西部大开发战略的理论基础和实施对策 总论篇 六时间： 2019-05-06信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版　作者：徐国弟 陈玉莲 主编　责编：qgy 陈国平

六、西部地区国土资源的综合评价和开发方略

我国西部地区总体上是属于资源依赖型的经济区域，无论是土地、矿产还是水资源，开发强度都已相当大。但是，西部地区资源开发还有相当的潜力：一是不少地区的矿产资源还有待进一步勘察和发现；二是土地和水的利用还属于粗放型的，有限的资源尚未得到充分的利用：三是通过经济结构的调整，可以大大减轻西部资源过度消耗的压力。

（一）土地资源

1.土地资源综合评价一面积大、人均多，但质量差、产出少。

（1）人均土地和耕地都高于全国平均水平。我国西部地区土地面积约686万平方公里，为全国陆地总面积的71%强。其中，耕地面积7.44亿亩，为全国总耕地面积19.51亿亩的38%。按人均值来说，1996年西部地区人均耕地面积2.09亩，相当于全国平均值1.54亩的1.36倍。如果按农作物播种面积来计算，2000年西部地区人均值为2.0亩，全国平均值为1.85亩，西部地区人均也比全国人均值高出一成多。

（2）人均土地产出低于全国平均水平。按农林牧渔总产值来比较，2000年全国人均总产值为1968元，西部地区为1619元，西部为全国人均值的82%。详见表1

表1  2000年西部地区与全国人均农林牧渔业总产值比较表（元/人）

	农林牧渔	农业	林业	牧业	渔业
全国	1968	1096	74	584	214
西部	1619	979	68	520	52
西部为全国%	82	89	92	89	24

注：表中所列数值系根据2001年中国统计年鉴计算而得。

从表上可以看出，西部地区农林牧渔各项人均总产值均低于全国平均水平，其中最低的是渔业，其他农、林、牧业人均值均为全国的九成左右。我们认为，由于东部的海洋渔业和中部的湖塘水产发达，西部地区不可与之相比。但是，西部农业的增收应有一定的潜力；而潜力最大的则应是西部的牧业。因此，西部地区的草地利用值得各方面的进一步重视。需要说明的是，上述数据系以西部、全国总人口为基数的，如按农业人口来计算西部人均值还要低一些。

2.耕地保护的重点和政策配套建议。西部地区耕地保护的重点。西部地区土地肥沃和粮食产量高的耕地很少，旱涝保收的良田更少，而优质耕地的非农业占用还相当严重。例如，贵州省本来是我国惟一一个没有平原的省份，万亩以上的坝子由解放初期仅有20块，现在仅剩10块。因此，耕地保护的重点应该是基本农田。按《全国土地利用总体规划纲要》（1999年）的要求，西部12省区市的基本农田确定为60012万亩，相当于1996年实有耕地面积的83%左右。因此，西部地区耕地保护的任务是相当繁重的对于坝子田、小平原，如成都平原、宁夏黄灌区、关中平原等，要采取严格的保护措施，加以保护。具体的配套政策，建议如下：

（1）耕地总量动态平衡政策。即要依据土地利用总体规划确定的指标，确保耕地的总量平衡。对于具体的市县乡来说，应根据因地制宜、区别对待的政策，而不是机械地都要实现总量平衡，其原则有二：一是新开垦的耕地不得造成新的水土流失和生态环境的破坏；二是根据土地利用总体规划，应该保护的耕地必须保护住。

（2）耕地占补平衡政策。即非农建设占1亩耕地补1亩质量相当的耕地政策。但不少地区，在补的方面实际只注重数量而忽视耕地的质量。西部地区耕地的质量差异很大，产量可有1：20的差别。因此，西部一些地区应实行补充耕地数量和质量综合考核认定标准体系，即在保证粮食生产能力不降低的前提下，统盘考虑补充耕地的数量和耕地的质量。总之，要通过多增耕地或提高耕地质量来达到占补平衡。

（3）土地统管中的地政政策。地政管理，是地权、地籍管理的总称。除城市、农业用地外，国有林地(含天然林）、草地（草场)、水面养殖地等的地权、地籍的多头管理，出现了不少矛盾。例如，林业局发放林权证，农业部发草权证，水产部门发养殖权证。退耕还林、还草、还荒后的土地权证发放部门将频繁改变，从而造成不必要的麻烦或错漏问题。我们认为，林、草、农作物或建筑物、构筑物，都是土地的附着物。因此，地政管理部门不应是多头的，而应由土地部门一家管理。我们建议，对土地的产权及地政管理，应尽快进行规范。

（4）新增用地有偿使用费留成政策。西部地区贫困地区的不少县市旗，面临着繁重的退耕还林、生产建设、治沙造林和改善环境的任务。为了搞好西部大开发，我们有两点建议：一是“新增用！地有偿使用费”上交中央的部分，在今后三、五年内应返还地方使用，以体现中央的支持；二是西部地区财政比较困难，土地市场也不够发育，因此可考虑降低费用标准，以便于整个工作的顺利开展。

（5）基础设施占用耕地的补偿政策。基础设施建设，主要是指公路、高速公路、铁路等建设。这类占地给予农民的补偿太低。据调查，西部有的地区每亩给被征地农民补偿费仅2000—5000元，这就等于被征地的农民用最低廉的价格卖掉了自己的生存权。尤其像铁路编组站、飞机场的占地，往往涉及整个村庄，导致一些农民生活失去了出路。我们认为，基础设施工程占用的耕地，不应低于《土地管理法》规定的标准；转让给外商开发经营的高速公路，要从经营利润中给失去土地的农民适当补偿，或允许农民以土地入股的形式参与经营，使农民的生活有保障。

（二）矿产资源

1.西部地区矿产资源的综合评价。西部地区矿产资源优势明显，不仅种类齐全，而且储量大，价值高，分布集中。拿全部矿产资源保有储量的潜在价值来说，西部地区为61.9万亿元，相当于全国矿产资源总价值93.7万亿元的2/3。近年来，全国年新增矿产储量的潜在价值，西部地区也是按这个比例递增的。按矿产产品的产量来说，西部地区有十多种矿产在全国占居优势，它们是：天然气、铬铁矿、镍、钼、汞、钛、铂族金属、锂、磷矿、钾盐、石棉，以及锤、铅、锌、锡、铝、芒硝、云母矿等。1999年，西部地区生产的剧体、液体、气体矿产总量分别为12亿吨、0.43亿吨和120.3亿立有米，点全国总产量的比重分别为28.689%、20.27%和61.89%1西部地区矿业及相关的后续产业产值占工业总产值的38.54%，增加值的38.07%。也就是说，西部地区近四成的工业产值和国内生产总值是依托矿产资源实现的；与全国相比，西部分别高出7.9和5.4个百分点。

2.西部地区矿产资源的开发利用现状。西部地区已建成一大批重要矿业生产基地，如四川的天然气、西藏的铬铁矿、甘肃的金川镍矿、甘肃西和一成县的铅锌矿、青海的锡铁山铅锌矿、云南和贵州的磷矿、青海的钾盐矿、内蒙古的白云鄂博铁矿、广西的有色创金属矿以及内蒙古、陕西和贵州的煤矿等，新疆阿舍勒铜矿正在建设之中，西藏玉龙铜矿也在进行开发利用的前期工作。作为西部开发的标志性工程，新疆、青海等的天然气及其“西气东输”管道的建设，不仅可以拉动西部地区经济的发展，也将为东部地区改变能源结构和改轻环境污染作出贡献。

3.矿物能源的开发构想。

（1）煤炭。到1997年底，西部地区煤炭资源总量为4.5万亿吨，占全国总量的84.5%，其中发现的资源量为6354亿吨，预测资源量为3.85万亿吨，主要分布在西北地区。原煤年生产能力近4亿吨。西部地区是我国煤炭资源、生产的接替地区，煤炭工业战制略西移是不可扭转的基本趋势。为满足江南、出口和西电东送煤|炭的市场需求，贵州作为西南煤炭开发基地的地位将进一步加强；西北鄂尔多斯盆地优质动力煤分布广泛，成为我国出口煤基地的！前景广阔，并应考虑建设向西南地区运煤的大通道，以增加西南地区优质动力煤的比重，为改善西南酸雨危害作出贡献。西部煤炭的气化、液化、制浆的技术、市场问题，值得有关方面重视。

（2）石油天然气。西部地区石油资源量为338亿吨，为全国的36%；天然气资源量24.5万亿立方米，为全国的64.5%。1999年，西部地区原油、天然气产量分别为2方吨和132亿立方米。由于我国东部原油产量下降的趋势已不可逆转，而西部地区的鄂尔多斯、准噶尔、塔里木、海拉尔、二连盆地石油勘探潜力较大，产量增长可以基本弥补东部地区原油产量的递减，将为中国原油产量保持稳中有升作出贡献。又由于我国天然气资源有限，天然气在我国能源生产和消费中的比例要由目前的3%左右提高到世界平均水平23%的比例是有困难的；但是随着西部地区天然气的开发，特别是西气东输工程的实施，西部天然气可以为改善中国能源结构、减轻大气污染和缓解石油供应的压力起到一定的作用。

（3）煤层气。西部地区煤层气资源总量为8.28万亿立方米，占全国的57.75%，主要分布在贵州、内蒙古、陕西和甘肃省，鄂尔多斯东缘和滇东一黔西聚气带可成为我国煤层气勘探和开发的重点地区。但是，西部地区煤层气地质工作过低，应加强资源调查和评价工作。21世纪是“天然气的世纪”。煤层气作为一种具有巨大潜力的新型洁净能源，国家和有关部门应重视、扶持、加速西部地区煤层气产业的发展。

（4）铀矿。铀矿是重要的能源资源，又是关系国家战略安全的重要军用材料。我国铀矿勘察工作的重点地区，自20世纪80年代末以来已由南方转移到北方。近年来，西部地区的新疆、内蒙古、甘肃、青海、宁夏等省区，已成为我国核地质系统的重点工作地！区。据理论分析和找矿实践表明，上述省区铀矿资源勘察、开发前景十分看好。我国铀矿资源的需求量是相当大的，以核电站为例我国正在运行的已有210万千瓦，预计到2005年、2010年、2015/年将分别达到870万千瓦、1500万千瓦和2100万于瓦。经测算“十五”、“十一五”、“十二五”期间核电累计需要的天然铀将分别超过6000吨、12000吨和16000吨。因此，袖矿的勘察和开发，应在西部大开发中予以重视，作出相应的投入和政策安排。

4.加强西部地区矿产资源开发利用的基本策略。充分利用西部地区的矿产资源优势，科学规划和加大开发力度，是西部地区经济社会发展的客观要求；同时，西部地区矿产资源开发利用应当走“绿色矿业”的新型发展之路。所谓“绿色矿业”，就是在矿山环境扰动小于区域环境容量的前提下，实现矿产资源开发最优化和生态环境影响最小化。

（1）西部矿业开发要处理好五大关系。一是加强开发利用与重视保护的关系；二是政府宏观调控与市场配置的关系；三是全方位对外开放与自力更生的关系；四是科技创新与传统产业发展的关系；五是突出重点与全面发展的关系。

（2）西部矿业开发要重点抓好三项工作。一是要大力加强矿产资源调查评价与勘察工作。特别是要加强西部地区公益性、基础性地质调整工作，有关国计民生和国家安全的战略资源、地下水水源地和国家重大项目工程建设前期地质调查，和有关制定发展规划、经营性勘察开发的矿产资源潜力调查评价工作。二是要加强优势集中地的勘察和开发利用工作。重点是10大资源集中区:包括塔里木（能源）、黄河中下游（能源）、东天山北祁连山（有色金属及能源）、柴达木（能源矿产）、秦岭中西段地区（有色金属）、西南三江（有色金属）、攀西黔中（矿产）、四川盆地（天然气）、红水河右江（有色金属）和西藏“一江两河”（有色金属）等资源集中地区。

5。实现西部地区资源优势转化为经济优势的政策措施。

（1）加快矿业体制改革步伐。一是要按照市场经济的要求，转变思想观念，抓紧建立符合西部特色的现代矿产资源经济运行机制和企业制度；二是要解放思想，建立高度开放、具有国际竞争力的和保护生态环境的新型矿业，逐步实现我国矿业重心西移；三是选择一批资源条件好、外部环境有利、开发条件成熟的地区，给予必要的扶持，建立若干资源引资开发示范区，促进资源优势转化为经济优势。

（2）建立多元化的投资机制和实施全方位的对外开放合作政策。通过建立公益性地质资料和矿业权信息化服务体系，设立专项扶持资金、培育西部矿业权市场，发挥国家、地方、部门、集体和个人等各方面投资勘查、开发矿产资源和保护环境的积极性。实施依法享有优先开采权的政策，鼓励外商到西部地区勘察开采矿产资源和能源资源；通过减缓缴、免缴有关税费，提高外商勘察、开发、利用和回收资源的投资回报率。

（3）重视科技教育和人才培养。建设一批具有西部特色的、水平先进的和创新能力的科技发展基地，实施科技创新人才向西部地区流动的政策机制，加强技术攻关，培育西部矿业的竞争优势，多种形式培训从事西部矿业的领导、干部和工人的业务水平。

（三）水资源

能否做到水资源的合理开发利用，是西部大开发成败的关键。水资源的合理开发利用，不仅关系到西部地区经济社会的发展，而且也关系到西部地区生态环境的良性循环。因此，对西部地区的水资源问题，要予以特别的关注。科学研究、合理布局、审慎决策、增加投入和市场运作，是西部水资源合理开发利用不可或缺的五个重要方面。

1.对西部地区水资源的综合评价。我国西部12省区市的水资源和水能资源十分丰富。多年平均水资源总量15000多亿立方米，占全国总量的55.65%；可开发水能资源装机达3.4亿千瓦，占全国总量的90%。按人均水资源来说，西部地区为4322立方米，是全国平均2181立方米的2倍，西北省区的人均水资源也要高出全国平均值的一成；按人均用水量来说，西部最缺水的西北地区，高达862立方米，几乎是全国平均值的2倍；按万元GDP的用水量来说，西北地区接近全国平均值的3倍。由此可见，西部地区无论从总量上来说，还是人均实际用水量来说，都并不缺水，或属于轻度缺水（详见表2）。西部地区缺水的原因有四：一是产业结构中农业比重大，高耗水工业多；二是水的重复利用率低，水污染严重；三是粗放型用水，浪费大；四是投人少，不少工程或节水设施未能建设。

表2     1999年西部地区用水量情况（立方米》

	人均水资源量	人均用水量	万元GDP用水量
全国	2181	444	638
西部地区	4322	497	1160
西北	2416	862	1833
西南	5206	328	802

注：表中数字是根据水利部《中国水资源公报》（1999年）、《中国水资源评价》（1981年）、《中国资源信息》（2000年）和《中国统计年鉴》（2000年）等资料的有关数据整理、计算而得。

按省区市来计算，西藏水资源量最大，有4548亿立方米，为全国总量（28195.7亿立方米）的16.1%，为西部12省区市15919.9亿立方米的28.6%，西藏水资源总量是西北6省区总量(2566.4亿立方米)的1.77倍。宁夏水资源总量最少，仅9.2亿立方米，但宁夏用水量（96.92亿立方米）为水资源量的10.5倍。宁夏用水量在西部12省区市居第7位，比贵州、陕西、重庆多得多。按人均水资源量分析，西部地区不缺水的省份有西藏（175078立方米)、青海（12278立方米）、云南（5298立方米）和新疆（4976立方米)；轻度缺水的有广西（3989立方米)、贵州（2790立方米）、四川和重庆（2696立方米)、内蒙古(2145立方米)；中度缺水的有陕西(1221立方米）和甘肃（1079立方米)；宁夏属极度缺水的地区，人均水资源量仅182立方米

2.对西部地区水资源问题的政策思考。对西部地区水的问间题，社会各界都非常重视，也提出了不少解决办法，归纳起来主要有六个方面：一是调水论；二是节水论；三是量水论；四是留水论；五是管水论：六是商水论，等等。关于水的重要性已经成为世人的共识，21世纪水的问题将越来越突出。继粮食、能源问题之后，水的问题已成为人类社会的第三大难题，排在第四的是环境问题，其实粮食问题、环境问题本质上也是水的问题，能源问题的一部分也可以用水能来解决。我国是世界上13个贫水国家之一，人均水资源占有量全国只及世界人均值的1/4。更何况，由于特殊的地理环境和时空分布问题，事实上西部地区有不少水资源是难以利用的。

（1）关于调水论。这方面有三种意见，一是从长江调水，即所谓“南水北调”；二是从西藏调水，又称大西线调水；三是从天上调水，也就是人工降雨。对于调水问题上的分歧主要在于受水区能否承受过高的水成本，调水区是否会出现新的环境问题。我们认为，从长江适当调水是势在必行的措施，而且中央已经作出了有关决策和部署，主要是加紧实施和今后营运的问题；人工降雨已是基本成熟的技术，而且成本也在逐步下降，可以作为应急措施，相机运用。有关大西线调水的问题分歧较大，我们建议要从长远战略上来考虑这个问题，应组织力量进行研究，而不应绝对否定。

（2）关于节水论。据了解，我国目前农业水的利用系数平均为0.43，西部地区要更低，通过节水灌溉提高到0.55~0.6是有可能的，因此农业节水潜力是很大的。关于这一点各方面几乎没有什么大的分歧，主要是技术层面上的问题，还有是投资问题。城市相和工业节水问题，有关部门已有相应的规定，应确保实施和执行。问题较大的是农业节水，特别是远离城市的广大农村地区，节水工程措施难以落实，这方面一是要做好宣传教育和技术指导的工作，并通过由点到面逐步推广，资金上有关方面要给予适当的补助；二是要调整种植结构，发展旱作农业。

（3）关于量水论。这是鉴于调水的技术可行性和经济合理性提出来的意见。跨流域调水的目的，主要是为了解决城市供水，自目铺开调水工程，发展灌区农业，多数是不能成功的。因此，区域经济要量水而行，以水定发展。各地区要根据水资源的丰缺情况，确定发展战略和经济结构。要通过有限的水资源创造更多的附加值，来达到地区经济发展的目的。自苯水资源并不丰富，因此产业结构是节水型的；美国水多，生产粮食出口，实际上是出口水。还有以色列，更是量水而行的典范。

（4）关于留水论。一是要提高水的拦蓄能力，使洪水变灾为利。目前我国拦蓄的能力不到洪水径流量1600亿立方米的二成；这方面有很大的潜力。二是要研究提高西部地区特别是西北地区的产水系数。目前西北6省区的产水系数仅为0.26左右，大大低于全国平均0.47的比例。也就是说，西北地区9841.5亿立方米的年降水量，只形成2566.4立方米的水资源量。三是我国出境和人海的水资源量相当大，例如，长江每年有9500亿立方米的淡水自白流入大海，还有西部出境河流也有几千万立方米的水资源流出境外，这些宝贵的资源，应尽可能和科学合理地“留住”利用。这方面日本国是有经验的，日本是岛国，不可能跨流域调水，但他们以68%的森林覆盖率和众多的拦蓄水工程，硬是将水“留住”了。从某种意义上来说，日本是靠“留住”的水和其他国家的资源来发展经济的。

（5）关于管水论。管水论也可称为分水论，认为只要把各流域的水资源，通过协商分配，就可以解决由于水资源短缺造成的各种矛盾、纠纷，甚至还可避免拦蓄工程的重复建设问题。我国在20世纪80年代初经国务院批准，国家计委、水利部联合对黄河流域的水资源实行分水管理。应该说，是取得了一定成效的。这一剂法已得到有关方面的重视，正在逐步推广。由于水资源的公共性、公益性和流动性的特点，一些国家都明确水资源的国有属性。日本国规定，土地可以私有，但水资源却是国有的，日本国通过水来控制土地的合理利用和协调区域经济的发展。我国宪法也规定水资源的国有属性。既然是国有资源，各级政府就应该发挥行政能管好水。因为缺水，今后因水引发的矛盾和利益冲突肯定会越来越多，政府管水可以维护水资源利用的公平性和公正性。因此4我国水行政部门要加强这方面的功能作用。

（6）关于商水论。这是指水资源的商品属性，也就是说，要实行有偿使用水和水的商品化。据美国《财富》杂志报导，每年全球为人们生活和企业生产供水需要4000亿美元，相当于石油工业的40%，超过全球制药业的1/3。因此，水行业要作为水产业来发展，而且将成为最大的产业之一。对已经拥有使用权的水资源，也可以实行“有偿转让”。我国一些地区的水资源利用的产出水平很低，应该权衡利害，将部分水资源的使用权出让给下游地区。通过水资源的商品化，可以充分体现水的价值，也可以促进水的合理利用，从而达到节水的目的。

3.西部地区水资源合理利用的对策。我国西部地区，由于各方面的原因，供水短缺的问题将会长期存在，并成为制约经济社会发展的重要制约因素。因此，合理利用水资源的问题要引起广泛的重视，并采取有效的措施加以引导。

（1）通过调整产业结构，建立节水型的经济社会体系。西部地区特别是西北地区，工业、农业和城市、生态用水，都要按照节水型的原则来安排。工业，要少建或不建耗水量大的项目，并且要防止国内外污染型工业向西部地区转移，要提高工业用水的重复利用率，并严格进行污水处理；农业，要积极推广节水灌溉技术节约用水，同时要推广旱作农业、生态农业，严格控制水稻播种面积；城市，要限制盲目兴建水上娱乐设施和灌溉绿地，要防止盲目建设“北国江南”，城市污水要尽可能地处理复用。

（2）增加必要的投入，加大水利工程的建设和管理。调水、留水、节水等都需要有一定的投人，修建相应的水利工程；工程性缺水、污染性缺水地区也需要修建有关设施，才能解决缺水的问题。一些严重缺水的农村地区，应扶持修建集水工程，确保最低限度的用水需要；一些严重干旱的地区，要改明渠为暗渠，以减少蒸发浪费。对于水利工程的维护问题也要予以重视，做到建、管、养三落实。

（3）要结合“西电东送”工程的建设，解决有关城镇的缺水问题。金沙江、乌江、红水河、澜沧江等水能资源的开发利用，应顾及相关城镇和农村的用水问题。

（4）制订流域规划和跨流域规划，统筹考虑水资源的合理利用和管理。这方面切忌各自为政和各行其是，必须加强领导，统一管理，以避免水资源的不合理利用的浪费，和因水事水权矛盾造成的纠纷。

（5）运用市场和经济手段，促进水的商品化和合理利用。如提高水价，以抑制水的无限制使用；有偿转让水权，以提高水的经济效益。此外，还应该加快法制建设，通过法律的手段，促进水资源的保护和合理利用，以及解决水事纠纷。&