农民工融入城市的双重障碍及宏观思路时间： 2016-05-03信息来源：杨素青　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：农民工融入城市，存在巨大的体制障碍和文化障碍。解决农民工融入城市的问题必须建立长效机制，通过统筹城乡发展，加快小城镇建设，构建城乡一体化的劳动力市场，依靠城乡政府共同努力，让农民工真正融入城市。
        关键词：城乡统筹；农民工；农民工就业
        中图分类号：F291  文献标识码：A  文章编号：2095－3151(2015)52－0029－06
        DOI:10.16110/j.cnki.issn2095-3151.2015.52.004
        * 本文为2013年度山西省哲学社会科学规划课题“山西民生问题研究”的部分成果。
 
        伴随着我国城镇化进程加速，大量农村人口涌入城市，这是经济发展中的正常现象。但是，如果已经进入城镇的农村劳动力（农民工）随宏观经济涨落而同向大规模流动，甚至在城市经济波动时期出现大规模回流现象，则会对经济造成不利影响，甚至助长经济波动的幅度。从本质上看，这是我国城乡二元化经济结构以及城乡劳动力市场分割所导致的结果，同时，说明我国尚未从制度上解决农村人口融入城市的问题。只有建立城乡统一的劳动力市场，打破城乡二元经济造成的城市社会对农村人口的排斥，全方位系统解决农村人口城市化问题，才能让农民工真正融入城市。
 
        一、农民工融入城市的双重障碍
 
        改革开放以来，大量农民工进入城市工作，在城市经济建设、城市居民生活中发挥着不可或缺的作用。但是，这一群体一直未能真正融入城市，处于城市和农村的边缘，尤其当城市经济排斥农民工时，他们的处境更加尴尬。究其原因，缘于这一群体面临巨大的体制障碍和文化障碍。
 
        （一）农民工融入城市的体制性障碍。
 
        1. 从土地保障向城市社会保障制度转变的困难。农民工从农民和农村人口向产业工人与城市居民的转变，一个重要条件是由土地保障、家庭保障向社会保障转变。但现有的社会保障制度极少覆盖进城务工的农民工。
 
长期以来，我国在社会保障制度的设计上，实行的是以户籍制度为基础的城乡二元性的社会保障制度。城镇社会保障制度相对比较完善，城镇职工可以享受养老、医疗、失业、工伤和生育五大保险，城市居民享受最低生活保障。农民工虽然生活在城市，从事非农产业，却因其农民的身份而被排斥于城市社会保障体制之外。即使目前农村社会保障制度逐步完善，但相对于城市，保障水平仍然较低，与农民工所面临的社会风险完全不相称。
 
        近年来，一些经济较发达的省市虽然也探索制定了针对农民工的社会保障制度，但效果并不理想，参保人数占进城农民工比例极小。养老、工伤、医疗保险不健全，失业保险参保更少。因为农民工流动性大，即使有的地方出台政策要求办理社会保险，用人单位往往也不为其办理。离开土地的农民工进城后，游离于农村社会保障之外，同时也被城市社会保障制度排斥，难以在城市稳定生活。
 
        2. 基于户籍制度差异导致的社会化管理制度的不平等。农民工作为城市中的特殊群体，由于其身份特殊，同时受其自身的文化水平、劳动技能、法律意识的限制，在城市中处于弱势地位，特别需要城市社会提供更加良好的公共服务。而目前我国在农民工的户籍、就业、就医、教育、住房等方面都存在政策缺位、国民待遇不平等问题，社会化管理制度极不健全。
 
        在就业制度建设方面，城乡统一的劳动力市场尚未完全建立，劳动力市场信息不畅通，市场秩序不完善，农民工合法权益受侵害的现象较为普遍；在公共产品供给方面，城市并不把农民工的住房、子女教育、医疗卫生等需求纳入政策和关注范围，在这些方面甚至还存在着制度性的歧视；在参与社会管理方面，农民工在居住、就业的城市并没有参与社会管理的权利，导致有些政策、规章制度的出台，是以损害农民工权益为代价，一些行政部门对此采取无视甚至歧视态度；在企业内部，大多数农民工也没有形成自己的组织，还一直被排除在工会组织之外，无法表达和维护自己的正当权益。

        农民工进入城市以后，即使通过自身努力，其经济地位得到改善，甚至在城市稳定生活，但是他们的社会地位仍然处于城市社会的底层。他们仅仅作为进入城市的劳动力，而不是城市社会的公民。同时，农民工自身在劳动力市场上也处于弱势地位，他们所从事的工作也大多是城镇劳动力不愿做的工作。对农民工的社会排斥是长期以来城乡户籍身份制度和地域排斥的一种延续，并成为农民工融入城市社会的制度性障碍。
 
        （二）农民工融入城市的文化障碍。
 
        1. 城市社会对农民工存在普遍的排斥心理。农民工进入城市务工，对城市建设和经济发展做出了巨大的贡献，为城市居民生活带来了极大便利。但是，由于长期以来的二元经济社会存在，城乡居民在制度身份、文化水平、生活方式等方面存在明显差距，相互间仍存在较大的心理距离，城市社会仍然对农民工存在排斥心理。由于文化差异和心理距离，农民工在城市生活中被视为特殊人群，与城市居民之间的思维模式、行为习惯、文化差异巨大。而城市管理中往往也把农民工作为防范和管制的对象，形成城市管理与农民工的对立。把农民工群体从社会管理主体和正规组织中排除出来，使之处于要么被管制，要么无管理的状态。
 
        2. 城市管理者缺乏开放与服务心态。一是户籍制度的双重管理。进入城市的农民工并没有在城市中享受与城市居民同等的社会服务，却面临具有歧视性质的户籍管理制度。传统城乡户籍管理制度从根本上造成了城乡二元结构的断裂，阻碍了劳动力的自由流动，导致了农民工的“边缘人”身份。而目前，很多城市在户籍制度改革方面仍然缺乏开放城市应具备的宽容心态，还在此基础上延伸出包括就业制度、教育制度、社会保障制度等制度障碍。
 
        二是住房保障政策的限制。多数进城的农民工从事体力劳动，收入低下，理应属于低收入群体。但是，对城市居民具有普遍意义的住房保障政策，却与农民工无缘。由于长期以来城市用地、住房紧张，许多城市居民尚未购买住房，所以在住房福利方面，城市政府只关注城镇居民，而不考虑在城市工作和生存却无力购买住房的农民工。
 
        三是子女教育机会不公平。农民工子女在教育上遭受不平等待遇，同龄的城里孩子享受较好的教育资源，而在城里的农民工子女只能选择有限的农民工子弟学校，或者承担巨大的成本才能与城里的孩子享受同样的教育资源。农民工进入城市生活，融入城市社会，本身需要较长时期的重新学习和再社会化过程，才能全面接受城市文化。但是，农民工在城市面临巨大的制度阻碍以及城市社会的长期排斥，导致这一进程延缓。
 
        二、农民工融入城市社会的宏观思路
 
        农民工从农村进入城市，在城市务工并逐步定居，完成身份、地位、生活方式和价值观念的转变，是我国工业化、城镇化发展的必然要求，对于消除二元经济差距、解决“三农”问题、构建和谐社会具有重要意义。解决农民工融入城市的问题，必须从宏观制度上寻找对策，建立长效机制。
 
        （一）统筹城乡经济发展，实现城乡公共服务均等化。
 
        农民工融入城市问题的根源，在于城乡二元经济存在的现实。解决这一问题，首先必须统筹城乡经济，逐步破除城乡二元经济结构。
 
        统筹城乡经济发展，就是要把城乡经济作为国民经济的有机组成部分，从国民经济整体发展的高度，统筹规划，协调发展。各地在制定国民经济发展规划和重大经济社会政策时，要城乡通盘考虑，甚至要优先重视农村经济社会发展问题，推动农村经济加速发展并走向现代化。通过上述途径，推动城市现代化与乡村现代化整体推进，整合工业化、城市化、农业农村现代化建设的各项举措，促进农村发展与城市发展衔接，逐步消除二者差距。
 
        在统筹城乡经济发展基础上，实现城乡基本公共服务均等化，平等地满足城乡居民的基本公共服务需求，是全体国民共享国家发展成果的基本途径。尽管不同阶段的基本公共服务会有不同的标准，但使城乡居民在享受基本公共服务的内容、数量、可及性和质量方面大体均等无疑是核心所在。应当坚守公平、正义、共享的核心价值理念，消除各种制度安排中的歧视性设计，满足教育、就业、医疗卫生、社会保障、文化等城乡居民的普遍性需求，努力实现城乡均等化。

        （二）小城镇建设与解决农民工流动问题通盘考虑。 

        农民工从农业、农村向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。在我国，小城镇是广大农村走向城市化的必由之路，也是城乡联系的天然纽带。小城镇也天然成为农村劳动力流动的缓冲地带。
 
        从产业适应性看，小城镇以中小企业为主体的劳动密集型产业，为大量吸纳农业富余劳动力提供了就业空间。小城镇是农业产业向城市延伸和城市产业向农村延伸的结合点，而小城镇的资源特点和技术水平，决定了其特别适宜发展劳动密集型的中小企业。劳动密集型产业可为农业富余劳动力就地转化创造良好的条件，也为农村人口进入城市提供了初期社会化环境。
 
        从文化适应性看，农村劳动力向小城镇转移付出的经济代价和心理成本较低。小城镇接纳农村劳动力所需就业费用和基础设施费比大中城市低，农民进入小城镇的经济成本不高。同时，小城镇与农村有地域和文化上的密切联系，农村人口能够很快地融入其中，所需付出的个人转移成本和心理成本很低。
 
        可见，小城镇可以成为农民工退出城市劳动力市场的第一缓冲带。已经进城的农民工因失业导致退出城市劳动力市场，可以进入小城镇市场就业创业。由于其已经掌握了一定的技术和技能，甚至有一定的资金和管理经验，在小城镇正好有用武之地。
 
        把小城镇建成农民工进退的缓冲带，具体来讲，要将城镇化建设与引导农村人口有序转移、解决就业有机地结合起来。要完善市场机制，注重制度环境建设，把乡镇企业二次创业、小城镇发展与农村富余劳动力就业三者加以整合，形成开放式的互通有无、优势互补的城乡间生产要素的良性循环体系和农村劳动力流动的缓冲地带。
 
        （三）加速建立城乡统一的劳动力市场。
 
        打破妨碍劳动力自由流动的制度性障碍，改革户籍制度、社会保障制度、就业准入条件、对农民工的种种管理和收费条例，消除对农村人口在住房和子女教育等方面的不平等待遇等。具体来讲：
 
        1. 建立城乡统一的户籍制度，促进劳动力在城乡之间合理流动。户籍制度改革的目标是建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的居民一元户籍制度，实现城乡户籍一体化管理。从实施步骤上看，近期可从以下几方面入手：县级以下小城镇户口全部放开，允许在小城镇城区有合法固定居所和稳定生活来源的人员，不受行政区划限制，申报小城镇城区户口。在人口压力比较大的城市，可以根据进城时间长短、工作稳定程度等分批逐步解决。大大降低大城市落户门槛，对在城市有稳定职业、合法居所并居住一定年限，有技术专长的技师及高级技工，可优先办理城市户籍。

        2. 完善农民工保障体系，推动农民工与城市居民社会保障制度衔接。由于农村土地具有特殊的保障功能，而我国农村土地尚未进入土地市场，因此从目前的情形看，促使耕地流转与农民工社会保障制度建设同步进行，耕地和社会保障联动改革，才能促进农民工从农村走向城市，从反复流动转向稳定迁移，最终融入城市。在实践中，由于提供社会保障的是城市政府，政府如果不先提供社会保障降低农民工进城后面临的风险，农民工很难向城市迁移，更不愿意放弃耕地，在这种情况下，政府也无法通过耕地流转或征地受益。可见，先社保、后弃地是联动改革的必然顺序。 

        3. 建立覆盖城乡的公共就业服务体系，为劳动者就业提供有效服务。城乡政府要联手共建公共就业服务网络布局，建立健全城市社区和农村乡镇公共就业服务网络，将就业培训信息、政策咨询和职业介绍等公共服务延伸到基层。加强劳动力市场信息网络建设，实现城乡网络互联。公共就业服务机构全面向城乡劳动者开放，对城乡劳动者平等对待。同时，大力发展和规范各种职业中介机构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息服务等社会化服务组织，构建政府和社会多方位的农村劳动力就业服务体系，提高服务质量和效率。在此基础上，加强劳动力流动的宏观调控和管理，健全劳动力流动的管理体系，坚决消除农村富余劳动力跨地区就业的各种限制，逐步建立城乡一体化的劳动力市场。
 
        4. 优化教育资源配置，建立覆盖城乡的职业培训体系。一是办好农村基础教育。农村劳动力文化素质低下是阻碍农村居民收入水平的提高和融入城市的重要因素。提高农村劳动力素质是实现农村劳动力转移到城市非农业部门的根本措施，有利于从根本上提高农民工就业竞争力，也有利于新生代农民工在城市发展。二是在政府增加对农村基础教育的投入、加大对边远地区农村教育投入的同时，优化教育资源配置，城镇基础教育要面向农村开放，利用城镇教育资源优势，在城镇办好面向农民工子女的现代教育。根据农民工人员流动性较大的特点，实行灵活的办学管理体制。学校可采取学生随入随收，随走随办的灵活的学籍管理办法，保证在校农民工子女均有正式学籍。根据学生家长务工就业不稳，住所不定的特点，学校可以按照受教育时间分段收取相应费用的办法，以防造成农民的经济损失。同时，遵循以人为本原则，对部分低收入农民工家庭实行教育补贴。最后，建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提供有效服务。在统筹规划、整合现有资源的基础上，重点建设一批骨干职业教育培训机构，形成覆盖城乡、布局合理、灵活开放的职业培训组织体系。制定科学的职业培训计划，保证培训工作的针对性和有效性。在培训中，还要开展精神文明创建活动，引导农民工培养科学、文明、健康的生活方式。

        （四）城市政府要以开放的心态为农民工提供公共服务。 

        农民工融入城市社会，不仅是农民工自身、农村基层政府的职责，同时，城市政府也应当以开放宽容的心态为农民工提供良好的公共服务，为农民工创造就业机会，引导农民工有序流动，加强对农民工及其家庭服务，接纳大规模进入城市的农村人口。
 
        1. 加快建立城乡平等的就业制度，营造有利于农民工参于公平竞争的就业环境。政府应建立农民进城就业的专门机构和动态监测系统，成立农民工就业指导中心，积极引导和规范劳动力市场。坚决制止盲目排斥外来农民工就业的现象，彻底取消各地针对外来农民工制定的各种限制性就业政策，消除城市劳动力市场对农民工的歧视，逐步建立一切劳动者权利平等的机制。强化对进城务工农民工的管理和服务，大力发展免费的公共服务，建立供求直接见面的平台；引导推动营利性职业中介机构精细服务，强化信用，提高质量，为农民工服务。

        2. 在城市规划和城市建设中，政府应为农民工进城居住和就业提供更好的服务。在城市建设和改造过程中为进城农民留有就业和居住空间，尤其要多渠道、多种形式解决农民工住房问题。途径之一，城市政府要加强“城中村”的规划和管理，使其成为进城农民工居住和融入城市的中介和桥梁。城中村改造以改善基础设施、修建公共文化场所、加强社会治安管理为重点，方便外来农民工居住。途径之二，农民工集中的大中城市应建设主要面向农民工的低租金住房，鼓励有条件的园区、企业建设职工宿舍。途径之三，允许在城市具有稳定工作的农民工购买城市经济适用房，允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工享受城市经济适用房政策。途径之四，将签订了长期劳动合同、具有稳定工作和收入的农民工纳入住房公积金政策享受范围，允许其利用公积金贷款买房。对于收入较低，购房能力不足的农民工，则应允许其用公积金支付房租。
 
        （五）加强舆论引导，加强农民工融入城市的文化认同和政治参与。
 
        城市政府要通过多种形式进行广泛宣传，引导全社会树立理解、尊重、保护农民工的意识，平等对待农民工，消除心理和文化排斥，创造友好宽容的社会环境，拉近农民工与城市居民的差距，积极融入城市社会。
 
        首先，要引导农民工提高自身素质，不断充实自己，努力适应新的工作、生活环境。通过教育引导，消除农民工和城市居民沟通理解的文化障碍，实现农民工与城市居民的和谐共处，是农民工融入城市的必然要求。
 
        其次，要把丰富农民工的精神文化生活纳入文化建设的总体目标。文化部门要鼓励文化经营单位和文艺工作者为农民工提供优秀的文化产品和服务，农民工用工单位要积极地创造条件丰富农民工日常文化生活。
 
        再次，要大力宣传农民工在城市建设中不可替代的重要作用，树立农民工在城市建设中的良好形象，提高城市居民对农民工在促进城市发展、缩小城乡差别、促进社会和谐、加快现代化进程中所起重要作用的认识，增进相互理解，共建共享和谐。
 
        最后，要提高农民工有序参与政治的组织化程度。各级政府可以在农民工流入比较集中的城市社区建立农民工自治组织，将农民工纳入社区管理范围，使农民工的权益有畅通的表达渠道。
 
        参考文献
        [1]谭永生：《我国农村富余劳动力转移就业的理性定位及实现路径》，载于《经济与管理研究》2011年第10期。
        [2]黄锟：《城乡二元制度对农民工市民化影响的实证分析》，载于《中国人口·资源与环境》2011年第3期。
        [3]刘爱玉：《城市化过程中的农民工市民化问题》，载于《中国行政管理》2012年第1期。
        [4]胡桂兰、邓朝晖、蒋雪清：《农民工市民化成本效益分析》，载于《农业经济问题》2013年第5期。
        [5]张洪霞、崔宁：《市民化视阈下新生代农民工就业质量问题研究——基于全国3402个样本数据的调查》，载于《调研世界》2014年第11期。