏观调控的职能。回顾近十年来，我们的国土规划工作，主要做了以下几点。

一、   力求从全局鸟瞰南阳，确定区域经济发展方向和产业生长点

      正确确定地域经济发展方向，是国土规划的首要任务。要在摸清家底，分析本地资源优势、劣势和开发利用现状的基础上，对区域国土资源的开发方向、开发目标和一些重大的生产力布局提出规划方案，并对这些方案做出优化选择。才算牵着经济建设的“牛鼻子”。长期以来，地方上大多习惯拘泥于按行政区界考虑问题，很少，也很难做到用经济联系的眼光，从更高的层次，从资源的组合配伍上去考虑、去审视建设和布局。建设项目也是一个一个的单项去申报确定。往往就局部来讲，就单个项目而言，效益也可能不错，但从经济区域乃至大局利益权衡，未必合理。我们南阳国土规划在资源调查、分析和综合评价的基础上，提出了总体规划的框架，对区域经济发展方向和产业生长点，做了重大调整，提出在整个区域经济发展上，由以农业为主的经济结构逐步走向工业——农业型的经济结构，进而实现区域工业化。在地域开发方向上，一改过去县县类同的模式，制定了以南阳市官庄两翼为开发重点的区域布局方案，和建设能源重化工生产基地的构思。这些思路一经抛出，立即在区内外引起较大反响，尤其在决策层反响更为强烈。地委、行署领导对此很重视，于1985年6月27日召开了专门会议研究国土规划，会议由地委书记宋国臣同志和原地委副书记、行署专员张洪华同志亲自主持，到会的地委委员、副专员、顾问、秘书长等决策层和有关委、局、办的负责同志情绪高涨，讨论激烈。对主要资源的开发利用，生产力布局的格局及其调整思路，支柱产业等方面都提出了指导性的修改建议，尤其是对区际资源的匹配利用进行了较为深入的讨论。规划提出的战略设想、战略决策和战略步骤等，犹如一石击水，层浪叠出，为决策层也提供了很大的启示。几年来的实施运行，效果是好的。譬如鸭河口火电站项目，在此前已由电力设计部门在选址等方面做过不少工作，但就是排不上队。国土规划运用区位理论分析论证，提出发挥南阳富水、近煤、临网（电）、靠线的地理位置优势，扬水之长，“水煤结合，面向华中，水火共济，送电华东”，在合理的半径范围内建坑口火电站，作为华中电网和葛洲坝水电站的支撑点，服务华东，兼顾豫南的宏观论证，突破了经济建设上传统的政区概念，从更高的层位上俯视南阳。区际资源组合匹配合理开发的思路，引起了原国务院山西能源重化工基地办公室的高度重视，该办主任李智盛同志一行六人于1986年冬，专程到南阳实地考察，1987年2月10日在该办送中顾委、中央书记处、人大、政协、国务院和29个部、委、省（市）各大报社和新华社的内参上以《河南缺电严重怎么办?》为题，在分析了河南缺电的严竣局面后指出，“南阳虽距煤源较远，但鸭河口水库水资源有明显优势，具备建设大型火电基地的有利条件，能与华中各大水电相匹配。规模可达300-500万千瓦。其中鸭河口电站的规划前期工作，虽已进行十二年了，但因为这个电站在全省、全国电网中的地位不够明朗，至今未能开始建设。建议确定地区需要与全网（电）需要相结合，以全网需要为主的建设方针，取得各有关方面的支持，尽早上马。”从而为鸭河口火电站项目争得了一席之地，国家计委分别以计燃（1988）145号文和计工（1990）509号文批复了鸭河口火电站的立项和利用外资问题，使本已无望的鸭河口火电站项目，提前挤进了“七五”计划。应邀参加南阳国土规划验收评审会的原水电部中国电力建设工程咨询总公司年委付主任、高级工程师朱江同志深有感慨，他说：“我接到邀请感到奇怪，闹不清国土是干啥的，但盛情难却，就赶来了，没想到我们十年来想干而又干不了的事，让你们国土上给解了题，真帮了大忙，太想不到了！”为解决外汇平衡问题，鸭河口火电站项目首开国内先例，自建配套创汇项目，形成以电为主导总投资26亿元的集团项目。随着“电力先行”指导思想的确立，重化工业布局，也以电为中心在南阳的经济建设中，作为产业生长点拉开了序幕。

二、把工作的立足点放在规划的“可操作”上

      国土规划作为国民经济计划的一个重要组成部分，目的是为各级领导提供决策依据，要求“实用”、“可行”。要有用，要在经济建设中得到贯彻，就必须首先为各有关部门所接受，力争做到大家心R一致，才能最大限度地减少实施过程中的习惯性反弹力。这就要求资源分析评价，确定优势、劣势，选择地域开发方向时，能博采众长，以理服人，力求使大家对国土资源的综合开发利用、经济发展的潜力和途径都有个全面、系统、符合客观实际的认识。为了搞好各行业、各部门之间的横向平衡，去伪存真，去粗取精，我们在规划二稿完成后，花了一年多的时间跑省直、中直有关部门、科研单位、大专院校进行规划的衔接、协调工作，在衔接过程中修设先善，提高规划质量。南阳水资源究竟是“贫水”还是“富水”，长期以来，有关方面各执一词，争论较大。有的单位从局部利益出发讲缺水，有的重复计算，有的利用不当造成局部漏斗，等等，矛盾量重重，相互交错，仅水资源总量“长委”和水文、地调、水利等部的各有一套数据。在规划中我们以此为突破点，北上郑州，南下武汉，查志书、访学者，狠抓资料的收集、调研工作，进行了大量的计算，并多次召集有关方面的专业技术人员、负责同志、“老工业”、“农业通”、“活字典”反复座谈、论证、比较，最后认定水资源总量为84、7亿立米，人均、亩均总量均为省内和能源基地内同类指标的2-4倍，相对于省内和能源基地属富水区。且为独立水系，过境水比重小，不存在与毗邻区域争水问题；工程水量大，可利用程度高；工业开发用水前景好。存在的制约因素和问题是，时空分布不均；水资源利用结构不合理，浪费严重等。为水资源的合理开发利用规划和鸭河口大型火电站项目的论证提供了可靠依据。
      在编制旅游规划中，我们和文化部门及地方文化界人士，经过多次调查、反复论证，提出了突出“汉”字和“一区三线”旅游布局框架。即建设南阳市汉代文化景点区；倡议开辟“三国旅游线”；配合“洛阳——武当山线”、“西安——鸡公山—黄山一线”的开通，振兴南阳旅游业。既突出南阳作为历史文化名城在全国所独有“汉代文化”优势，把南阳作为一个点置于全国旅游网络全局中，说服了一大批地方名家放弃建设“三区”、辟通“四线”，自成体系的构想，得到国家旅游局的支持。几年来的实践，一再证明了陈云同志关于指导经济建设要有一批“渡方步”的人的指示是正确的，我们计划部门和从事国土工作的同志就是这样一批“渡方步”者。

三、使规划与计划贯通运行，强化计划的宏观调控职能

      我们南阳的国土规划工作，从开始就明确提出，规划就是要赶、要挤计划的班车。在组织机构和组织形式上，为了保证规划与计划的贯通，在机构正式定编时，就把原来归行署直管的经济区国土规划办公室归口计委，由计委主任直接抓；各县(市）大部在计委内设有专门机构，或有定编和定员专管国土工作，作为计委的常规工作，地县两级国土工作都列入了同级财政预算科目。工作范围包括国土规划、重大项目的前期工作、国土开发整治示范试点、国土资源动态监测、国土资源计划管理、以工代赈等。国土办的同志还参与了会区“七五”、“八五”等中长期计划的编制工作，和地区计委对县级中长期计划的评审工作。从组织机构到工作程序，为规划思路的贯彻、规划项目进入计划笼子，并得以顺利实施提供了基本的保证。国土资源计划管理管到项目的资源匹配和县级中长期计划评审的介入，从宏观和微观两个方面，都为国土规划落实到县域赋予了较为实在的调控手段。由于首先是从机构和工作程序上理顺的了，所以在规划实施过程中，无论从条条或块块上，没有谁感到“别腿”。
      我们南阳国土规划的编制，恰好时逢全国上下、各行各业都在编制“七五”计划和发展战略规划。为了保证地方国土规划能进入高层次规划和计划的笼子，我们通过规划编制过程中条块的广泛衔接得以相对准确的依据国家产业政策动向，调整我们的规划方案。同时，也得以使更多的人对南阳有了进一步的了解，扭转了区内外，首先是区内一向认为南阳只配做“农业大区”的传统看法，争得了一大批领导同志和有识之士的支持。河南省原省长何竹康同志和程维高同志先后向中直有关部门领导推荐“南阳资源丰富，有条件建成化工、能源、工业生产基地，也完全有条件再上一批工业项目，省内将把南阳做为全省的发展重点予以支持。”
      在区内与平行的行业及县（市)间的衔接过程，并不比与高层次的衔接轻松，不少长期在行业管理和在基层工作的同志，习惯于用现实的眼光去看问题，以就事论事的思维方法去处理问题，很难以超脱的、综合的观念去宏观剖析、解释问题。而这部份同志又大多是决策者，如果这些同志有阻力，规划就很容易成为“空中楼阁”。通过多次专业讨论和反复论证，使国土规划从基础设施建设、资源开发到环境整治，从强化中心城市建设到万门程控、民用机场迁建、鸭河口火电厂、五十万吨重质纯碱、黄牛系列开发、地毯集团、宛东防护体系等事关南阳经济建设大局的骨干工程项目进入了行业规划，为国土规划的实施奠定了部门工作基础，在计划部门内部也形成国土规划—中长期计划—年度计划的工作程序。由于规划工作的功底扎实，深深的影响了中长期计划的形成，使我们南阳的“八五”计划从思路和格调上，较多的体现了南阳地方的特点和工作重点。同时，我们地区计建委由国土部门牵头还组织编制推出了全面、系统介绍南阳的当家片子《富饶的南阳》，由西安地图出版社正式出版发行了《南阳地图集》。
      国土规划工作在南阳取得成功的另一面是锻炼了一批计划经济工作的干部。几年来，我们南阳地区计建委向地直有关局委和县（市）输送了一把手的正县职干部五名，其中分管国土工作和从事国土工作的就有两名，国土上还向委内外输送了12名正、付科级干部（其中11名助师以上，9名党员）；全区首批评聘的3名高级经济师中，国土上占了两名；南阳有史以来首次为在经济建设工作中成绩突出者记大功的干部中，第一名就是原国土办主任。

四、依据产业政策，及时修正规划实施的时序安排

      我区国土规划经省府批准，投入实施运行之后，时值横向联合“热”之际，究竟是以哪方面争取投资作为主渠道，我们认为从计划经济为主的国情和南阳地处内陆的欠发达地x的区情出发，建议地区领导取道“北上”，靠省里、靠中央，辅以区域协作。我们没有把写在本子上的规划看做一成不变的东西，去抱残守缺，而是及时研究国家的产业政策，并根据产业政策指向，“七五”初期，把规划中
的火电站、炼油厂、万门程控、民用机场迁建等能源、原材料和基础设施项目前期工作步伐加快，使这批原来排在“八五”和“九五”计划的项目提前挤进了计划，并投入建设。“七五”计划后两年，我们利用国土司设在南阳的小区域国土开发整治试点的有利机遇，捕捉到“七五”末和“八五”计划期间，投资重点将向农业倾斜的信息，及时提出了“南阳盆地农业综合开发”建设项目，以尚处在中低产阶段的南阳农业“粮棉油烟肉”商品产量已分别占到全国总量的1-2.5个百分点的有力论证，引起了国务院有关领导的重视，获准该项目列为全国农业综合开发的重点工程，并拨付专款给以支持。在此期间山地整治工程也得到林业部的首肯，列入了长江防护林体系建设工程中。至此，南阳大规模的生态环境治理与经济发展得以同步展开。我区第一部国土规划在实施过程中滚动完善，为推动南阳经济稳步进入21世纪正在尽自己的历史使命。

五、今后的工作打算

    （一)强化国土工作。从组织形式和机构设置进一步解决将规划、中长期计划、资源计划、以工代赈和国土开发整治工程的一揽子安排问题，完成国土工作由虚转实，实现虚实结合，强化其宏观调控的职能和手段。
    （二）加强国土自身的基础建设。重点是加强以土地计划管理为主的国土资源的计划管理工作；把国土资源动态监测系统列为国土的一项常规工作，确定专人司其责。
    （三）进一步明确和完善县（市)级国土工作职能。重点放在与以工代赈结合的分片治理项目实施的组织、监察工作上；放在资源的动态监控和国土资源的计划管理上。
   （四）深化国土工作。重点放在“反贫困计划”的编制实施；重点开发区域的集团项目论证；骨干工程（如南水北调中线工程等)配套项目的规划与实施方面。
    （五）建立地方性国土基金。重点是把部分以工代赈经费和国土资金捆起来使用，建立地方性国土开发整治基金。探索有偿“滚动”使用的管理机制，使有限的资金发挥更大的效益，旨在以工代赈工作结束后，地方能形成自我赈灾、救贫和重点治理的能力。