城乡统筹发展中农地资本化与社会保障体系构建时间： 2016-05-02信息来源：杜明义　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：农地资本化有利于推进城乡统筹发展，由于土地保障功能本身的不足，加上农地资本化会弱化土地保障功效，其本身也存在市场风险，必然影响农民生存和发展，从而制约了农地资本化的推进。社会保障可增强农地资本化下农民土地的生活保障功能，防范、缓解、化解农地资本化中的风险，为此应构建起城乡统一的社会保障体系，使农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，解决好农地资本化推进中农民的后顾之忧，推进农地资本化发展，促进城乡统筹和谐发展。
        关键词：城乡统筹发展；农地资本化；土地保障；社会保障；体系构建
        中图分类号：F323.89；F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002－1302(2015)10－0516－04
        杜明义. 城乡统筹发展中农地资本化与社会保障体系构建 [J]. 江苏农业科学，2015，43(10)：516－519.
        doi：10.15889/j.issn.1002－1302.2015.10.160
        收稿日期：2014－10－27
        基金项目：四川省教育厅人文社会科学重点基金（编号：14SA0158）。
        作者简介：杜明义（1970—），男，四川泸定人，硕士，教授，主要研究方向为农村经济与西部民族经济。E－mail：mydu888@126.com。
 
        对于土地资本化问题，马克思认为：“土地的购买价格，是按年收益若干倍来计算的，这不过是地租资本化的另一种表现”^[1]。马歇尔认为：“农业土地的价值一般表现为当前货币地租的若干倍，或等于若干年地租的收入”^[2]。费雪在其《资本的性质与收益》一书中认为，土地等资本价值只不过是由其产生的未来收益流量的现在值。这些思想实际指出了土地所有权资本化收益是若干年土地潜在地租收益的贴现，而土地使用权资本化收益就是使用权有效期内潜在地租收益的贴现。农地产权交易为产权所有者带来贴现收益，为投资者带来预期收益。目前，我国在坚持农地集体所有、严格土地用途原则上，推进农地流转、征收等制度，让农民获得一定产权转移的收益，这些实际都是农地产权资本化的方式。通过农地流转下的使用权资本化推进，为农业产业化经营提供规模用地，并促进城乡发展资源相互流动，促进农业增效、农民增收、农村发展; 通过农地征收等农地所有权和使用权资本化，为城镇化、工业化建设提供用地，从而促进城乡统筹发展。但是，农地资本化在一定程度上会弱化土地的传统保障功能，同时农地资本化中还存在一些市场风险，为此应构建起完善的社会保障体系。中共十八大报告中就指出，要“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，只有建成城乡统一的社会保障体系，才能防范、缓解、化解农地资本化风险，促进城乡统筹和谐发展。
 
        1 土地保障功能及其在城乡统筹发展中农地资本化下的弊端
 
        1.1土地的保障功能
 
        土地是农民的命根子，土地在传统社会中对农民既是生产要素，更承担了农民传统的生活、就业和养老等保障的功能。我国农民数量巨大，实行土地承包制度后，在国家财力有限的情况下，国家没有在农村构建起系统的社会保障制度，仍然利用土地的传统保障功能维持农村的基本保障。
 
        （1）土地承担了生活保障功能。在中国古代，农民不管拥有自己的土地还是租种地主的土地，通过耕作农地可以获得一定收入，从而形成基本的生活保障，维持自己的生存。我国实行土地承包制度后，土地依然承担着生活保障功能。中共十五届三中全会决议指出：“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障”。实行土地承包制度后，农民获得了承包经营权，“交够国家的，留足集体的，剩下就是自己的”，农民拥有一定的剩余索取权，从而激发了农民的生产积极性。增大产出量，加大“剩下就是自己的”份量，很快解决了农民温饱问题。土地承包后农民不仅可以在承包地劳作，空余时间还可从事非农职业以增加收入，但是，土地的收入总体上仍是农民主要或重要的生活保障。
 
        （2）土地承担了就业保障功能。中国古代传统主体职业就是农业生产，农民获得土地或租种土地从事农业生产实际上都是耕作土地的职业。尽管传统农民也有兼业，但都是依附土地生产，维持农民基本生活需要的副业。实行土地承包制度后，农民拥有了较稳定的使用权和收益权，产生了较高的生产热情，农民将耕作农地视为稳定的职业。随着工业化和城镇化推进，耕作土地与从事非农产业的比较利益出现，于是许多农民涌入城镇成为农民工，耕作农地的工作交给了家中部分成员；但进入城镇的农民工并没有放弃农地的意愿，因为进入城镇很难享受城镇居民的社会保障，一旦非农就业不稳定，还是要回到农村耕作农地。由于农地成为了终极保障，也激发了一些农民敢于从事一些高风险、高收入的工作。可见，耕作农地成为农民就业的基本形式，也成为农民从事非农就业的基本失业保障，对稳定农民工有序输出退返起了蓄水池作用，对城乡社会稳定有一定的作用。
 
        （3）土地承担了养老保障功能。中国古代土地无疑成为农民的养老保障，解放后农村存在少数孤寡老人等五保户群体，曾经都使用集体土地收入来养老。对众多传统农民家庭的老人来说，主要实行家庭养老，而家庭养老的资金也来源于土地收入。农村通过农地耕作增加收入、增加积蓄，已经成为农民年老生活、看病、送终等需要。土地承包后，年老的农民不能耕作农地了，可以让家人代为耕作或租让给别人获得一定收入成为养老资金。同时，农民家庭土地可以继承，家人共同继承，共同分享耕地，获得收益就共同养老; 家庭成员如要分家，面临一般家庭子女谁承担老人的养老问题，谁就可以继承老人的承包地经营权，土地的继承成为农民老人养老的资本。
 
        1.2土地保障在城乡统筹发展中农地资本化下的弊端
 
        推进农地资本化，促进城乡统筹发展需要强力、完善的保障，但是传统土地保障功能存在弊端，从而影响资本化的推进。
 
        （1）保障量有限。根据国土资源部的调查，我国耕地面积持续减少，2009年，我国人均耕地面积为0.1013hm²，明显低于世界人均耕地面积0.253hm²的水平。全国第2次农业普查结果显示，我国平均每户农户经营耕地面积为0.6067hm²，每位农民经营耕地面积仅0.3467hm²。人均耕地面积小，家庭小块耕作，农民收入有限，无法保障农民在大病和灾害年有足够的保障，也无法有更多的资金扩大生产和进行非农产业发展，从而使农民处于“温饱陷阱”中。通过农地资本化流转进行规模经营，发展现代农业可增加收入，但农地资本化存在风险，农民对传统土地保障的依恋与依赖性使得土地流转率还不高。根据农业部数据可知，至2011年年底，全国实行家庭承包经营的耕地面积达0.8513亿hm²，耕地流转总面积达到0.1520亿hm²，仅占家庭承包经营耕地面积的17.8%^[3]。农地收入有限，对农民的保障就有限。
 
        （2）保障不稳定。农民的土地承担了保障功能，那么就要有土地才能起到保障作用，于是农村土地会随着人口的变化呈现“三年一小调，五年一大调”的趋势。这样一来，尽管无地的农民获得了土地承包权，有了土地保障，但又造成农地产权不稳定，影响了农民对土地长期投资的意愿，进而影响土地产出。许多地方实施了“增人不增地，减人不减地”策略来保障农地产权的稳定性，但增加的人口没有土地，也就失去了农地保障。同时，农民进入城镇打工后，土地留给家中老人、妇女和儿童耕作，这些人缺乏较好的劳动力和现代生产技术，不能保障有效土地产出率，从而影响土地收入，实际上影响了土地稳定的保障功能。
 
        （3）保障依赖性强。城乡统筹发展中农地资本化流转形成规模经营，必然要提高生产效率，从而形成剩余劳动力向城镇转移。国家法律规定，农民落户城镇的可在承包期保留土地承包权，落户设区的城市就要将承包地交回集体，这意味着进城落户后，农民将失去或逐步失去土地保障，获得社会保障，但是由于千百年来形成的土地保障依赖情结，许多农民即使愿意长期在城镇或城市打工，也不愿落户城镇或城市，而是将土地作为自己的终极保障。推进农地资本化征收后，农民会彻底失去土地保障，农民缺乏进入城镇后在生活、就业、养老等方面良好的保障预期，加上当前农地征收补偿偏低，农民不愿意土地被征收，引发了较多土地冲突，从而影响了城镇化、工业化发展。农民土地保障依赖和依恋性一定程度上影响剩余劳动力有效转移和城镇化发展。到2012年，我国城镇化率已达到52.6%，但户籍人口城镇化率仅为35%，已进入城镇的2亿多农民工和其他常住人口未享受城镇居民保障待遇，身份依然是农民^[4]。
 
        （4）保障功效趋于弱化。随着城乡统筹发展，土地收入在总收入中所占比重不断下降。如1990年，农民人均纯收入686元，农业收入为344元，农业收入占纯收入比重约为50%；到2011年，农民人均纯收入6977元，农业收入1896元，农业收入占纯收入比重下降为约27%。在这21年时间中，纯收入逐步增加了9倍多，但农业收入占比下降近50%。推进农地资本化流转和征收后，农民会在一定程度上失去土地控制或失去土地，土地保障功效弱化、不稳定或干脆失去。可见，虚弱的土地保障功能影响农地资本化推进，而农地资本化推进又会弱化土地保障功能。因此应构建起完善的社会保障体系代替土地保障，从而有效推进农地资本化。
 
        2 社会保障作用及其在城乡统筹发展中农地资本化下的保障功效
 
        2.1社会保障及其作用
 
        社会保障一词最早出自美国于1935年颁布的《社会保障法》，它标志着现代社会保障制度的形成。美国1999年出版的《社会工作词典》中将社会保障定义为：“一个社会对那些遇到了已经由法律作出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助”。《新大不列颠百科全书》对社会保障的定义是：“社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇”。郑功成认为“社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称”^[5]。可见，社会保障能积极动员社会各种资源，保证无收入、低收入和遭受各种意外灾害的公民生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响。国家通过立法等制度将社会保障建立健全起来就形成了社会保障制度；社会保障各个有机构成部分相互联系、相辅相成，共同实现社会保障的目的，从而构成了社会保障体系。社会保障体系是市场经济发展的重要支柱，对城乡统筹发展具有推进和稳定作用。
 
        2.2社会保障在城乡统筹发展中农地资本化下的保障功效
 
        城乡统筹发展中农地资本化是社会主义农村市场经济推进中必然的趋势，土地保障弊端不利于农地资本化发展，同时农地资本化运作本身具有一定的市场风险，这些会影响农民推进农地资本化的积极性和创造性。社会保障体系构建可增强农地资本化下农民土地的保障功效，防范、缓解、化解资本化推进中的风险，促进农民敢于、善于推进农地资本化。
 
        （1）社会保障下农地资本化可增强农民生活保障收益。社会保障的构建能使农民敢于在市场经济中将土地作为生产资本进行经营，充分释放土地生产要素功效，增加农民收入，形成良好的生活等保障。土地家庭承包经营实际上是传统小块土地经营的小农经济，农民收入有限，农地撂荒严重，通过农地资本化运作，可形成规模经济发展现代农业，增加农民收入。通过资本化流转，如转包、互换发展家庭农场经营，扩大经营规模；发展土地股份合作，农民按股分红，形成特色农业规模经营；通过土地信托、土地银行、土地证券化、地票制度等方式进行农地规模经营，发展农地金融，进行现代农业开发等；也可以将农村“四荒”、鱼塘、茶园、林地、牧场等若干年使用权进行公开拍卖，进行农村多产业规模经济发展。中共十八大指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。因此，应采取灵活方式促进建设用地资本化经营开发，促进农村经济全面发展，综合增加农民土地收益。同时，在土地征收中，公共利益下农地的所有权等资本化征收应提高征地价格；非公共利益下农地使用权等可以资本化征购方式进行，实行与国有土地同价同权，提高农民土地收益。农民进入城镇后应逐步推进承包地退出补偿机制，保障好农民土地权益，又能更好地推进二元结构转变。为此，应在“谁受益，谁补偿”原则下，让受益农民、集体经济组织、地方政府和中央政府共同承担农地退出补偿费用。计费最好以农民平均寿命周期为参考，可以以大约2个承包期为限进行补偿。同时，农民可将承包地面积、位置、转让价格在集体经济组织登记备案后，将承包经营权转卖给愿意承包经营者经营，购买者以后也可继续出售。通过农地资本化退出补偿，让农民获得足够资金进入城镇发展，全面增强农民生活保障能力。

        （2）社会保障可化解农地资本化中的失业风险。在城乡统筹发展中，农地资本化流转规模经营后会提高生产效率，使部分农民失去耕作农地的职业，存在失业的危险；土地征收后农民会成为失地农民。据统计，2005年全国失地农民总数超过4000万人，且以每年200万人的速度递增；每征0.067hm²地就有1.4人失地，到2030年，失地农民将达到1.1亿人^[6]。有关调查显示，46%的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发诸多社会矛盾。社会保障体系构建，可帮助土地流转、征收后的农民获得就业机会。 

        （3）社会保障可解决农地资本化中农民无居和养老难等风险。在农地流转中，为了实现规模经营，一些农民的宅基地也会存在流转问题，同时在一些合村并地的土地整理流转中，没有落实农民居住问题，存在安居风险；农地征收后，很多农民的房屋和宅基地常被一起征收，农民存在无居住风险。同时，农地资本化流转后，许多农民进入城镇，让更多老人、儿童在农村成为空巢老人、留守儿童；土地征收后农民养老、看病和子女教育也成为问题，构建社会保障体系可帮助解决。
 
        3 社会保障体系构建有效保障了城乡统筹发展中农地资本化推进
 
        建立城乡统一的社会保障体系，努力使农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，可解决农地资本化推进中农民的后顾之忧，成为城乡统筹和谐发展的“安全网”和“稳定器”。
 
        3.1 逐步构建城乡统一的就业制度，实现劳有所得
 
        就业是国民获得收入以维持生存的主体保障。城乡二元结构下，农民只有通过土地耕作获得收入以维持生活来源。推进农地资本化运作后，实现土地规模化经营可增加农民收入，同时农民可从事非农产业获得收入。目前，在土地流转中很多管理、技术等领域农民自己没有能力主导，更多农民只能充当规模经营中的农业工人获得劳动收入；农民转移到城镇后，农民也主要从事低端的体力型、服务型劳动，收入偏低。土地征收后，农民失去农地耕作就业方式，一些地方对征收农地的农民进行异地安置，通过置换等方式为农民提供一定的土地进行耕作就业，或提供其他方式就业，但更多的农民被迫进入城镇寻找就业机会。为此，应通过培训让农民获得农村现代农业与非农产业的技术和管理技能，让农民更多地参与、主导农地现代经营，获得更多收入；在城镇实行统一的招工、招干等就业制度；对转移农民进行失业登记管理，推进农民工就业信息全国联网，提供免费的就业信息和政策咨询；同时对农民工提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度；进入城镇的农民缺乏发展资金，应实行优惠政策解决好就业资金，让他们有渠道、有能力就业，获得足够的生存和发展保障。
 
        3.2逐步构建城乡统一居住制度，实现住有所居
 
        在土地流转中，尤其是土地整理的合村并地中，如在成都、重庆等地实施的地票制度下的土地规划中，许多农民的宅基地和住房一并统一规划了，失去了原居住地。很多地方实施了统一的住房居住制度，尤其是在成都、重庆等地推进了“产业向园区集中，土地向大户集中，农民向城镇集中”后，农民也获得了较好的居住保障，这种制度还需要不断完善。土地被征收后，农民失去了宅基地和住房，一些地方对土地被征收的农民没有建安置房进行异地安置，而进入城镇的农民也需要一定的居住地。国家提出，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化与农业现代化相辅相成。为此，应逐步取消城乡区别的户籍制度，构建城乡统一的居住制度，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。应针对进入城镇的农民细化居住制度，让进入城镇的农民也能购买商品房、获得经济适用房、廉租房等居住待遇。要保障进入城镇和城市的农民的土地权益，增强农民进入城镇落户的意愿。户籍制度改革的意见强调：现阶段，要切实保障农业转移人口“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。但要推进城镇化，应逐步实施承包地退出补偿机制，让转移农民获得足够收益进入城镇居住、就业，从而利于推进城乡统筹发展。
 
        3.3逐步构建城乡统一教育制度，实现学有所教
 
        城乡二元教育体系下，大量优质的教育资源流向城镇，在城乡统筹发展下，要让更多的剩余劳动力向城镇转移，除对农民进行农业与非农产业技能教育培训外，尤为重要的是要对农民子女形成城乡统一的教育制度。统一教育规划布局，统筹教师资源配置，统一城乡教师工资待遇，并统一学校建设标准，禁收“择校费”，推进城乡教育一体化，推动义务教育均衡发展^[7]，从而全面提高农村农民子女的人力资本水平，为城乡统筹发展中资本化推进培养有用人才；同时，对转移到城镇的农民，要推进普惠性幼儿园为主，解决随迁子女入园问题，推动以公办学校为主接收随迁子女接受义务教育；完善职业教育体系，落实随迁子女就地接受免费中等职业教育政策；推进随迁子女在流入地参加升学考试。从而让农民工子女享受与城镇子女同等教育机会，获得足够的人力资本，能立足城镇，实现生存与发展，促进农村剩余劳动力又好又快转移。
 
        3.4逐步构建城乡统一的养老制度，实现老有所养
 
        目前，我国农村逐步实施了新型农村社会养老保险制度，该制度以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，是由政府组织实施的一项社会养老保险制度。目前，全国进城务工农民数量已达2.69亿人，约占总人口的1/5，因养老保险制度流动性差，他们参保积极性不高。国家改革目标是要实现“全覆盖”，让全体人民进入养老“安全网”，使全国参加养老保险总人数从2013年的8.2亿人增加到2020年的10.5亿人，覆盖率达95%以上^[8]。2014年《城乡养老保险制度衔接暂行办法》出台，指出要在2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，实现新农保、城居保的统一。如北京市城乡居民养老保险制度就将实现“七个统一”，统一实行个人账户与基础养老金相结合，统一缴费标准、养老保险待遇、基础养老金标准等；在城乡居民养老保险和城镇职工养老保险均有缴费的人员，可以实现相互间的转移和接续等^[9]。推进有效模式，构建起城乡统一的养老制度，让农民实现老有所养。
 
        3.5逐步构建城乡统一的医疗制度，实现病有所医
 
        城乡二元结构下农民的医疗靠土地保障，一旦农民有大病等就无法保障，导致许多农民因病致贫，目前我国农村逐步实施了新型农村合作医疗制度起到一定保障。当前，我国有城镇职工医保、居民医保、新农合3项医疗保险制度，基本确立了覆盖城乡的医疗保障体系，但3项医疗保障制度参保人群不同，在筹资方式和水平、运作方式、报销比例等方面各异。许多农民工在农村已加入新型农村合作医疗，进城后与用人单位建立劳动关系后，又参加了城镇职工医疗保险，目前2种医疗保险关系不能接续，造成农民工双重参合（保）。同时，异地就医问题突出，如异地转诊，异地安置，异地工作、就医等，异地就医审批手续繁琐，费用需要个人垫付，报销周期长，参合（保）地和就医地待遇差别大等问题亟待解决。为此，应让转移农民获得转移地社区卫生和计划生育服务体系，获得基本医疗卫生服务，积极推进城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度逐步并轨，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，构建起城乡统一的居民医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度等。
 
        此外，还应完善生育、伤残等保险和社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障制度，简化运行机制，形成城乡统一的社会保障体系，让农民真正获得保障利益，有效防范、缓解、化解农地资本化风险，和谐推进城乡统筹发展。
 
        参考文献：
        [1]马克思. 马克思恩格斯全集：第9卷 [M]. 北京：人民出版社，1975：876.
        [2]马歇尔. 经济学原理：下卷 [M]. 北京：商务印书馆，1997：128.
        [3]王贻术，林子华. 土地集体所有制下的家庭农场生产经营方式研究 [J]. 福建论坛：人文社会科学版，2013(7)：29－33.
        [4]如何认识与解决3个“约1亿人”的问题 [EB/OL]. [2014－10－15]. http://theory.people.com.cn/n/2013/1226/c148980－23948498.html.
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        [6]杨瑞龙. 城乡统筹发展中的中国三农问题 [M]. 北京：中国人民大学出版社，2005：8－9.
        [7]城乡教师工资待遇将统一禁收“择校费” [EB/OL]. [2014－10－15]. http://zz.aoshu.com/e/20110225/4d67110de764b.shtml.
        [8]养老保险制度存四大问题机关事业单位怎么改 [EB/OL]. [2014－10－15]. http://news.xinhuanet.com/yuqing/2014－08/28/c_126928152.htm.
        [9]北京城乡养老保险制度合一待遇统一 [EB/OL]. [2014－10－15]. http://society.people.com.cn/n/2014/0829/c1008－25561655.html.