西部大开发战略的理论基础和实施对策 专题篇 西部地区旅游产业发展战略研究（五）时间： 2019-05-19信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 　作者：徐国弟 陈玉莲 主编 　责编： qgy 陈国平

五、西部旅游发展的政策建议

（一）实施“西部旅游振兴计划”

目前，西部地区旅游产业要素的发育总体薄弱，鉴于旅游业在西部大开发战略中的特殊功能和重要作用，必须要通过国家来制定西部“旅游追赶战略”和“旅游兴西富民战略”，以旅游部门为主，其他相关部门协调配合，实施“西部旅游振兴计划”。明确旅游业西部地区的先导产业、优势产业和支柱产业，制定并实施《西部旅游产业倾斜政策》，中央政府应适当投入资金加大开发力度，在各有关工作环节上予以扶持，彻底取消以往曾经制定的对旅游业的歧视性和限制性政策，以便加快西部旅游开发力度，促进西部地区旅游业尽快有突破性的大发展。“西部旅游振兴计划”,其核心内涵包括“西部旅游绝品工程”、“国民西部旅游工程”、“西部旅游形象工程”、“西部旅游上网工程”、“西部旅游文化工程”、“西部旅游脱贫工程”、“西部旅游人才工程”、“西部丝路重塑工程”、“西部旅游开放工程”、“西部旅游畅捷工程”等十大工程。

（二）设立高层次旅游协调机构

旅游业的发展，离不开相关部门的协调配合、上下联动。旅游业又是一个政府主导型产业，要在市场机制运作基础上采取主导型措施扶持旅游产业发展。旅游业的发展离不开各级党委、政府领导的重视，离不开社会各界的关心、支持和参与。要强化政府的主导作用，理顺体制、精兵简政，形成强有力的组织领导和工作推进机制，协调相关部门的统一行动。

西部各地的旅游管理部门也要健全机构，配齐人员，搞好工作，要充分发挥规划、指导、协调、监督、服务的功能，改善旅游环境。

（三）实施大力扶持的西部旅游产业政策

在西部，旅游业基础薄弱，发展任务重，联动面大，需要有充足的基金以保障旅游资源、设施和服务、基础设施开发建设。要制定较优惠的融资机制、手段，包括制定长期资金计划，对旅游业实行产业倾斜，逐年加大旅游业建设投人；在有条件的地方建立旅游发展基金，贯彻以旅游养旅游的方针，增强行业自我发展能力。同时放宽政策，调动各方面积极性，促进全社会办旅游，吸引社会资金和外资投入；实行政策倾斜，变过去的“输血”为“造血”，加大政策和资金双重投入力度，实行“低门槛”的准进入制度。通过减免税费、简化审批手续、土地转让、设备进口等方面的优惠政策，重点引导资金投向旅游开发，使旅游业真正成为西部地区国民经济新增长点和财源建设新的增长点。

1.积极的财政政策。①调整财政投资方向。中央和地方财政都需增加旅游业的基础性和导向性投入，安排一定数量的旅游专项资金。在国民经济长期计划和年度基建计划在城市建设费的使用上，也需安排一定的资金用于旅游基础设施建设和重点项目的投资。建议国家每年能安排5亿元旅游发展专项资金，用于西部重点旅游项目的前期准备和旅游公共设施的建设，推动一批重要景区基础设施的完善和配套，改善薄弱环节，建设一批具强吸引力的旅游景区和线路。同时，通过国家预算，加大对西部旅游的专项补助范围和数额，尤其是对少、边、穷地区且旅游资源丰富的地区的补贴、对治理和改善西部旅游生态环境的专项补助。②发行西部旅游国债。中央政府发行“西部开发”建设国债。根据西部产业发展的进程，每年发行300—500亿元专门用于西部产业发展的建设国债，其中50亿元为西部旅游国债，由地方财政担保，主要用于旅游基础设施建设和生态环境保护以及重点经营性项目投资。这部分国债资金，由中央政府以资本金方式投入西部产业建设，并在项目建成投产后，逐步采取资本运作方式，将这部分国有股权向社会公众及其他机构转让（可考虑以股权还债务本息的方式），同时将收回的资金，再投入新的产业项目建设中。③调整国家扶贫资金使用范围。适当调整扶贫资金的使用范围，在国家扶贫资金的使用上可以旅游扶贫为重点，侧重扶持西部地区发展旅游经济，拿出一定比例（如每年5亿元）与其他旅游资金“捆绑式”使用，设立国家和省级旅游扶贫（试验)区，集中开发西部地区的重点旅游线路或旅游项目，提高中西部地区旅游扶贫的综合性整体效益。  ④发行“西部旅游发展债券”。在预算上增设旅游专项资金，并通过政府担保、财政贴息的办法发行“西部旅游发展债券”，用于西部海游专项建设。同时，还应积极创造条件，增加旅游企业发行可转换债券融资额度，将使用范围扩大到西部地区。⑤实行旅游创汇奖励政策。比照外贸企业对一般现汇贸易出口创汇的奖励政策；对旅游企业（旅行社等）结汇进行奖励，调动旅游企业创汇积极性；即创汇1美元奖励3—5分钱，创汇增量部分1美元再奖励0.10元，鼓励旅游创汇。按1998年旅游外汇收人和增量计算，西部年约需4700万元。⑥发行西部旅游彩票。在西部旅游资源丰富的地区，允许开展带有社会主义博彩业性质的多种旅游彩票的发行。如通过旅游节庆活动，或在特殊纪念目，进行旅游彩票发行的试点工作，募集旅游业发展基金；允许开办赛马会和高尔夫球等娱乐性项目。②增加旅游促销经费。西部应从财政中拿出一部分钱来增加西部旅游宣传促销的经费，加大西部旅游资源和旅游产品的宣传力度。③财政支持西部旅游教育和旅游电子商务的发展。为了适应信息时代对旅游宣传促销工作提出的新要求，必须加强西部旅游信息网的建设，建议国家及各级财政按照建设计划，每年安排适当的预算。

2.有效的旅游投资政策。旅游业的社会化投入和多元化融资将是旅游业深层开发的重要途径，也将是市场经济下产业发展的必由之路，并将成为政府引导性投人之外的更广泛的资金来源。①国家应鼓励社会各方面对旅游业的投入，继续贯彻“五个一齐上”和“内外资并用”的方针，政府为他们提供良好的投资环境和基本服务并降低投资风险。②积极引导海内外资金投资于西部旅游业领域，将旅游业列人西部的优势产业目录，享受所有吸引资金方面的优惠政策。③各级政府在国民经济计划中要增加对旅游业的发展投人，要增加引导社会投资的导向性投人。④比照高新技术开发区，建立旅游经济开发区，在资源价值高、规模大、适宜成片开发的景区，设立省级旅游经济开发区，行使地、市管理权限，区内的用地、建设、规划，旅游资源的开发、利用，统一由管委会报上级政府批准后由管委会实施。这样就彻底打破了条块分割，多头管理的旧体制。同时区内的各项资源得到高效、优化配置，容易形成规模效益。

3.积极的融资政策。产业发展涉及三个基本问题：产业选择和配置、产业技术、投资资金。资金在性质上可分为债务性资金和资本性资金。获得债务性资金的方法包括：向银行等金融机构借款，发行(政府或企业）债券，海外借款等；获得资本性资金的方法包括：政府部门、企业、金融机构及个人的直接投赞（包括外资）、合作经营（包括BOT）、发行股票、争取捐助等。

西部旅游业发展中的资金筹集，应特别重视资本性资金的筹集，并以此作为解决旅游产业发展资金的第一目标。大力发展资本市场，应是旅游业发展的一个前提性和基础性条件。

必须充分发挥资本市场的积极作用来加速我国西部旅游开发，资本市场将在多方面推动旅游业的产业化进程。要把沿海及全国分散的民间资金吸引到西部，就要通过制造政策洼地，加快对内开放步伐。为此，在西部产业发展中，应摒弃地域概念、地方保护政策和地方利益理念，选择各种有利的政策措施，吸引国内其他省市多种经济成分资金进人西部建设旅游业这个被全国普遍看的西部朝阳产业。

4.优惠的税收政策。制定优惠的税收政策，调动西部开发主体的积极性，在大开发的最初5—10年，国家应对西部旅游开发实行全面的税收优惠政策。①调整以前颁布的固定资产方向调节税中对旅游企业的歧视性规定，按培育旅游业成为国家经济新的增长点的要求调整有关税率。②为鼓励外资和内资开发中西部旅游琐目，建议在以后出台的西部大开发的有关扶持政策中，按优势产业确定旅游项目的有关税率。③为调动旅游商品生产企业大力发232。展旅游商品、纪念品的积极性，建议对这些企业（一般为小企业)减征企业所得税或在开业后3年内免征所得税。④为鼓励海外游客在境内购物，增加我国旅游外汇收入，建议尽快在主要口岸城市建立“出境退税”机制，按照国际惯例，对海外游客在华购物退还增值税。⑤进一步发展主要旅游城市免税店业务。⑥鉴于旅游车船公司的现状和特殊困难，建议对旅游车船公司的车辆更新实行税费减免，对进口大型旅游客车减半征收关税。⑦对少数民族及贫困地区旅游资源实行“无偿开发”的政策，以吸引投资。 = 8 \* GB3 ⑧提倡以旅游养旅游，旅游企业所得税先征后退，返还给各区县市作为旅游发展基金，用于旅游宣传促销。

5.加快西部地区旅游交通发展的政策。①大力发展西部各省区市机场的改建、扩建、新建工作。将西安、乌鲁木齐、重庆、成都、昆明建设成国际旅游口岸，增辟国际航线，形成“西进东出、东进西出、东西并进”的格局。②降低飞往西部航班的票价，借鉴日本开发冲绳地区的经验，采取适当的国家补贴。③为保证西部开发有稳定的资金来源，政府要给予优惠；并探索用部分国家交通建设专项资金对西部地区交通建设实行贴息贷款，增强西部地区使用贷款的能力，要保持和提高对西部地区扶贫路建设的投入。④在西部条件较好的省区，利用外资参与交通设施建设是今后筹措资金的重要措施之一。目前，所利用外资中，国际金融组织和外国政府贷款多，而商业资本利用比重少，项目融资水平低。要加大利用商业资本的力度，采用新的BOT、ABS方式，以合理的利润回报促使外方投资，走滚动开发的路子。⑤边远地带的交通设施建设对巩固国防、扩大开放、繁荣民族经济极为有益，是十分必要和迫切的。为了节省投资，适当降低交通设施建设标准，以降低工程造价和成本。

6.土地政策。西部地域辽阔，土地资源是一大优势资源。采取灵活的土地政策是西部发展旅游业的一大优势。 = 1 \* GB3 ①投资森林旅游、农业观光旅游、生态旅游用途的国有荒山、荒坡、荒滩开发，可以通过国家无偿划拨获得土地使用权，并按契约履行开发建设，未经批准不得改变土地用途，在使用期内完成投资总额的50%以上的投资后，可以享受土地使用权出租或抵押的权力，使用期满后，土地使用权及地上建筑物、附属物所有权由国家政府无偿取得。若继续转让，投资人有优先续租或获得转让的权力。②在城镇国有土地上开发，只付动迁费和基础设施配套费，土地划拨免收出让金；在集体土地上开发，按单位标准支付征地费。③土地使用权让最高期限，旅游娱乐用地为50年，投资商在取得土地使用权后应按出让合同规定进行开发和经营。使用期限内可以转让、出租、抵押。④允许将土地作价入股，进行合资、合作或其他联营方式行旅游开发；允许境外投资者在西部以股份或独资形式成片开发土地允许外商参股开发有价值的分散景点。⑤允许在核心景区周围划出一块“自由旅游区”，采取一线放开、二线隔离的原则开发经营。⑥经政府核准，实行低地价政策，降低引资门槛，通过以地引资、引技，最终实现以地生财。

7.扩大开放政策。①在适合开展边境旅游、边境购物旅游的地区，大力发展边境旅游和商务贸易旅游。②西部许多地区还没有对外开放，应逐步增大非特殊要求的地区的开放。③进一步改善出人境管理。“十五”期间，公安、边防、海关、民航等部，要进一步改善入出境口岸的通关条件，简化游客人境签证手续，有计划、有步骤地扩大实施短期旅游免签证或落地签证的地域。④鼓励开办合资旅行社，并逐步扩充到中外车船、景点开发的合资与合作。扩大西部旅行社、旅游区、旅游车船公司的对外开放步伐。

8.吸引人才政策。西部旅游业要实现大发展，关键是人才。①人事部门应制定吸引西部急需人才流动（含旅游人才）的政策。②各省区市有条件的应该积极创办旅游学校和培训机构。③西部各省应成立旅游业发展专家咨询小组，通过“借外脑”快速提高人才层次。

9.优化旅游环境政策。①建设一批优秀旅游城市，使之具备现代化旅游功能，在机场、码头、车站等集散中心建立旅游信息咨询中心。②在西部几个大城市，发展会议、展览设施，吸引更多的国内外会议到西部召开，提高西部知名度和效益。③提高重点旅游城市和重点旅游区的国际化水平，设置中英文的解说系统,在丝绸之路等日本游人多的地方，还应增加日文标识。餐饮等要达到国际化水平。④西部文化娱乐要重点开发特色产品。

10.配套的产业联动政策。①由各级科技部门组织有关科研单位，研制新一代旅游装备，特别是科技含量高的声、光、电设备，争取某些产品独领世界旅游业的风骚。②有条件的工矿产业，要大力发展工业旅游，使其成为新的经济增长点和解决就业等的重要渠道。③组织有条件的农区、牧区、渔区，大力发展农业旅游，使其在农村产业结构调整中做出应有贡献。④各级林业系统应组织有条件的林区，大力发展森林旅游及其他有关特色旅游，在丰富我国旅游产品内容的同时，让林区特别是禁采区的林业人员增加收人。⑤理顺旅游景区的管理体制，改变目前条块分工、各行其是，不利于旅游资源保护和有效开发的局面。

（四）建立现代旅游企业制度，加快培育上市公司

旅游业实现跨世纪的持续快速健康发展，根本在于旅游企业的素质和实力。要建立现代旅游企业制度，同时，以多种资产组织形式和经营方式对旅游企业体制进行改革；旅游部门要主动适应和积极推动企业机制的进步，推动企业改制和新建工作；积极推动企业集团化、网络化建设，加快放活小企业，以提高经营管理水平和服务质量为目标，加强企业法人治理结构和领导班子建设，坚持“两手抓，两手都要硬”，大力推进行业精神文明建设。&

附表1——附表14略