西部大开发战略的理论基础和实施对策 专题篇 我国西部开发的法治对策（二）时间： 2019-05-27信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版　作者： 徐国弟 陈玉莲 主编 　责编：qgy 陈国平

二、运用法律手段促进区域经济开发的比较分析

（一）我国区域开发的法治经验

中国历史上一些有作为的统治者都重视对落后地区的开发，都江堰，郑国渠，灵渠等水利工程，北筑长城和移民边疆屯田等众多事实便是明证。①开发促进了边疆少数民族地区的发展，加速了各民族的融合，巩固了有着广阔疆域的多民族的国家的团结和统一。对落后区域的开发过程中，当时的统治者非常重视运用法律手段促进开发。首先，经济开发与政治稳定、国家统一相互结合，相互促进。其次，确立保护环境资源，讲求人与自然和谐的原则。其三，实行优惠政策，鼓励开发西部。其四，在中央与少数民族地方的关系方面，建立了一套羁摩与贡赐的制度体系，自秦汉相沿至明清。②

新中国成立以后，我国区域经济发展的实践表明，法治在促进和保障一定地区的经济和社会发展中起了十分重要的作用。改革开放以后，东部沿海地区经济发展迅速，其中一个重要的因素就是法治的推动与保障作用。一方面，国家为东部沿海地区的发展制定了不同于内地发展的法律法规，如全国人大常委会1980年制定的《广东省经济特区条例》和1981年通过的《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》等等；另一方面，东部沿海地区也不失时机地把改革开放的措施上升为地方性法规，从而用法律的力量推动和规范了这些地区经济和社会的发展。以深圳为例，1993年，取消企业行政级别；1994年，实施企业无主管部门改革，政企全部脱钩；1995年，实施三部门转换政府职能试点；1997年到1999年，实施政府审批制度改革，42个部门737个审批项目减少到310项，保留的审批项目规范化、公开化，在媒体上登出来，接受各方人士的监督。这些立法内容丰富，可以分为经济特区立法、技术开发区立法、保税区立法、经济开发区立法、农业开发区立法、工业开发区立法。纵观中国区域开发的历史，没有法治的区域开发必然是短命的或是失败的开发，要保证开发的成功，首先要重视法治的作用，保证法治的先进性；其次，这种法治必须结合开发区域的特殊情况，保证法治的实用性。

（二）国外区域开发的经验教训

国外特别是发达国家都有自己的区域经济开发史，其发展的总趋势是，从无序到有序、从无法到有法、从人治到法治、从非持续发展向可持续发展的进步。“现代区域开发的法治机制,在广义上，包括符合法治要求的立法、司法、执法与监督机制。在狭义上，主要指开发机制，包括规划法治机制、援助法治机制、市场法治机制和政府行为约束机制等”。②其中值得借鉴的主要做法有：

1.注重立法，通过法律确认和实施区域发展规划。外国关于区域发展的立法大致可分为两类：一是基本法，如日本的《国土综合开发法》、《首都圈整法法》、联邦德国的《改善区域经济结构法》等，主要是关于制定规划、计划及其实施和组织措施的规定。这类立法一般以全国或大区域为对象，是制定全国或大区域的综合开发规划的法律依据。基本内容包括：关于欠发达地区开发的总方针、政策及制度保障的明确性规定。二是特别法，是以特定开发区域或特定开发事项为对象的立法。关于特定开发区域的立法，如日本的《北海道开发法》、《山村振兴法》、《不发达地区开发工业〈促进法》》，美国的《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》等；关于特定开发事项的立法，如联邦德国的《投资补贴法》、韩国的《促进特别地域综合开发特别措施法》、美国的《鼓励西部草原植树法》、《农业调整法》、《工业布局法》等。这些立法的直接目的是，通过国家立法的形式实现对开发活动的综合协调和统筹规划。其主要功能可概括为：一是综合规划功能，如运用法律手段优化产业结构，重组产业布局，调整发达地区与欠发达地区的产业，以进一步协调国内的经济互补性发展，实现国内的经济一体化；二是国家援助功能，通过立法实行财政投入援助，促进落后地区发展，也包括针对国家投入大量资金、关系到国家在一个地区内进一步发展的重大项目进行立法；三是鼓励引导功能，通过立法明确各种井发优惠，鼓励投资，引导人力和人才资源流动等；四是限制和预防功能，防止经济开发和振兴中的短期行为，加强生态建设和环境保护，实现可持续发展。

2.建立专门的区域援助开发组织机构。不发达地区往往都要跨几个省（邦）区，依靠原来的行政机构不能完成开发任务。为了协调地区的发展，为保证区域援助计划的有效实施，各国政府都成立了跨省区的开发机构，负责区域经济开发的统筹、协调和监督，使得各国的区域经济开发，能打破行政区划界限，实行地区综合理。例如，日本根据北海道开发法设置“北海道开发厅”，由内阁大臣任专职长官。英国为促进北部开发，专设“苏格兰开发署”和“威尔士开发署”，并授予很大的权力。美国对阿巴拉契亚地区的开发，为了搞好规划和协调，由阿巴拉契亚地区各州的州长（或其代表）和一名联邦委员会委任的主席，组成了阿巴拉契亚区域委员会，共同制定地区发展总体规划，确定优先发展领域。然后由联邦政府授权的商务部把各种有关联邦援助方案与地方采取的治理措施协调起来，依据共同的地理文化、经济关系和存在的问题，划定跨州界的经济开发区，对区域进行综合开发。

3.通过立法，制定明确的区域援助目标。从各国的区域政策实践看，大都根据不同时期的区域问题，制定有明确的、有针对性的政策目标。例如，英国的区域政策主要是针对衰退的老工业区失业率高的问题，而实施以减少区域就业差异为主要目标的区域援助；美国的区域政策目标是要消除特别问题区域与全国其他地区的收入差异扩大；德国90年代针对统一后相对不发达地区结构薄弱和人口外流的状况，实施财政补贴框架计划以平衡地区间的收人差异；日本60年代以来致力于解决经济发展的“过密”与“过疏”问题，提出实现国土均衡发展的政策目标。虽然，各国区域援助的目标有所侧重，但很少是单一的，总的说来，主要是提高受援地区的就业率、经济增长率、居民收人水平以及生活环境质量。

4.采取灵活多样的发展援助形式。各国政府对于本国不发达地区都采取了各种各样的政策倾斜，体现了援助方式的灵活性和多样性特点，这些援助方式主要包括公共投资、转移支付、经济刺激、直接控制、政府采购和公共区位。国外区域开发的教训主要是：

1.开发过程中易出现严重的短期行为。许多国家在区域经济发展方面存在两个误区，第一，在20世纪20至30年代以前，认为区域发展不平衡只是一种暂时现象，并可以由市场自身来解决这个问题。第二，在进行区域经济开发时，往往没有认识到区域经济开发任务的艰巨性，而认为通过政府干预能迅速带来不发达地区的发展。特别是许多第三世界国家在取得政治独立后，为了尽快在经济上取得独立和发展，纷纷实行了一种赶超式的发展战略,这种战略不顾本国不发达地区的实际，其结果是这些国家的经济不仅没有得到较快的发展，反而长期停滞不前。目前，我国西部开发已出现一些令人担忧的现象，如西部各省区出现了新一轮争上项目、跑大项目，一些项目立项盲目性大等现象。这种现象若不加以警惕，必将造成重复建设、资源浪费、环境破坏等恶果。

2.忽视环境保护，引起生态破坏。在开发不发达地区的过程中，不注重环境保护而导致环境破坏的例子并不少见。例如，美国西部开发早期，由于开发活动是企业的一种自发行为，缺少政府的宏观调控，而且社会大众对环境保护的重要性认识不足，因此大规模地开发造成了自然环境的破坏。最初越过阿巴拉契亚山的移定居于位于田纳西流域的田纳西和肯塔基地区，他们在那里伐拓荒、垦殖耕种，150年的拓殖特别是内战后过度的森林砍伐，使流域地区内的植被遭到毁灭性破坏。当地年均52英寸的降水造成了不断出现的洪灾和严重的土壤侵蚀；残存的灌木和树木>遭到经常发生的火山袭击。在西部平原的开发中也遇到了同样的问题。1860—1890年的30年间，开垦西部9000方公顷处女地，过度的垦殖耕种，使土地失去植被保护，加上气候异常，引发了著名的1934年春季的沙尘暴。此次沙尘暴毁灭了中西部20多个州的庄稼，使全国小麦减产3亿蒲式耳，4500万公顷耕地被毁，16万农民倾家荡产，逃离了西部大平原。20世纪50年代，苏联在哈萨克、乌拉尔和西伯利亚等地毁毁草开垦6000万公顷土地，在1963年，大自然无情地报复了这行为，这一年里风暴席卷垦荒区，仅哈萨克斯坦的新垦地受灾面达2000万公顷，占垦区总面积的80%。

3.轻视民族问题。许多国家的不发达地区是少数民族分布的地区，一些国家在地区开发过程中往往不重视少数民族的利益，采取驱赶和镇压少数民族的政策。如美国在西部开发过程中对少数民族（印第安人、墨西哥人）的镇压和驱逐等等。由此可见，认真吸取和借鉴国外地区开发的经验与教训，我国的西部大开发就只能是坚持走可持续发展道路和建立强有力的法治保障并举。

三、西部开发加强法治建设的构想

西部开发是一项艰巨的任务，同时，它也需要一个相当长的时期，如何加强西部开发的法治建设，我国理论界见仁见智。笔者认为，加强西部开发的法治建设，必须作超前设计，不能探索性地走一步看一步，要抓住重点，合理规划，当前应抓好以下工作：

（一）抓紧制定西部开发综合促进法

西部大开发是一项宏大的系统工程，既关系广阔国土的开发，又涉及多民族群众的生产和生活，既要推进经济建设，又要实现经济、资源、人口、文化、环境的协调发展，工作千头万绪，很复杂也很艰巨。因此，必须十分重视立法工作的综合性，具体来说，首先应抓紧制定西部开发的综合性立法，以此为统领，制定西部开发的专项立法，重点对基础设施建设、财政税收、金融投资、能源开发、生态环境保护等做出专门规定。笔者认为，我国西部开发立法工作的当务之急是尽快制定一部综合性法律，作为我国西部开发的基本法，这部法律的名称为《中华人民共和国西部开发综合促进法》（简称《促进法》)，以体现该法强调的综合规划、指导协调、推动发展的功能。

1.制定《西部开发综合促进法》的必要性。

第一，从西部开发的性质来看，它是国家的一项经济和政治战略，而不是一般的市场行为，因此不能指望简单地通过现有的调整市场行为的一般法律予以规范；它不是一般的经济管理行为，因此也不能完全依靠现有的一般性的行政法规予以规范。作为国家战略，它必须有明确的战略目标和实施方案，并将其上升为一体遵行·的法律规范。这种立法必须符合战略性经济活动的要求，其中最基本、最重要的是体现全局观和发展观，这是制定《促进法》的直接要求。

第二，从西部开发的任务来看，国家确定的西部开发当前和今后一段时期的首要任务是“使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展”，这与以沿海地区为代表的东部地区经济发展任务有明显的区别。东部地区特别是沿海地区在我国改革开放初期迅速发展经济主要是通过发挥市场作用的途径，即减少政府干预的途径，这种途径适合沿海地区以对外贸易等第三产业为主的发展要求。西部开发的任务要求综合规划的决定性作用，这是制定《促进法》的客观要求。

第三，从我国国情的需要来看，我国人口多、底子薄，经济文发展很不平衡，这种情况在西部地区尤为明显。我国实行社会主义市场经济，制定《西部开发综合促进法》实际上就是要最大限地发挥社会主义制度下国家有效地组织和调控经济职能的性：通过国家的自觉行为防止市场的自发行为的弊端，避免一家在区域开发方面所走过的弯路。这是制定《促进法》的政求。

第四，从我国法制建设的实践来看，区域开发综合立法处于缺位状态。一方面，如前所述，现有的一般性全国立法不能有针对性地解决西部开发中的特殊问题；另一方面，现有的以省级立法为主的地方立法和部门立法同样不能起到这种作用，反而可能相互掌肘，降低法治功效。此外，从立法效率来看，综合性立法可以大大降低立法成本，消除我国经济立法上政出多门、龙多不治水的痛疾。区域开发综合立法势在必行，这是制定《促进法》的法制要求。

2.制定《西部开发综合促进法》的可行性。首先，区域开发综合性立法在国外已有先例可循，且已经实践检验证明切实可行，如自本的《国土综合开发法》、《不发达地区开发工业促进法》、联邦德国的《改善区域经济结构法》、韩国的《促进特别地域综合开发特别措施法》、美国的《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》等等，足以供我国立法借鉴；其次，近年来，我国相当于区域立法的工作已在进行，如环境保护方面国务院及有关部门针对流域环境保护和治理进行的行政立法，取得了成功的经验，而且，我国在经济管理体制上设立的综合管理部门完全有能力也有责任在《促进法》的立法和执法工作中发挥积极的作用；再次，尽快制定该法已经引起全国上下的普遍关注，专家学者们对该法的制定进行了充分的论证，提出了许多有价值的见解和方案，立法的时机已经基本成熟。

3.《西部开发综合促进法》的地位。《促进法》作为西部开发一切专门立法的核心法律或基本法律，具有龙头法的地位，因此应由全国人民代表大会常务委员会制定，由国务院法制局及国家计划发展委员会起草。《促进法》与现行的法律之间的关系是特别法与一般法的关系，是以现行法律为基础，将国家西部开发战略的决策法律化、规范化，将开发行为从宏观上纳入法治轨道。

4.《西部开发综合促进法》的内容。许多有识之士对西部开发基本法的内容提出各种构想。例如，在全国政协九届三次会议上；李雅芳同志提出的第74号提案建议“制定《中华人民共和国西部开发法》”，以规范西部开发。认为西部开发法应包括：西部开发地位的确认，西部开发的责权分配，西部开发的投资，西部倾斜政策的实施，西部开发的时间、顺序。亦有主张参照《广东省经济特区条例》由全国人大常委会批准施行的立法例，由全国人大或人大常委会制定《西部开发促进法》，①其内容应包括以下几个部分：①总则部分，除规定立法宗旨和适用范围外，着重规定西部开发的各项基本原则和对策，即把党和国家西部开发的总战略、基本方针政策予以法制化。此外，总则部分还应明确机构设置，设立西部开发办公室或西部开发委员会以及各省、直辖市、自治区的地方机构；②有关规划的规定，区分综合规划与专项规划，明确西部开发规划纳入国民经济和社会发展计划；③设专章规定生态环境的保护与建设，在现有国家法律的基础上，针对西部十分脆弱的生态环境，对保护生态环境、合理开发利用自然资源作出严格而明确的规定；④规定西部开发的各项重点工作，如：加快基础设施建设，积极调整产业结构，加强优势资源开发和保护，发展科技教育，以及西部地区的对外开放，该章内容应着重规定促进西部开发的优惠措施，将促进西部综合开发的各项技术经济政策制度化，包括投资政优惠，科技扶持、兴办教育、人才引进和培养、税收优惠等等；⑤）定重大建设程序和审批；⑥规定多渠道筹措开发资金：国家重点扶持，国外国内合资，社会赞助，发展银行信贷，发行债券，建立西部发展基金；⑦开展地区协作和支援西部发展；⑧民族地区和贫困地区的发展，对符合条件的民族地区和贫困地区作出为更为优惠的特殊规定； ⑨有关监督管理的规定。

上述立法建议均有合理之处，此外，笔者认为还应注意以下问题：

第一，考虑到我国的西部开发活动毕竟是个新事物，《促进法》在立法上应具有超前性，而且不能照搬国外的立法，因此，《促进法》的具体内容不可能一步到位，可以借鉴我国民事立法的经验即民法通则的立法方法，使《促进法》在内容结构上具有通则法律的意义，既有基本原则方面的规定，又有已成熟的具体规定，并为相关配套的专项法规留有立法空间。

第二，关于《促进法》的法律性质，这部法律应当是既有实体法的内容，又有程序法的规定。在程序法方面，可借鉴日本的经验，重点规范规划行为；该法往形式上虽然具有经济法的一些特征；保在内容上应从实际需要出爱，不受传统部门法的局限，例如，该法的重要内容除了经济方面的规定，还应对科技教育、环境保护、法制建设、民族事务等方面作出规定。从实际需要出发，不受部门法限制，这是《促进法》的特点，也是该法具有综合性的客观要求。

第三，《促进法》的结构和基本内容：①立法目的和调整范围。着重规定西部开发的总战略、各项基本原则和政策，把党和国家两部开发的基本方针和政策法律化。②机构设置和职责。主要是体制方面的规定，包括中央与地方有关机构如何设置、职责、事权的划分与协调等。③规划程序制度。明确西部开发规划纳入国民经济和社会发展计划，区分综合规划与专项规划。④基本行为准则。包括政府、法人和单位、个人在西部开发中应遵守的基本准则。以上四方面相当于总则部分的内容。⑤加快基础设施建设。 ⑥加强生态建设和环境保护。⑦积极调整产业结构。⑧加强优势资源的开发和保护。⑨发展科技教育。 ⑩重大建设活动的法律程序。 ⑾税收、金融和投资管理。 ⑿国家优惠政策。 ⒀地区协作和支援西部开发。⒁监督管理。⒂法律责任。&

注释：

①参见杨文杰，李昊：《论“西部大开发”的制定》，载《宝鸡文理学院学报（社会科学版）》（第20卷），2000年第9期。

②参见夏勇：《论西部大开发的法治保障》，载《法学研究》，2001年第2期。

 ③参见李昌麒：《西部大开发与重庆法治建设》，载《现代法学》（第22卷)，2000年第3期。·260

①以经济特区立法为例，有《全国人大常委会关于批准〈广东省经济特区条例〉的决议》、《广东省经济特区企业登记管理暂行规定》、《深圳经济特区商品房产管理规定》、《厦门经济特区企业登记管理规定》、《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、兔征企业所得税和工商统一税的暂行规定》、《深圳经济特区土地使用费调整及优惠减免办法》等。

②夏勇《论西部大开发的法治保障》。·261

① 参见郑长德著：《世界不发达地区开发史鉴》（第1版)，民族出版社,2001年版，第321页。·263

①见2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》。·266

① 参见周友苏：《为西部开发创建良好的法制环境》，载《经济体制改革》，2000年第5期。·267·&