城乡一体化建设制约因素及路径探索时间： 2016-05-04信息来源：詹学刚　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：“三农”问题一直是党和政府工作中的重中之重，十八大报告首次提出了城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，明确了城乡发展一体化在解决我国“三农”问题中的地位和作用。理解城乡一体化的内涵，了解城乡一体化在我国发
展的现实状况和制约因素，对更好地实现城乡发展一体化和解决“三农”问题有积极的启示意义。
        关键词：“三农”问题；统筹城乡发展；城乡一体化
        中图分类号：F320.2  文献标志码：A  文章编号：1007－5194(2015)05－0130－05
        DOI:10.16501/j.cnki.50-1019/d.2015.05.024
        收稿日期：2015－06－23
        基金项目：国家社会科学基金项目“‘四化同步’框架下劳动力转移与农业现代化协调机制及政策研究”（13BGL097），项目负责人：陈纪平。
作者简介：詹学刚（1974—），男，四川大学博士生，重庆工商大学会计学院讲师。
 
        改革开放以来，我国市场经济日益发展，但因为我国历史形成的城乡二元经济结构，导致城市与农村之间的发展失衡，差距较大，其中“三农”问题尤为严重，阻碍了我国整体经济的进一步发展。
 
        1 我国城乡一体化取得的成效
 
        1.1 城镇化水平显著提高
 
        自1998年取消住房实物分配改革以来，我国城镇化进程发展迅速。我国城镇化水平于2003年达到40%，比欧美国家达到40%的时间晚了100多年，比日本都晚了50多年，但是我国从1981年到2003年，所用时间仅有22年，比英国的120年、法国的100年、德国的80年、美国的40年和日本的30年都要快，说明我国城镇化速度相当快。高度城镇化是经济发展到一定阶段的一般规律，世界发达国家城镇化水平普遍都高，因此，我国城镇化水平的迅速提高必然会推动城乡社会经济一体化的进程^[1]。
 
        1.2 城乡收入与储蓄大幅增加
 
        从2004年开始，城镇居民人均可支配收入增速稳步上升，2007年增速最大达12.2%，随后增幅下降，稳定在7%～9%左右，2014年我国城镇居民人均可支配收入为28844元，扣除价格因素，同比增加6.8%，相比1978年的343.4元增长了约83倍。农村居民人均纯收入增速从2003年的4.3%持续上升至2011年的11.4%，随后增速小幅下降，2014年农村居民人均纯收入为9892元，扣除价格因素，同比增加9.2%，相比1978年的133.6元增长了约73倍。
 
        城乡居民收入大幅增加的同时，我国城乡居民储蓄存款余额也在稳步上升。我国城乡居民储蓄存款余额由1978年的210.6亿元增加到2013年447601.57亿元，增长了约2124倍，增幅惊人。2008年以来的同比增速也保持在12%以上，2013年同比增幅为12.03%，储蓄存款余额比上年增加55915.15亿元。
 
        1.3 城乡基本公共服务水平整体提高
 
        教育方面，2008年实现了中小学生义务教育阶段学杂费全免，2009年开始实施中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免费教育。社会保障方面，2009年我国开始推进新型农村社会养老保险试点工作，现已全面展开；2003年新型农村合作医疗制度开始试点，农村居民看病报销比例不断提高，报销范围也有所扩大，到2014年，新型农村合作医疗覆盖范围基本辐射到全国^[2]；2004年开始全面实施农村计划生育家庭扶助制度，2007年建立农村最低生活保障制度，2009年开始在全国10%的县（市、区、旗）进行新型农村社会养老保险制度试点。基础设施建设方面，2006年以来，国家农村饮水安全工程建设投资590亿用以解决全国2.15亿农村居民以及农村学校师生饮水安全问题。截至目前为止，大电网覆盖了超过95%的农村，使得农村居民得以享受与城市居民同样价格的电力^[3]。
 
        2 我国城乡一体化存在的问题及其原因
 
        2.1 城乡居民收入差距有不断拉大的趋势
 
        1978年以来，通过经济体制改革，解放生产力，我国经济得到快速发展，城乡居民收入也大幅上升（见图1）。然而在城乡居民收入普遍得到大幅提升的同时，城镇居民和农村居民之间的收入差距却不断扩大。尤其是1998年以来，城市居民收入增长迅速，但农民收入增长却较迟缓。1998－2009年期间，城镇居民收入的增长速度9.22%，远超农村家庭人均纯收入年均增速6.14%。
 
        2010－2013年，农村家庭人均纯收入增速大于城镇家庭人均可支配收入。2013年，农村居民人均纯收入8895.8元，扣除价格上涨因素，比上年实际增长9.3%，较同年城镇居民人均可支配收入7%的增长速度要略快，说明相对差距有减小趋势，但仍处于高位。
   
        导致我国城乡居民收入差异的原因，一是城市偏向政策。如二元户籍制度。二是二元经济结构的影响。尹帅运用格兰杰因果分析研究二元经济结构和城镇化水平等因素对城乡收入差距的影响，研究结果发现二元经济结构对我国城乡收入差距的缩小具有负向作用^[4]。三是城乡金融支持失衡。金融行业多集中在城市，而农村地区由于资源短缺，不能获得资金来源，导致城乡经济发展差距逐渐拉大。
 
         2.2 城乡基础设施建设严重失调
 
        尽管国家出台一系列政策推进城镇化进程，兴建农村基础设施等，使农村工作取得了一定成效，然而长期以来，基础设施建设投资一直偏向于城市。相对城市而言农村的电力设施破旧、道路闭塞、信息封闭、饮水障碍，且城镇过度分散的建设导致基础设施在空间上的支离破碎以及用地浪费; 基础设施供给数量不足，质量不高，结构不合理，标准低、功能弱、形象差，投资重叠或重复。
 
        综上分析，城乡基础设施差距原因在于：一是计划经济下的二元经济体制，具体表现在“以农补工”和城乡分割建设。二是我国农村基础设施供给制度存在缺陷，主要表现为基层政府财权事权不对称，农业基础设施建设缺乏资金来源，农民自筹动力不足，供求机构不合理。三是财政体制不合理，具体表现为中央与地方财政收入、支出的不对称。四是缺乏区域宏观调控，部门之间各自为政，城乡规划不科学。五是经济社会发展的内在失衡和外在的巨大压力^[5]。
 
        2.3 城乡基本公共服务联动不均
 
        2.3.1 基础教育方面
 
        相对城市而言，农村家庭收入低、农村高中阶段教育进程缓慢，越来越多的初中毕业生进入城市寻找工作机会，导致农村接受非义务教育和高等教育的学生数量远远少于城市学生。此外，农村教学条件与城市相比落后太多，城市大多数学校使用现代化教育教学手段，拥有投影仪、实验室、微机室、语音室等教学设施，而农村学校在现代化设备方面十分欠缺。农村教师师资总体素质也不高，教师队伍不稳定，很多学校没有一位公办教师，基本是初中毕业教小学。由于农村学校教师的待遇偏低，许多高文凭、高素质教师选择在大城市就业，农村教师流失现象十分严重，教师也偏老龄化，知识更新速度也较慢。
 
        2.3.2 基础卫生方面
 
        城市拥有较多硬件齐全的大型医院、医术精通的优秀人才、先进的医疗技术和医疗设备，农村却处于缺乏医疗卫生人员、医疗设备陈旧、医务环境简陋的资源极度匮乏状态，城市居民享受的医疗卫生条件也远远好于农村居民。卫生部统计数据显示，2012年我国农村卫生费用只有6781.2亿元，城市卫生费用为21065.6亿元，是农村的3倍多，人均卫生费用的差距更大。2012年我国城市每千人口卫生技术人员数为8.54，农村却不到城市的一半，仅为3.41。而城市的执业医师和注册护士，平均每千人口医护人员数量约为农村的3倍。2012年，每千人口医院和卫生院床位，城市为6.88张，农村仅为3.11张。
 
        2.3.3 社会保障方面
 
        我国劳动与社会保障部的数据显示，我国城市社会保障制度的基本框架已基本完成，现已进入完善发展阶段，然而农民的社会保障仍然滞后于现实需要，农民参保水平低下。社会保险方面，城镇职工可以享受养老、医疗、工伤、失业和生育等五险，城镇居民和农村居民仅能享受养老和医疗二险，但是农村居民和城镇居民享受的保险内涵和保障水平差距十分显著。在社会救助方面，根据社会保障部数据显示，2012年时，城市的最低生活保障平均支出水平是每人每月238元，农村103元。农村获医疗救助人次为1483.7万，超过城镇医疗救助人次689.8万，而每人每次救助平均支出，城镇858.7元，农村721.6元，农村医疗救助水平明显低于城镇。针对以上我国城乡基本公共服务在供给水平、供给质量以及成本负担方面不均等，投入力度也不够等现象，吴根平认为这是由公共财政投入不足、二元经济结构、各级政府财权事权不匹配以及供给模式单一等原因所引起^[6]。
 
        3 制约城乡一体化的影响因素
 
        3.1 经济要素流动失衡
 
        经济要素的流动遵循比较利益原则，比较受益高的企业、产业、地区，会得到更多经济要素。城市相对农村，拥有更多的高效益企业和产业，资源流向城市是市场经济的自然规律^[7]。由此导致农村的土地资产无法进入市场，经济要素流通不畅，主要表现在：
 
        3.1.1 大量农村剩余劳动力滞留在农业部门，使农业不再具有比较优势，难以提高农民收入
 
        目前，中国新增劳动力多数都在农村地区，但是劳动技能却较低。在新增就业机会有限的情况下，如果国家选择劳动节约型技术经济进步，就会提高城市劳动力市场准入门槛，造成众多农村剩余劳动力无法从城市的经济增长中获取就业机会，从而滞留在农村，农村剩余劳动力难以向城市转移。这不仅会导致农村人口收入水平低下，而且其消费结构和消费水平都无法达到城市化和工业化的基本要求，进而会制约城乡一体化进程。
 
        3.1.2 农村土地资源以非市场化的形式流入城市，导致财富效应在城乡之间的分配不合理，失地农民难以市民化
 
        当土地由农业生产转向非农业部门，这种配置是有效率的。这种流动转变的主要成本是征地赔偿，其本质可以看作是农民失去原有资产的置换费，合理的征地补偿金应该覆盖土地要素的流动成本。然而，我国现行的土地流动是由地方政府主导强制实行，农民从土地流动中获取的收益分配比例过低，仅有5%～10%。失地农民具有的技能与工业部门要求的就业技能不符，导致农民难以真正融入到城市生活中。
 
        3.1.3 农村金融服务组织缺失，农村金融资本流向城市，导致农业发展缺少金融支持
 
        由于农业积累资金能力较差，金融机构追逐利润最大化，不愿意为农业生产提供资金，导致目前农村地区金融服务组织数量少，金融服务与农业生产脱节。农村地区难以获得农村金融机构资金支持会导致农民只能存款，很难贷款，意味着农村地区的金融资本将通过金融机构的存款业务向城市转移^[8]。

        3.2 政策制度不平等
 
        以劳动就业为例，我国“三农”问题主要体现在农村劳动力严重过剩，国家就业政策仅是鼓励农民在小城镇就业定居，大中城市就业门槛依然较高。因此，在城乡一体化的过程中，关键是要增加农民就业，消除就业壁垒，将农村富余劳动力转移到城市。
 
        3.3 产业差异明显
 
        由于农业生产在农村经济结构中占主导地位，但是农业生产其周期长、易受环境条件影响、收益率较低等局限性，导致其增速明显低于第二、三产业。此外，由于我国目前对工业产业投入较大，投资于农业产业的资本较少，加上农业产业经营方式相对落后，仍以劳动密集型要素投入为主，导致生产效率较低。长远看来，农业产值占GDP比重下降是必然的。
 
        从需求看，决定农业GDP水平的主要是非农业居民的消费水平，而不是农业生产的供给能力。在需求水平不变的情况下，农产品总量上升，必然导致供大于求，由此导致农产品价格下降。而食品类商品的需求弹性小，价格大幅度下降不能引起销售量的同比增加，因此会造成农业生产中农作物增产而农民收入却下降的困境。然而我国农村的经济发展以农业为主，其他产业很不发达，在农业产业劳动生产率低下的情况下，必然会使得城乡居民收入差距越来越大。

        3.4 政府职能缺失
 
        市场经济体制发挥着配置社会资源的作用，但也存在市场失灵的情况，如提供公共物品，消除分配不均等，市场调节失灵，这时需要政府的宏观调控。而政府如果作为不当，不但不能有效矫正市场失灵造成的偏差，反而会放大了市场机制的影响。
 
        3.4.1 职能定位不明确
 
        现阶段国家法律法规对乡镇政府职能的基本定位与城乡一体化的实际要求不相符。如有的地方上级政府不遵从市场经济规律，要求乡镇政府必须完成招商引资指标，必须完成某些工作评比指标，而忽视对公共服务、基础设施等方面的建设，不能有效治理生态环境和保护公平公正的市场环境。无法发挥宏观调控当地政治、经济和社会文化的功能。这种上级政府的要求初衷是无可非议的，但这样会形成形式主义、形象工程，劳民伤财。
 
        3.4.2 财权事权不匹配

        目前我国乡镇政府仍是压力型地方政府管理体制，事权财权不匹配、财政收支管理混乱等原因导致地方债务严重，影响乡镇政府的正常运转和乡镇干部积极性，使得乡镇政府作为公共权力部门，因为财力原因，无法实现公共目标和产品的提供，导致其公共服务职能弱化。这种政府职能的缺失和错位制约了农村发展，进一步拉大城乡差距。
 
        4 加强城乡一体化建设的政策建议
 
        4.1 科学规划城乡土地利用
 
        土地是目前我国城乡经济要素流动的关键，城市对农村土地需求较大，农村土地以超低价格向城市供应，造成城市房地产的暴利和城市土地资源使用的浪费。有关数据显示，我国644个城市的人均建设用地达133平方米，远高于欧美发达国家的82.4平方米和发展中国家的83.3平方米^[9]。土地利用规划应该与经济发展、城乡规划、生态建设和环境保护结合起来，这样既能避免人力、财力、物力的巨大浪费，又能避免规划偏向城市，忽略农村的弊端。
 
        科学规划利用土地需要完善土地产权制度，因为土地问题的核心就是产权问题。为保证农业长期稳定发展、粮食生产能力继续提高，必须保护耕地。国家拥有土地的管理权和发展权，按照农地农有、农地农用的原则，严格限制农业用地非农化。因此，要对现行土地管理制度进行改革，通过城乡土地规划，促进产业转移和农村富余劳动力的转移，让农村人口在城市工作、定居，同时保证农村耕地不被破坏。这样既可以解决目前城市土地严重短缺而农村土地富余的难题，还可以矫正畸形的城乡房地产市场，打破城乡界限、破除各地区各自为政，统筹各地区发展规划。
 
        尝试解决农村土地使用权流转问题的一个创新探索即是地票交易制度的建立。十八届三中全会以来，“农村改革试验区”纷纷进行了农村宅基地制度改革。国内局部地区推行若干年，已形成一定经验的地票交易制度在建立城乡统一的土地市场、保护耕地、城市反哺农村和实现农民增收等方面都具有示范作用和意义。所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。
 
        4.2 逐步取消二元户籍制度
 
        取消二元户籍制度需建立健全城乡统一户口登记管理制度，培育平等竞争、城乡一体的劳动力市场。实行统一居民身份登记制度，以居民的居住地为依据进行登记，以拥有稳定职业和合法固定住所为基本落户条件，确定户籍基本功能：（1）证明公民身份、权利能力和民事行为能力；（2）为政府制定国民经济和社会发展规划以及配置劳动力资源等提供人口数据及基础性资料。将依附在户籍制度上的其他利益剥离开来，恢复户籍管理制度的本来面貌，完善对户籍管理的立法，并加强依法行政和规范执法能力。
 
        4.3 促进农村产业结构升级
 
        农业发达是一切产业稳定发展的基础，由于我国农村产业基础投入长期严重不足，农田水利设施年久失修，适应现代化耕作技术的规划缺乏，使得种植业长期处于补贴非农产业的弱势地位，其价格使得投入农业的收益不具有比较优势，因此城市的资金、技术、企业家能力等经济要素难以自主流向农村。因此，要发展农村知识密集型产业，尤其要发展以高新技术支持的新型产业，促进农村经济增长，扩大国内需求，推动消费升级，为农村产业结构升级以及产业协调做准备。此外，要发展农村生态旅游业。随着城镇化的进程，人们越来越注重旅游享受，广大农村地区可以充分利用本地区环境、资源和生态优势，丰富生态旅游资源，发展生态旅游产业，促进农村产业结构进一步升级。在此基础上，需要改善农村基础设施建设，完善农村社会保障体系，增加农村财政补贴，加快新农村建设，促使农村产业现代化，引导城市资金、技术、组织流向农村产业，才能有效推进城市化进程。
 
        4.4 统筹政府职能建设
 
        乡镇政府在城乡一体化进程中至关重要，政府既要担当引导者和服务者，还要转变职能，调动各方面社会主体积极性，建设“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型城乡关系。为此，乡镇政府需要：（1）优化宏观调控职能，根据本地区实际发展情况，对其长远经济发展、基础设施建设、公共服务设施建设进行合理规划，包括土地农业与工业用途的规划、城镇内部空间规划、农业发展方向规划等。（2）强化经济发展职能，把握城乡一体化发展趋势，围绕城乡一体化发展目标，为经济主体提供经济服务，在招商引资的基础上，提高农业科技水平，加强农民农业技术教育，积极推进农业产业化经营。完善经济制度，创造一个公平竞争的市场环境。（3）提升社会管理职能，积极学习，多方面提升社会管理能力，学会解决各种社会问题，尤其是社会稳定问题。做到有法可依、有法必依，加强社会管理体制建设，推进体制创新，充分发挥乡镇政府稳定社会的功能。（4）完善公共服务职能，以具体的乡情、镇情为依据，建立农村基本公共服务供给制度。合理分配事权和财权，为基本公共服务提供财力支持，在社会养老、医疗卫生、义务教育、交通电力通讯等基础生活方面保证其供给，切实保障农民公共服务利益^[10]。
 
        参考文献：
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