城乡统筹视野下推进“多规协同”的重庆实践时间： 2016-05-03信息来源：余颖 王芳 何波　作者：hjr_admin　责编：

        [摘    要]促进各部门、各规划之间的协同是国家和地方一直在探索、思考的问题。目前，全国各地普遍开展了“两规合一”“三规协调”“四规叠合”“多规整合”等创新型规划的研究工作，但实际效果有限。重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，一直在探索促进“多规协同”的规划编制和管理改革，近年来的主要实践经验包括：以城乡总体规划作为统筹各类规划的平台，以规划全覆盖推动“多规协同”的实施，以规划委员会作为组织协调平台，以各部门适用的大数据系统作为技术支撑平台，重点推进城乡规划和土地规划之间技术标准的协同等。重庆“多规协同”的经验将对我国其他城市有所借鉴。
        [关键词]城乡统筹；多规协同；重庆
        [文章编号]1006-0022(2015)02-0052-05  [中图分类号]TU981  [文献标识码]A
   
        [作者简介]余颖，博士，教授级高级工程师，重庆市规划设计研究院院长。
        王芳，硕士，高级工程师，现任职于重庆市规划设计研究院城乡规划战略研究所。
        何波，教授级高级工程师，重庆市规划设计研究院副总工程师。

        0 引言

        目前，我国由法律、法规授权编制的各类规划有80多种，这些规划由不同部门组织编制，如发改部门主导国民经济和社会发展规划、经济区规划与主体功能区划等的编制，土地部门负责土地利用总体规划的编制，规划部门负责各层级城乡规划的编制，此外还有各个部门主导的部门规划等。由于“政出多门”，规划之间缺乏协调，导致空间管制的统筹性不够，规划难以得到切实的执行和实施，使规划的公共政策效力大打折扣。《国家新型城镇化发展规划》提出，“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接”，“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一”。随后，住房和城乡建设部下发了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，意味着“多规协调”的工作正式在国家层面展开。
 
        针对多个规划之间不协调的问题，国内不少地区积极推行规划的改革工作，涌现出“两规合一”“三规协调”“四规叠合”“多规整合”等创新型规划，试图解决多个规划之间的协调问题。从实施效果看，这些实践虽积累了一些经验，但也存在一些问题。重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，一直在探索促进“多规协同”的途径。
 
        1 “多规协同”存在的问题
 
        1.1 空间规划成为整合各类规划平台的意识欠缺
 
        2008年，重庆开展了区（县）“四规叠合”的试点工作。所谓“四规叠合”，是指将产业发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划进行叠合，整合成经济和社会发展总体规划，从而在空间上实现各个规划的协调。在此过程中，区（县）发改部门、规划主管部门、土地管理部门和环保管理部门分别牵头编制相关规划，叠合规划由区（县）发改部门牵头编制。从实施效果看，“四规叠合”重点关注具体事权的叠合，但体制创新未跟上，导致规划的实际指导作用有限。究其原因，发改部门牵头可以促进重大项目和宏观布局的协调，但无法实现各空间的完全协同。笔者认为，要实现“多规协同”，最关键的是各类设施和政策要在空间上实现统筹，以空间规划作为各项规划设施统筹的平台。
 
        在我国，学界及规划界对空间规划在协调和整合部门政策与空间资源配置中的作用还没有形成共识，而国外普遍将空间规划作为统筹各项政策和活动的平台，如英国在全域和地方均建立了空间规划体系，《威尔士空间规划》是威尔士地区各项行动的纲领，资金的使用、政府的各项投资安排、地方发展规划和地方规划许可等都要服从该规划；地方层面的空间规划（尤其是增长区域的选择）既要与上位空间规划协调，又要与社区发展战略一致，将国家和区域的政策细化。欧盟编制的《欧洲空间发展愿景》成为整合欧盟政策与行动的平台和工具，并采用成立相关管理机构、加大资金投入等方式确保发展愿景得以落实：在欧盟层面，成立一个跨部门的小组来梳理欧盟政策与空间发展的关系，建立欧洲空间规划观察网络（ESPON），以便于跟踪发展愿景的实施情况，从而为进一步的政策制定提供基础；在跨国/国家（区域）/地方层面，通过欧盟设立的INTERREG（区域间的合作）项目来实施，对于符合发展愿景的项目给予资金支持，从而保证空间规划确定的政策和项目得以落实。
 
        1.2 现行管理体制下规划之间的协调存在障碍
 
        在我国条块并行的行政架构下，需要各部门强化合作与协调，但受各种因素的影响，部门之间协调性还不够。例如，为避免规划间的矛盾发生，《城乡规划法》要求城乡规划的编制“应以国民经济和社会发展规划为依据，与土地利用总体规划相衔接”。但在实际中，国民经济和社会发展规划以5年为规划期，着重于对目标和指标的描述、项目的安排，与空间的联系相对粗略，无法达到规划落地的深度；而城乡规划以20年为规划期，将空间地域特征的研究作为重要内容，并以此为基础对各发展要素进行考虑和安排，形成各种尺度的土地利用规划。单从规划期来讲，规划期为20年的城乡规划就很难以只有5年规划期的国民经济和社会发展规划为依据；此外，以空间配置为核心的城乡规划与国民经济和社会发展规划之间难以在内容上实现完全一致，随着经济区规划、主体功能区划等空间特征愈加明显，二者之间的交叉、重复乃至矛盾在所难免。
 
        为了推进国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的“协同”，广东的云浮市在机构设置上进行了创新：成立“云浮市规划编制委员会”，组织全市资源环境城乡区域统筹发展规划，通过“一套规划、统一编制、统一平台、分头实施”的方法协调“三规”。其中，“一套规划”指《云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划》，将其作为全市所有规划指导的基础；“统一编制”指云浮市规划编制委员会在《云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划》的基础上，统一组织主体功能区划、城市规划和土地利用总体规划的编制，并监督其实施；“统一平台”指在规划编制委员会下设云浮市地理信息中心，构建“一个平台、统一标准、分类管理”的规划管理体系，主要任务是解决数据资源不规范、共享水平低和整合重复等问题；“分头实施”指在规划编制完成后，分别交由市发改局、市国土资源和城乡规划局组织实施，在实施过程中若发现问题就及时反馈到地理信息平台上进行技术融合，有必要时还要反馈至规划编制委员会以调整相关规划，从而形成一个相互反馈、调校与融合的良性循环机制。
 
        1.3 规划编制思路与技术标准不统一
 
        城乡规划和土地规划这两类引导土地布局的规划，在规划编制思路和技术标准方面的不统一主要体现在以下3个方面：①指导思想及工作重点不一致。城乡规划强调建设用地的保障，立足于空间布局结构合理、建设用地的统筹安排和空间发展的有序、优化，具有前瞻性；土地规划强调保护资源、耕地，立足于基本农田保护任务的落实、耕地保有量任务的分解及各种地类结构的优化，关注土地利用的变更、流量和流向，具有现实性。指导思想的差异是二者难以协调的基本原因。②用地标准不一致。土地规划用地分类根据《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)，分12个一级地类和57个二级地类；城乡规划根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)，分8个大类、35个中类和42个小类。这种土地分类的差异直接导致同一用地有不同的内涵，使相同区域统计出不同的地类面积，相同地类无法进行比较、计算等，直接影响“两规”在用地上的比较。③用地指标统计口径与范围存在差异。在用地范围上，土地规划根据行政区范围统计，城乡规划则根据城市建成区范围统计。在比例尺上，土地规划以1：10000比例尺地图为底图，导致一些分散的居民点在地图上无法显示，人为地扩大了居民点的范围；城乡规划比例尺地图则根据规划不同而有所差异，详细规划比例尺大，内容更精细。比例尺的不一致，常常导致对同一地块出现“两规”标注不一致的情况。
 
        2 重庆推进“多规协同”的实践
 
        从国内外的相关经验看，推进“多规协同”主要有两条基本路径：一是建立以城乡规划为主的空间规划单一体系，如英国、德国和瑞士等，而国内的上海、深圳和武汉等通过合并规划部门与国土部门，具备了单一体系的雏形；二是实现“多规并行”的空间规划体系，通过建立有效的协调机制，加强城乡规划的效用，如广东的云浮市。
 
        从现实情况看，重庆当前实行的是多种空间规划并行的体系，单一空间规划体系的改革会比较困难，而“多规并行”、以空间规划为平台整合各类规划是一种更现实的选择。在“多规并行”的背景下，推进“多规协同”更具有现实意义。重庆近年来在构建空间规划统筹平台、推动“多规”协同实施、协调部门组织、推动规划协同的信息支撑和协调“两规”技术标准等方面做了较多的探索。
 
        2.1 以重庆城乡总体规划作为全市域层面协调各类规划的平台
 
        由于城乡规划最具有空间规划的特征，因此重庆选择城乡总体规划这个空间平台来协调各专项（业）规划。
 
        （1）各类规划在城乡之间的协调。根据重庆“直辖体制、省域特征”的特殊市情，城乡总体规划的内容涵盖了市域城镇体系规划和都市区城市总体规划。市域城镇体系规划范围为重庆市行政辖区，着重加强城镇化发展道路、市域分区发展指引、新农村建设指引；都市区规划范围包括渝中区、大渡口区、江北区、南岸区、沙坪坝区、九龙坡区、北碚区、渝北区和巴南区9个行政区，重点加强都市区城乡一体化规划、土地利用总体规划等城乡统筹协调发展内容，将市域城镇体系规划和都市区总体规划有机融为一体，实现城乡总体规划层面的市域全覆盖。通过城乡全覆盖，实现了各类公共设施规划的协调，如教育设施、医疗卫生设施和文体设施等。
 
        （2）各类规划在区域之间的协调。以资源环境条件为前提，重庆构建了“一圈两翼”的区域发展格局，各区的发展与发改部门的主体功能区划及信息、交通、旅游等部门的市域规划充分协调。“1小时经济圈”是未来重庆市域内的重点开发区域和优先发展区域，是产业布局和基础设施配套的重点区域；以万州为中心的渝东北地区和以黔江为中心的渝东南地区“两翼”要重点解决人地矛盾突出的问题；将三峡库区建成全国重要的生态功能区和长江流域生态安全的重要屏障，通过生态移民和引导剩余劳动力向市外及“1小时经济圈”内有序转移就业，逐步减轻库区和山区的生态压力；重点布局旅游生态产业，强调公共服务设施的布局。
 
        （3）各类规划在建设区和非建设区之间的协调。非城镇建设用地具有重要的生态屏障、“都市肺叶”和休闲游憩等功能，但由于规划关注度不高，存在“重管制、轻规划”的问题。农村的集体土地、城市的非建设用地，特别是城乡结合部的非建设用地，由于规划管理无法覆盖，导致在这些用地上私搭乱建的现象特别严重，而一些重要的路、水、电等基础设施，常常在非建设用地中进行布局和建设，部分城市生态绿地等特定区域也存在一定的建设需求，但是对于这些建设，现行的法律、法规并没有赋予其规划许可的权力。针对这些问题，重庆城乡总体规划进行了规划指引，提出了“多中心组团式”的城市空间形态，各片区内部保持城市用地空间的高度集中，对组团隔离地带等非城市建设空间实行严格保护，针对其存在的建设需求提出编制都市区“四山地区”^①的管制规划。
 
        总体来看，以城乡总体规划整合各类规划指导的效果是比较明显的。2010年，城乡总体规划被写入了《重庆市城乡规划条例》中，城乡总体规划成为重庆法定城乡规划体系“五层级”中的一类规划，这既标志着对前阶段规划实践的法定化，又标志着城乡总体规划作为空间规划统揽平台的地位得以确立。
 
        2.2 以“规划全覆盖”推动“多规协同”的实施
 
        2014年，重庆启动全市城乡规划全覆盖工作，通过涵盖市域、都市区、区县（含区县域和区县城）、镇（乡）和村5个层级，以及法定规划、专业规划和专项规划3个类型共68项（类）规划的编制，实现规划对城乡空间、专业部门的全覆盖。重庆的规划全覆盖工作实质是探索以规划管理与实施为导向的“多规协同”方法。

        （1）探索“共编”规划的协同机制。针对重庆规划工作中存在的重城轻乡、重主城轻区县、非城镇建设用地“重管制、轻规划”、专项（业）规划与控制性详细规划之间的衔接不够和规划编制的部门协作不够等问题，重庆构建了“五层级、三类型”的规划体系（图1），通过推进法定规划全覆盖、专业（项）规划全覆盖，以规划研究促进规划水平的提升，实现全域范围内的规划编制全覆盖。 

 
        在规划编制方面，重庆提出由规划部门和相关部门共同编制、规划部门进行全域管控和协调的思路。这其中包含3个方面的管控和协调：①规划编制任务的协同。针对某些重大规划编制任务，层层分解，将需要编制的规划和研究逐一拆分，并划分至相应管理部门，由这些部门共同编制完成。②规划编制地形图和制图标准的统一。所有规划必须在市规划局提供的地形图上编制，比例尺、图例和表达形式等都有统一标准。③规划编制成果之间互相协调。所有专业（项）规划最终要整合在控制性详细规划管理库中，对未准确反映现状地形地貌、建设情况、规划许可情况及地质灾害情况等基础信息，规划编制成果中地块面积、容积率、建筑密度和建筑高度等规划指标明显不匹配等问题进行协调；市规划局负责督促规划编制和管理单位对相关问题内容进行修改与完善，并将符合要求的成果全部纳入控制性详细规划管理库中，从而保障所有的规划成果能在空间上完全协调。

        （2）建立“共管”规划的协同机制：①通过建立共享信息平台，所有规划在该平台中完全实现共享共用。市规划局管理、实施城乡规划，其他部门实施相应管理范围内的专业（项）规划；若在规划实施过程中出现矛盾和问题，通过部门联席制度进行协商讨论，同步修改并反馈至法定城乡规划中；同时，动态完善与更新规划管理平台中的相关信息，保障规划“一张图”得以落地。②建立规划的定期评估机制，结合经济社会发展、招商引资和年度土地供应等情况，开展动态评估，提出规划完善意见；建立规划部门与国土部门联动的年度土地出让计划预研机制，细化、明晰用地条件，强化控制性详细规划指导建设的实效性和弹性。 

        2.3 以市规划委员会作为组织协调平台
 
        为更好实现部门之间的协调，2006年重庆设立了市规划委员会，主要职责包括：审议关系城市发展的重大城市规划事项，审议城市总体规划、分区规划和重点地区的控制性详细规划草案，审议城市重要项目规划选址及其规划设计方案，审议重点地区、重要地段的城市设计方案，审议市级及市级以上风景名胜区规划方案，审议城市总体规划的实施计划及履行市政府授予的其他职责。
 
        当前，市规划委员会由市委书记亲自担任主任，相关部门的主要负责人担任委员。这种组织架构实际上为建立充分协调的机制奠定了坚实的基础。2014年以来，重庆市规划委员会审议了《重庆市城乡总体规划深化方案》《重庆都市区综合交通规划评估及优化》《重庆都市区重大功能设施用地预研预控规划》《重庆都市区美丽山水城市规划》《重庆都市区传统风貌保护和利用规划》《重庆市都市区城市空间形态规划管理办法》等重大规划和研究项目，其中部分规划由多个部门合作完成，如《重庆都市区综合交通规划评估及优化》由市规划局、发展改革委、交委、城乡建委和公安交管局等部门合作开展，形成了7个专题、18个子专题。通过重庆市规划委员会这一平台，事关全市发展的重大项目和空间安排得以统筹协调，有效地发挥了规划的指导作用。
 
        2.4 以各部门适用的大数据系统作为技术支撑平台
 
        统筹各部门数据的信息库是推动部门协调的有效工具。2010年，重庆建立了地理信息公共服务平台。自该平台正式运行以来，重庆全市已有36个部门基于该平台搭建了44个应用系统，初步实现了100多个行业专题图层的数据共享。为进一步加大社会公共信息资源的整合，为领导决策和公众应用提供综合性的信息服务，重庆下发了《推进跨部门协同平台集成应用工作方案》《重庆市人民政府关于印发重庆市社会公共信息资源整合与应用实施方案的通知》，提出要建立“自然人、法人和地理空间”三大基础信息数据库，构建政务共享、信息惠民、信用建设和社会治理四大应用平台的任务。其中，地理空间基础信息数据库是基础，在此基础上整合形成基础空间、自然资源、发展规划、城市运行和社会经济5类信息服务体系，形成各部门统一使用的决策服务指挥系统。目前，地理空间基础数据库已经建立了6个基础地理空间信息数据库、9个专题地理空间信息数据库，另有13个专题地理空间信息数据库也正在建设过程中。“三库四平台”的建设，将从根本上改变局部、单独、封闭的信息系统建设与信息服务组织方式，使各类信息资源的组织和运用从局部性、专用性、单用性向全局性、通用性、复用性转变。
 
        作为地理空间基础信息数据库的牵头部门，市规划局积极推动城乡规划综合数据库的建设，力争将分散的各类数据资源集成使用，为“多规协同”提供基础数据保障。城乡规划综合数据库以GIS空间数据库为平台，实现了基础地理信息、规划成果数据、规划管理数据及其他信息在一个界面下共同使用的目标，使得“多规协同”在基础数据的使用上实现了一致（图2）。
   
        2.5 重点推进城乡规划和土地规划之间技术标准的协同
 
        在推进城乡规划和土地规划协同方面，重庆主要在区（县）城乡总体规划和村规划2个层面进行。
 
        （1）区（县）层面，2007年重庆启动区（县）城乡总体规划的试点工作，主要解决部门之间，尤其是规划部门和国土部门之间的不协调问题。在用地分类方面，全域空间被分为城乡建设空间、农业发展空间、基础设施空间和未利用地4类。其中，城乡建设空间用地具体分为城镇和独立工矿建设用地、村镇建设用地、农村居民点建设用地、特殊用地和待整理乡村建设用地5类；农业发展空间分为耕地保有量和园地、林地和其他农用地2类；基础设施空间用地分为交通基础设施用地和水利基础设施用地2类；未利用地则只有未利用地1类。在空间数据方面，重庆探索了城乡建设用地指标的空间转移，即核算到底有多少“乡村建设用地指标”可以转化为“城镇建设用地指标”。可转化的用地指标主要包括：①土地规划中给予的可占用农用地指标；②农民进城后，可转变为其他建设用地的农村居民点用地；③在农村新型社区建设中可转变为其他建设用地的农村居民点用地。其中，土地规划中给予的可占用农用地指标，主要依据《重庆市土地利用规划（2006—2020年）》划定；农村居民点用地主要依据现有农村常住人口的人均建设用地规模，考虑一定比例用地转用于城镇建设；农村新型社区用地依据新型社区设置规模，按人均建设用地75m²计算，节约出来的建设用地规模按一定比例转用于城镇建设。

        （2）在村层面，通过协同编制和实施村规划与村土地利用规划来实现二者的协同，目标是在村级层面形成“一个规划、两套成果”。其基本思路是：规划和国土两部门合作，选定部分基本农田少、有资源特色或人均建设用地面积大的行政村开展村“两规”协同编制试点。由市规划局与市国土房管局两部门联合制定编制技术标准，统一地形图的要求和规划成果标准；在规划管理上，推动区（县）的规划部门和国土部门联合其他相关部门共同审查、同步报批，将村规划成果上报区（县）政府审批；在规划实施过程中，两部门联合进行技术培训，指导试点村规划编制与实施的封闭运行，为在全市推广村规划的“两规”协同编制与实施工作奠定基础。 
    
        3 结语
 
        笔者发现，要实现“多规协同”有两个重要前提：一是将最具有空间规划属性的规划类型作为统筹平台，且赋予其法定地位；二是通过各利益方的充分参与、科学把握整合各类规划和政策的方法来保证空间规划的公开、公正，使空间规划具有合理性，让各利益方真正认识到空间规划是实现其利益的平台，增强其“被统筹”的积极性，最终才能实现“一级政府、一个空间规划”，促成“一张蓝图干到底”的目标。
 
        [注释]
        ①“四山”指的是重庆市主城区的缙云山、中梁山（含歌乐山）、铜锣山（含南山、铁山坪、玉峰山）和明月山，是主城的“绿色肺叶”。
 
        [参考文献]
        [1]Barry Cullingworth, Vincent Nadin. Town and Country Planning in the UK (14th) [M]. London: Routledge. 2006.
        [2]European Commission. European Spatial Development Perspective [Z]. 1999.
        [3]European Union. Territorial Agenda of the European Union 2020: Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions [Z]. 2011.
        [4]“城乡统筹视野下城乡规划的改革研究”课题组. 走向整合的城乡规划—城乡统筹视野下城乡规划的改革研究 [M]. 北京：中国建筑工业出版社，2013.
        [5]重庆市规划局. 立足城乡发展一体化，推动城乡规划一体化 [Z]. 2014.
 
        [收稿日期]2015-01-09；
        [修回日期]2015-01-13