西部大开发战略的理论基础和实施对策 专题篇 我国西部开发的法治对策（三）时间： 2019-05-27信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 作者： 徐国弟 陈玉莲 主编 责编：qgy 陈国平
三、西部开发加强法治建设的构想
（二）尽快形成西部开发的法律体系
西部开发的法律体系在广义上包括我国现行的与经济开发有关的一般立法，以及西部开发的特别立法，该体系强调上述二者的联系。狭义上仅指西部开发的特别立法体系。
关于西部开发特别立法的体系，为了更好地实施《促进法》，应在西部开发综合《促进法》之下制定一系列行政和地方法规，包括：由国务院制定《促进法》的实施条例（细则）；由国务院综合主管部门或专业部门就规划、基础设施建设、生态环境建设和保护、自然资源开发保护、调整产业结构、资金筹措、地区协作等专项事务制定专项法规；由西部各省、自治区、直辖市制定实施《促进法》的地方法规。
特别立法体系的各专项立法，较重要的包括：
1.完善财政税收立法。与东部相比，西部开发的最主要问题便是资金问题。西部开发的资金来源，有财政渠道、银行渠道、资本市场渠道、债券融资渠道和创新的外资渠道，在这几种融资渠道中，财政渠道是西部开发中最基础的融资渠道。当前的实践也表明，国家和地区的财政预算资金的投入，已经并始启动了西部的基础设施建设以及生态保护工程建设。①国家的资金来源多种多样，但其中主要的是税收收入。
税收为西部开发提供了资金，而财税法则为西部开发提供一种制度保障。这种保障表现在六个方面：第一，划归中央政府的税收可以转化为中央预算，对西部开发的项目进行投资、拨款。第二，中央与地方共享税收中给地方的比例收入。第三，中央与地方共享的税收，如增值税、印花税等可以通过转移支付制度支援西部。②第四，国家不断地扩大发行国债，支持西部大开发。第五，西部地区自身的税收，特别是地税。虽然西部的税收收入远不如东部沿海地区，但仍是一股不可小瞧的力量。第六，靠我国税收政策的调整进行投资。例如，我国的出口退税制就可以对发展西部有所帮助，新疆的棉药出口，如可享受13%的退税，可降低成本，增强市场的竞争能力，发展新疆的对外经济交往。①
目前，国务院发出的《国务院关于实施西部大开发若干政策措施》明确了国家对西部开发实行的税收优惠政策的六项措施：①对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资业，在一定期限内，减按15%的税率征收企业所得税。②民族自治地方的企业经省级人民政府批准，可以定期减征或免征企业所得税。③对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征，三年减半征收。④对为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税。⑤对西部地区公路国道、省道建设用地比照铁路、民航国地免征耕地占用税，其他公路建设用地是否免征耕地占用税，由省、自治区和直辖市人民政府决定。⑥对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。
应对西部开发，现行的财政税收法律暴露出诸多不足之处，第一，税法体系不完善，立法层次比较低，到2000年已开征的20个税种之中，只有两个税种有真正意义上的法律，而一些大的税种现在还只是一些暂行的条例，如《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国营业税暂行条例》等。第二，法律法规不统一，我国对企业实施的有关财税法规中，既有全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规，又有由国务院各部委颁布的政府规章和地方立法机构颁布的各种地方性法规。第三，依法治税受到干扰，骗税、偷税、抗税行为时有发生。
针对上述不足，应利用西部开发这一历史机遇，完善我国的税收法制建设。第一，国家应开辟新的税源，为西部开发拓宽筹资渠道，如新开征环境保护税(生态税、排污税、产品污染税）、遗产税、社会保障税，提高出口退税比率等等。第二，改革和完善地方税收体系：明确、科学的划分中央和地方税权，以使地方税收收入规模能满足西部地区地方政府的需要。第三，逐步推进增值税由生产型转为消费性的改革，以刺激消费和中小企业投资。第四，通过推进财政预算制度改革，完善财政转移支付制度，通过积极稳妥地推进税费改革。在费改税方面，要将具有准税收性质的收费改为收税，对多余的收费进行清理，使税收成为规定国家与企业、国家与个人之间分配关系的最为基本的方法，并规范各级政府的收入和支出的行为。加快农村的费税改革，以减轻中西部企业和农民的负担，扩大消费空间，拉动内需，增加税收。①第五，开征社会保障税，以利于西部开发的社会保障。此外，有学者提出，我国应突破《中华人民共和国预算法》关于地方政府不得发行地方政府债券的禁令，允许地方政府发行地方公债，以减轻中央政府发行特种定向国债以及基础建设国债的财政负担，形成西部地区的“造血机制”。
在近期召开的“税收与西部大开发”研讨会上，四川省地税宣布了支持西部大开发的一些新举措。如：为了支持“天保工程”建设，对退耕还林的，属于农业税计税面积的，要及时核减农业税，以解决有税无地问题；对利用荒山、荒坡、滩涂种植经济林木的，定期减免农业特产税；对国家和省定的“老少边贫”地区新办的“天保工程”企业，经主管税务机关批准后，可减征或免征所得税三年;又如，为了支持发展高新科技产业，四川地税局规定对从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务取得的收入，免征营业税；对设立在国蒙、省定的高新技术开发区内的高新技术企业，减按15%税率征收企业所得税；对新办的高新技术企业自投产年度起，免征企业所得税二年。
对于上述措施，一方面，要依法规范，营造良好的法制环境；另一方面，对于实践中成熟的做法，应加以推广。
2.加强金融法制建设。西部开发不仅要靠西部自身的努力同时也需要金融业的支持。西部大开发不仅给金融业带来了发展机遇和挑战，而且也提出了许多新的要求：①要求金融业增加投入份额，以推动西部经济的大发展；②需要金融业调整信贷资金投向，达到促进产品结构、技术结构和经济结构调整的目的；③需要金融业积极介入资本市场；④中央银行在货币政策的实施上应有新的思路。首先要充分认识东西部地区在经济金融方面的差距，相应地实行有差别的金融发展政策做到适度从紧，紧中有活，张驰得当。不搞“一刀切”。二是要针对西部地区金融活动较为原始和扩散的特点，实行较为宽松的金融调控政策，如实行不十分严格的存款准备金制度和比较自由的利率政策，允许民间直接借贷的存在等；三是在一定时期内，国家对西部实行金融扶持政策，为西部经济开发提供更多的资金。
（1）西部开发给金融机构带来机遇的同时，也为其增添了一些金融风险。
第一，西部国有商业银行的不良资产风险。从目前情况看，西部金融机构的经济金融环境不理想、资产结构不合理、资金实力严重不足和不良资产的包袱重。同时，银行自身已无法完全化解其几十年积累起来的巨额风险。目前在国家统一安排下四大国有商业银行都在通过组建金融资产管理公司剥离不良资产，但从剥离的实际状况看，由于统计上报的不良资产总额大大低于实际的不良资产，再加上受剥离指标限制，国有商业银行剥离不良资产的力度远远不够。据抽样调查，目前国有商业银行不良资产剥离额度只占实际不良资产的1/3，有的还低于这个比例。对西部各省区市国有商业银行来说，剥离力度更是远远不够，相当一部分因战备原因和国家扶持老少边穷地区形成的政策性不良贷款还没有列入剥离范围。
第二，西部的“投资饥渴症”与“倒逼金融风险”。经过20年的改革开放，我国已进入了建设社会主义市场经济体制的新时期，但是“投资饥渴症”并未彻底治愈。西部大开发，首先必然是基础设施的大建设，工业化水平的大提高，而西部各省区市早就憋足了一股劲，要在西部大开发中大干快上，超常规发展，因而必然会要求金融机构，特别是国有商业银行加大投入、增加贷款。问题在于“超常规发展”的背后往往也伴随着超常的无效、低效投资和水平重复建设，从而造成巨大的金融风险。
另外，一些地方简单地认为西部大开发就是为本地争项目，项目上得多就是“超常规发展”，互相攀比。如川南一个全年财力仅1000多万的小县，提出要兴建“十大重点工程”，仅静态投资就达10亿元，钱从何来?恐怕少不了要打银行的算盘。现在，对国有商业银行来讲，一般性的项目贷款风险比较容易防范，商业银行内部业已建立的分级审贷体制对一些项目能否给予贷款支持都能作出比较准确的判断。问题在于一些来自于方方面面的意志拍板的⑤项目，决策往往自上而下，真正的项目业主确定以前，是地方有美部门甚至是政府首长行使决定权，银行容易贷款提前投放，而争取贷款时地方满口承诺的项目资本金等其他条件却有可能不能兑现。有的地方为了争取国家投资和银行贷款，在项目可行性上弄虚作假，尽量压低投资总额，一旦投入建设，巨大的资金缺口随之暴露，但这种项目贷款上的“倒逼风险”是西部大开发中银行应该特别需要防范的。
第三，“项目融资”中的金融风险。西部大开发将吸引东部沿海地区和海外资本大批涌向西部，但同时也容易给金融骗子以可乘之机。在我国改革开放的过程中，利用地方和银行引资融资的热切心理进行诈骗的事例并不鲜见。近年来查处的多起牵涉到一大批各级党政官员的非法集资案以及引起全国各界广泛关注的牟其中一案都是典型的以“项目融资”和高利息作为手段进行诈骗的案例。在西部大开发的引资融资热中，我们必须高度警惕这种金融风险。
第四，防范金融机构的经营风险。由于历史的原因，西部各省区市的金融机构过去有一部分信贷资金投向了“五小企业”，近年来，国家产业政策已严格禁止向这些浪费资源、破坏生态环境、高耗低效的小企业投放贷款，有的已限期关闭，贷款也要逐步收回。在西部大开发的热潮中，有的地方公然提出“先发展、后环保”、“先填饱肚子、后考虑树子”、“发展私营经济干什么都行”的口号，对一些小水泥厂、小砖厂、小纸厂、小丝厂、小煤厂大开绿灯，千方百计拉地方金融机构投放贷款，支持企业挪用信贷资金搞所谓“技改”，扩大规模，而一些中小金融机构也往往迫于压力，不仅对此视而不见，甚至还作为西部大开发中的项目给予贷款支持。岂不知这种贷款一投放就绝无收回的可能，睁着眼睛再交了学费。
（2）针对上述风险的金融法制对策。第一，建议成立“西部开发银行”，增加向西部地区提供政策性低息贷款的比重，以支持西·部重点项目开发，加速西部地区基础设施的建设。第二，建立国家西部发展基金。资金主要来源渠道是政府（中央、地方）和市场(国内外投资者)，资金主要投向基础设施建设、农田水利建设、教育和职业培训、企业投资补贴等。中央财政每年发行西部开发债券，筹集开发资金。适当放宽西部地区项目贷款条件，降低西部地区为中央项目提供的配套资金比例。扩大西部地区对外国政府和国际金融组织中长期优惠贷款、无偿援助的利用规模，并在外资项目的内配资金、转贷优惠等方面给予适当补贴和尽可能的支持。第三，金融政策的区域化创新。在效益至上、防范风险的前提下，实行区域间差别化的商业银行资产负债比例管理，适度提高西部商业银行资产负债比例，增加贷款投放。利率区域化创新，实行地区间差别利率，降低地区企业融资成本。支持西部地方性中小金融机构的发展，提高西部金融市场的竞争性和运行效率。第四，以西安、成都为核心，培育发展区域性货币市场和资本市场，建立西部区域性金融中心。在企业上市、增发新胶、配股、国有股变现等方面，给西部地区以优惠。加快西部地区国有企业改革，在债转股、封闭贷款、技改贴息、核销呆坏账准备金、兼并破产等方面，向西部地区倾斜。第五，防范金融风险。一是，作为西部各级国有商业银行分支行，在化解风险和自我发展方面当然首先要走机构改革、经营集约化之路，树立自力更生、艰苦奋斗、自求发展的观念，克服“等、靠、要”的思想。二是。国家应加大不良资产剥离力度，在严格审查的基础上，对符合条件的不良资产实行全额剥离，特别是应优先剥离西部省区市国有商业银行因政策性原因形成的不良资产，从而让它们轻装上阵，搞好金融资源的再配置，更有力地投入西部大开发之中。三是，要建立项目业主责任制，对项目贷款的贷前调查要建立严格的责任制，防止“首长工程”、“钓鱼工程”。四是，建立有效的审贷分离和项目贷款风险追究机制，要严防各种形式的金融诈骗，依法合规稳健经营。
3.以法律手段保障对西部基础设施投资。目前，我国西部地区基础设施发展水平与东部差距较大，而且有进一步扩大的趋势：因此，西部地区需要通过立法，尤其是地方立法来推动、促进并切实加快基础设施建设，同时以法制来维护好、发挥好基础设施的作用。
从近期结束的西部开发交通建设工作会议上获悉，今后，西部地区修建公路可望享受到系列优惠政策。比如对西部地区公路建设用地，按国务院对铁路、民航建设用地的规定执行；使用“四荒”地可免征土地补偿费；占用其他耕地减免补偿费等。同时还将修订《公路建设项目投资安排标准的管理办法》，在安排投资公路建设的车辆购置费中，中央将加大对西部地区的支持和倾斜力度，较大幅度提高中央投资的比重。同时继续提高对西部地区扶贫公路建设的投入。
4.建立法治化的教育、科技和人才机制。在任何地区的开发中，人才都是最为重要的资源。如果没有足够的人才资源，西部开发必然会受到严重的障碍，更不可能实现跨越式发展。①正如国家主席江泽民在参加九届全国人大四次会议陕西代表团审议“十五”计划纲要(草案）时指出，搞好西部大开发，人才是关键。
西部地区一方面要靠发展科技教育，培养人才，另一方面要靠营造良好的创业环境，吸引人才，留住人才。国家要鼓励和组织东都地区的干部、企业家和科技人才，到西部地区去工作、去创业，这既是西部大开发的需要，也是人才锻炼成长的需要。目前，《国务最关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中已经明确了西部地区吸引人才和发展科技教育的政策，主要内容有：①吸引和用好人才。制定有利于西部地区吸引人才、留住人才、鼓励人才创业的政策。②发挥科技主导作用。加大各类科技计划经费向西部地区的倾斜支持力度，逐步提高科技资金用于西部地区的数额。③增加教育投人。继续实施贫困地区义务教育工程，加大国家对西部地区义务教育的支持力度，增加资金投入，努力加快实现九年义务教育。对于上述政策应及时上升为法律，健全人才立法。
针对上述措施，人事部将对西部人才资源开发实施专项支持。日前，由人事部和重庆市政府共同组建的“中国重庆经营管理市场”在重庆挂牌，这标志着人事部对西部人才开发的专项支持式启动。
对此：应加强教育、科技和人才立法，以法律手段促进西。区中心城市以及西部省市人才市场间的联网，并逐步实现西部人才市场与国家级人才市场、东部省级人才市场的联网，实现人才信息资源共享。
目前，我们应研究制定一系列优惠政策，从多方面组织实施对西部人才开发的专项支持。这些优惠政策包括开发西部现有人才队伍、培养和引进高层次紧缺人才、加强西部地区公务员队伍建设、吸引海外留学人员和国内人才向西部流动、东部地区在人才资源开发方面对口支援西部等。
此外，应调整和完善人才流动制度，坚持“户口不迁、身份留、来去自由”的原则，拟定到西部地区工作的人才户口、人事档管理及工资待遇办法，研究制定鼓励和支持大学毕业生到西部地区工作的法规等。
5.加强民族法制建设。西部开发是一项经济振兴计划。开发计划的启动会触动社会的方方面面，对开发地区人们的观念、思想、政治、文化、社会生活产生巨大影响。但区域开发必须因地制宜，尤其是在少数民族地区实施开发计划。少数民族地区的经济发展必须尊重民族习惯、照顾少数民族文化传统，不能以行政命令伤害民族感情，影响社会稳定。
加强民族法制建设，有利于保障西部开发的正常有序进行。对于西部开发中的民族法制建设，主要应做好以下工作：
（1）全面贯彻实施民族区域自治法。民族区域自治是我国的一项基本政治制度，《中华人民共莉国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》），对此作出了具体规定。随着改革开放的深人；市场经济体制的建立，《民族区域自治法》的许多条文已远远不能适应当前民族地区政治、经济、文化的发展要求。1984年的《民族区域自治法》是在当时的历史背景下制定的，带有浓厚的计划经济时代的色彩。该法中有的条文规定的过于原则，这使《民族区域自治法》在贯彻上缺乏可操作性，很多政策在实践中也没有能够真正落实。
当前，我国已经初步建立市场经济体制，西部大开发也给西部少数民族地区的经济发展带来新的机遇。因此，九届全国人大常委会第二十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法）的决定》，对1984年通过的《民族区域自治法》进行了多处删除、修改和增加。修改后的《民族区域自治法》比过去有很大的改进，可操作性更强。但修改后的《民族区域自治法》对违反法律规定的行为没有规定如何处罚，这是民族区域自治法仍有待进一步完善的地方。
当前我国西部开发进程中的一项重要任务，就是全面贯彻实施《民族区域自治法》。各地、各部门要进一步提高认识，增强贯彻执行《民族区域自治法》的自觉性，保证《民族区域自治法》在各地、各部门的遵守和执行，充分发挥《民族区域自治法》在促进民族自治地方的经济和社会发展，维护国家统一、加强民族团结和保持社会稳定方面的作用。
（2）提高少数民族素质。“西部开发综合促进法”中应体现“等重民族习惯、照顾民族文化环境”的宪法原则和民族自治地方自主发展经济文化事业的权利，西部开发专项立法中，应体现少数民族地区优先发展的精神，民族立法中应明确规定人文生态环境的保护。开发进程中，一方面应尊重少数民族习惯，不得强行以开发各义更改少数民族习惯；另一方面，对少数民族不合现代的风俗习惯在征得民族同意前提下，加以更易，以适应开发之需。要大力兴办少数民族地区教育，培植少数民族人民的法制观念。
此外，还要研究制定关于“鼓励西部地区土地资源开发”、“支持西部地区加快基础产业和资源开发”、“开发西部地区基础产业培育支柱产业资本金”、“对西部地区财政转移支付”、“鼓励到西地区投资”、“西部地区户籍制度改革”、“扶持西部地区中小企业发展”、“加快西部地区科技教育发展”、“西部地区自然保护区和文化遗产保护利用”等方面的法律法规。
6.加强生态环境法制建设。历史经验证明，生态安全问题，一国的可持续发展影响巨大。因为一旦发生生态灾害等生态安全问题，不仅会造成巨大的生命、财产损失，还会造成生态破坏的代际转嫁，给子孙后代带来深重威胁。如我国的黄河下游地区，由于在开发有限的土地资源并进行粗放式经营的过程中破坏了大片森林、草地及河湖滩地，引发了大面积的水土流失，而过度的开发和植被破坏最终导致黄河下游河道淤积、洪水泛滥，人民流离失所造成的生态破坏恶果，至今仍未消除。①
由于西部地区的自然环境对于全国意义重大，因此对西部境及环境立法问题，不仅要着眼于西部地区的特殊情况，也要与全国的环境立法结合起来考虑。基于这样一个视角，迎接西部开发的机遇和挑战，我国应实现环境立法的转型，建立现代意义上的生态环境法。目前，在西部开发可持续发展的环境法治保障方面，应重视以下环境立法、司法工作：
（1）在西部开发基本法中设专章规定生态环境的保护与建设：暂部开发是一项长期的工作，为了保证国家政策的稳定性与连续性，避免西部开发的政策资源流失，应在《促进法》中在设专章规定西部生态环境的保护与建设。
同时，应建立适应西部开发的物权制度。①通过制定“物权法”，修改土地管理法、草原法、森林法、水法等法律，在西部实行特殊的物权制度，特别是土地、草原、山林、水面、沙滩的所有权和使用权制度。有的可以允许开发者长期所有或者占有，有的可以允许开发者使用100年甚至更长的时间。合理的财产权利设计，将避免“共有物的悲剧”等现象的产生。
（2）完善有关资源开发和生态环境保护建设方面的立法。根据我国目前的生态环境法制现状，应完善有关资源开发、生态环境保护和可持续发展的立法，抓紧制定《西部国土综合利用与整治条例》、《鼓励中西部绿化法》、《退耕还林（草）条例》等法律法规。研究制定长江法、黄河法，修改水土保护法、防洪法、环境保护法等法律，对天然林禁伐、退耕还林、退耕还草、封山绿化、加强民族文化和文物资源保护、提高人口素质等问题，作出规定。要完善生物多性保护方面的法律法规，并结合现代科学手段，有效开发和利用生物资源，同时对生态受损区域进行恢复和重建，保障西部地区社会和经济的可持续发展。
制定防治荒漠化法刻不容缓。荒漠化是西部地区环境资源保护中面临的严重威胁，目前我国荒漠化呈不断扩展之势，主要是由于过度农垦、过度放牧及破坏植被造成的，这可以通过法律调整达到防治目的，目前，我国已颁布了一些与荒漠化防治有关的法律（《森林法》、《中华人民共和国水土保持法》、《草原法》等等），其他的只是一些零星的政策，缺乏系统权威的法律规范，因此，应加快制定《防治荒漠化法》（或称《防沙治沙法》）及其实施条例、修改《草原法》，加上现有的《森林法》。《中华人民共和国水土保持法》，使之配套成龙，形成较为完备的防治荒漠化法律体系。
（3）人文生态环境法的制定与完善。人文生态环境是指体现人类社会的各种文化现象的生态环境。法律上的人文生态环境是指由法律列举的、受法律保护的、与人类社会文化现象相关的生态环境，主要包括自然保护区、风景名胜区、历史遗迹地等人为划定的环境区域。人文生态环境保护法所保护的权利是一种复合性的权利，是环境法的一个最新领域，体现着现代环境法发展的趋势。①
我国西部地区人文环境资源十分珍贵，丰富的自然保护区，各种风景名胜、历史遗迹都是祖先留给我们的宝贵财富。但是，西部大开发却对这些财富构成了严重威胁，目前，许多省、市、地区将旅游业作为本地区的特色产业，而且实践中出现了盲目转让旅游开发权的倾向。面对这些新的形势，应加强人文生态环境法的制定与完善。
（4）自然灾害防治法的制定与完善。西部地区的自然灾害十分严重，主要表现为山地灾害，据统计，中国发生的滑坡、崩塌和泥石流主要发生在西部地区，而且西南地区更甚于西北地区。②因此，加强自然灾害防治法的研究，无论是对西部，还是对全国都意义重大。
1999—2000年期间，我国政府投入2000亿元进行中国防灾减灾建设，投入规模之大举世瞩目。国家组织了三峡工程、黄河小浪底工程等大型水利建设，旨在促进区域经济发展的同时，极大地提高综合防灾能力。20世纪末，国家在西部开发的进程中果断地实施封山植树、退耕还林还草、退田还湖、平境行洪等生态保护建设措施。对于这些措施，我们应加强立法研究，力争以规范的法律来保障各项防治工作的进行。
（5）修改水污染防治法和水法。由于现行的《中华人民共和国水污染防治法》没有明确各级政府水行政主管部门负责保护水资源的法律地位，给水行政主管部门实施水资源的统一管理和保护造成困难，全国江河湖库等水体的水污染没有得到有效控制，水污染的恶性事件时有发生。实践证明，计划经济条件下形成的水资源保护体制已越来越不适应形势发展的需要，迫切需进一步完善修改《中华人民共和国水污染防治法》。
随着我国社会主义市场经济的发展，水利事业出现了许多新情况、新问题，《中华人民共和国水法》的许多规定已不适合现实的要求吸须加以修改、补充完善。为此，需加快《中华人民共和国水法》的修改步伐，以适应新世纪我国国民经济和社会发展的需要。
（6）建立健全生态环境法的基本制度。第一，完善环境资源调查制度。首先要作好西部地区环境与资源状况的调查，目前，应利用中国科学院等科研单位的科研力量，开展西部国土资源与生态环境现状调查，为完善西部开发生态环境保护建设立法提供科学依据。第二，在调查的基础上，制定科学的生态功能区划和生态保护规划，将环境保护与生态建设纳人西部开发的整体部署中，实行综合决策，使西部地区的交通、通信、水利、能源等基础设施建设和生态建设协调发展。第三，完善西部环境和生态监测网络，力争把环境污染和生态破坏消灭在萌芽状态。目前，我国的生态监测然于分散管理的状态，农业、林业、水利等部门各据一方，导致生态监测缺乏统一的规划与管理，影响了我国生态监测网络系统的发展与效力。因此，应利用西部开发这一历史机遇，将生态监测纳入统一的规划与管理之中，同时，国家要投入资金，加强西部地区的生态监测能力建设。第四，建立环境资源补偿制度。结合目前的开发政策，可以试行如下补偿制度：一是资源输出与资源输入地区之间的环境补偿。例如，国家实施西气东送政策，将新疆等地的天然气输送到上海等地，西部是资源输出地区，素都是资源受惠地区西部地区生产天然气会污染环境，输送天然气需埋设管道，这也会破坏地表植被，影响生态环境，这些生产活动带来了环境损失，应由受惠地区给与补偿。二是上游地区生态保护与下游地区资源开发之间的环境补偿。①第五，完善环境影响评价制度。该制度是人们了解掌握环境容量及人们的行为对环境的影响程度的重要制度：环境影响评价制度虽然已成为我国环境法的基本制度，但仍有许多尚待完善之处。例如，评价内容中经常忽视对环境容量的评价；对环境影响程度的认定仍缺乏科学统一的标准，对大型区域开发、自然开发、工程建设的评价仍缺乏可操作性，缺乏公众参与评价的程序和机制等。这些都是今后立法需要加强的。第六，完善排污总量控制制度。我国过去主要采取浓度控制方法来控制污染物的排放，无法控制污染物排放的总量，无法考虑环境容量的要求，因而不能有效地改善环境质量。从80年代中期开始，我国就推出污染物总量控制制度，即以改善区域环境质量为出发点，通过确定污染物控制总量和落实、分解单个污染源污染物控制及削减指标，辅以推行排污许可证、限期治理和环境目标责任等措施，保证一个区域的污染物排放总量控制在环境容量以内。从1996年开始，我国已全面推行该制度。②但是在我国目前颁布的主要环境保护法律中均未对该制度作明确的规定，从而使实行污染物排救总量控制的法律规定明显不足，成为环境立法中的一个缺陷，亟待补充和完善。
（7）加强西部地区环境执法和司法工作。首先，污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。其次，生态保育(以前称为自然资源保护）要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权法的完善，也取决于经济建设与环境保护关系的正确处理，以及人民群众环境意识的提高等各种因素。再次，生态建设的执法和司法要加强，我国生态建设立法一般号召性的宣示性规范多，义务和法律责任的规定少，执法环节薄弱，而司法更为欠缺。在执法过程中，要严格制止掠夺式开发经营，按国家有关规定，划定生态公益林和天然林保护区，严禁采伐；在典型草原、荒漠草原以及绿洲边缘建立禁垦区；无水资源保障的，禁止开垦沙荒地；划定退耕还林还牧区，对生态脆弱地区被开垦的林地、草地，必须有计划地退耕还林、还草；各牧区要根据草场的实际承载量，实行定额限量放牧制；禁止在草原区域内采集中草药；采取严厉措施，禁止搂发菜，并取缔发菜贸易市场；严禁过度樵采。同时，还要加强监督管理，强化司法的保障功能。在西部开发建设过程中，对所有新建项目都要做好环境影响评价，实行生产设施与治污设施同时设计，同时施工，同时运营。对现有的重污染企业要采取切实措施，实行限期治理，使之达标排放。最后，要正确理解和掌握加大环境执法力度。在我国环境法制建设系统工程中，执法是末端环节，前面的问题不解决而想靠末端一刀切，无异于以堵口子的方法治洪水，是治标不治本，甚至激化矛盾，为环境法制的长治久安埋下隐患。
（8）完善监督机制。针对近来有个别地方出现向西部转移落后工艺、设备、产品及废物的情况，国家环保总局和国家经贸委目前联合发出《关于禁止西部转移污染的紧急通知》，要求各地环保和经贸部要高度重视污染西移的情况，加大执法监督力度，严肃查处违法行为，坚决遏制向西部转移污染的势头。
（三）切实加强法律实施和司法保障
在西部开发过程中，应加强法律的实施，强化司法保障，推进法律服务，实行严格、公正的行政执法和司法，切实发挥法律的调整作用和保障作用。
1.加强法律实施。社会主义市场经济就是法治经济。没有一个良好的法治环境，社会主义市场经济体制就不可能建立和完善。对于西部开发工作，一方面要有完善的法律，也就是要加快研究制定促进西部大开发的法律法规，保证西部大开发的实施有法可依；另一方面要有切实有效的法律实施和司法保障，做到有法必依，执法必严。要通过法律培训和法制宣传教育，提高西部地区干部和群众的法律素质，增强法律意识，确保法律的统一实施。徒法不足以自行，法律实施的监督机制至关重要。对政府行政行为的监督，除了要加强人大及上级政府的监督外，还要建立及完善公众监督机制。
2.强化司法保障。严格和公正的司法对西部开发的法治建设极为重要，司法机关必须依法独立行使审判权和检察权，具有较高的权威、地位和公正度。如果司法机关腐败了，决不会有良好的法治秩序。西部开发中也从一个新的角度提出的司法改革的要求，这些要求包括：第一，逐步弱化，甚至逐步割断地方的司法机关与地方在人才方面的隶属关系，防止地方保护主义。第二，要加大司法设施的投入。
为西部大开发创造一个良好的法治环境，人民法院任重道远，责无旁贷。要确立人民法院工作与实施西部大开发战略的结合点，使国家法律和政策在西部大开发的进程中真正发挥作用。要充分发挥审判职能，确保审判质量，提高诉讼效率，严厉打击各类刑事犯罪，为西部大开发、民族团结和社会稳定创造良好的治安环境；要更新观念，认真解决法院工作与新形势不相适应的问题，真正做到公正司法，为西部大开发的顺利实施提供正确的、有效的司法保障。
检察机关要为西部大开发创造良好的法治环境。随着中央对西部投资的倾斜，大量的基建项目也会很快上马，要防止贪污、贿赂犯罪的发生，这就需要检察机关认真履行职责。检察机关要加强对企业转制过程中国有资产流失、建设工程领域和证券领域中职务犯罪的打击力度。
3.推进法律服务。法律服务是促进法律实施的一个重要方面。西部开发的法律服务工作，应该从如下几个方面努力：①为西部开发的基础设施建设提供优质服务；②为西部优势资源开发提供法律服务；③为农牧业结构调整和生态环境保护与建设提供法律服务，主要是在生态环境建设、退耕还林、还草等工作中，法律服务工作者应深人农牧区为农牧民提供法律、政策方面服务，同时要运用法律手段，为减轻农牧民负担提供法律服务；④为深化国有企业改革提供法律服务。&
注释：
①九届全国人大四次会议上，财政部部长项怀诚在《关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告》中指出，2001年中央预算安排要重点确保以下几个方面：加大基础设施建设力度，支持西部大开发战略实施；增加机关事业单位职工工资，有效刺激消费需求；增加社会保障支出，确保社会稳定。促进和支持农村税费改革，切实减轻农民负担；增加其他重点项目支出；加大中央对地方的转移支付力度；适当增加国防支出。
②转移支付制度是我国财政体制的内容之一，其内容是通过共享税制度把税收转换为中央预算，然后再通过这种转移支付制度把这笔钱投入到那些落后的、发展不平衡的地区，转移支付制度就是由中央出钱支援落后地区。·270
①参见刘隆享《西部大开发和经济法理论的应用与研究》，载《宏观经济法制文集》，北京市法学会经济法学研究会编，2001年1月。
②参见《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，2001年1月1日施行。·271·
① 目前国家已经在安徽进行费改税试点改革，若试点成功，将逐步推广。
② 参见《尝试发行地方政府公债，促进西部开发》，陈红进、王世文、张明华，载《生产力研究》，2000年第5期。·272。
①参见《西部大开发中的金融风险与防范》，李建军，载《西南金融》，2000年第10期。·273
①在20世纪70年代，匈牙利著名经济学家科尔奈对计划经济体制下投资项目不讲效益、贪大求全的现象作了精辟分析，称之为“投资饥渴症”。·274
①参见（西部大开发中的财政金融支持》，王一林，载《海南金融》，2000年第8期。·276
①卓泽湖：《西部开发与法治建设》，载《现代法学》，2000年第4期。·277
①参见李康：《西部开发中的生态安全问题》，载《环境科学研究》（第14卷)，2001年第1期。·280。
①参见夏勇：《论西部大开发的法治保障》，载《法学研究》，2001年第2期。·281。
①参见周珂著：《生态环境法论》，法律出版社，2001年出版，第368页。
②参见姚建华等主编：《西部资源潜力与可持续发展》，湖北科技出版社，2000年版，第153页。·282
①参见张坤，赵峰《西部大开发必须加强生态环境保护》，载《环境科学动态），2000年第2期。
②参见徐伟敏：《中国污染防治立法的回顾与展望》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2000年第4期。·284。
①据报载，西都粮多基层法院没有审判厅，甚至个别的中级法院还没有审判厅。·286