城乡融合（乡村振兴）
嘉兴市破解城乡二元结构探索及启示时间： 2016-06-05信息来源：肖俊彦 作者：gds_admin 责编：
嘉兴市努力破解城乡二元结构，积极推进城乡一体化发展，取得重大进展，成效显著。其主要特点是：促进城乡收入差距缩小，实现“全民一体化医保”，实现“全民多层次养老保障”，推进城乡基础设施一体化，促进农村社区化建设。其主要经验是“五个坚持”：坚持统筹城乡发展理念，形成工作推进机制；坚持保障农民权益，顺应农村复杂情况；坚持综合配套改革，着力体制机制建设；坚持赋权、活权、护权结合，激发农村经济潜力；坚持农业基础地位，促进城乡均衡发展。嘉兴市经验的启示：国家层面要健全工作机制，制定全国总体推进方略、专项规划等，有力推动城乡一体化进程。
党的十六大提出统筹城乡经济社会发展战略以来，浙江省嘉兴市积极探索破解城乡二元结构，推进城乡一体化发展。2003年，嘉兴市第五次党代会将推进城乡一体化发展确立为经济社会发展的五大战略之一。2004年初，嘉兴市制定《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》及六个专题规划，提出推进城乡空间布局、城乡基础设施建设、城乡产业发展、城乡劳动就业与社会保障、城乡社会发展、城乡生态环境建设与保护的“六个一体化”，到2020年全面实现城乡一体化。2004年3月，时任浙江省委书记习近平到嘉兴调研，明确指出：“嘉兴2003年人均生产总值已超过3000美元，所辖的5个县（市）在全国百强县中都居前50位，城乡协调发展的基础比较好，完全有条件经过3—5年的努力，成为全省乃至全国统筹城乡发展的典范。”经过10多年不懈努力，嘉兴市探索出了一条新型城镇化与新农村建设双轮驱动、生产生活生态相互融合、改革发展成果城乡共享的统筹城乡改革发展之路，对全国推动城乡一体化进程具有重要的示范借鉴作用。
嘉兴市城乡一体化进程的主要亮点
2003年以来，嘉兴市逐步推开以城乡就业制度、社会保障制度、户籍制度、土地使用制度、居住证制度、涉农工作管理体制、村镇建设管理体制、农村金融体制、公共服务均等化体制、规划管理体制等“十改联动”为主要内容的统筹城乡发展综合配套改革，有力推进城乡一体化进程和整体经济社会发展。目前，其城乡产业结构不断优化，城乡一体化的规划体系基本形成，城乡基础设施日益完备，城乡公共服务体系日趋健全，新型城镇化格局基本显现。
据浙江省有关部门评估，目前嘉兴市统筹城乡发展水平位居全省首位。2014年，嘉兴市地区生产总值3353亿元，财政总收入568亿元，其中一般公共预算收入307亿元；城镇居民人均可支配收入42143元，农村居民人均纯收入24676元。与2003年相比，嘉兴市户籍人口人均GDP由0．31万美元增加到1．5万美元（按常住人口计人均1．2万美元），城乡居民收入比由2．11∶1缩小至1．70∶1，城市化水平从不足40％提高到59．2％。
统筹城乡发展的核心是要改变农村经济社会发展长期在政策上、体制上的不利地位，破解城乡二元结构，给农村发展注入活力，使农民享有平等的发展权益、共同享受改革发展的成果。从这一视角看，嘉兴市统筹城乡一体化发展有以下主要亮点。
1．推进城乡就业保障一体化，促进城乡收入差距缩小。2004—2014年，嘉兴市农村居民人均纯收入由7021元增加到24676元，连续11年位居全省第一，城乡收入差距为省内最小。这与其积极建立城乡就业一体化格局密切相关。从2003年开始，嘉兴市逐步实行城乡失业登记制度、就业制度、就业援助政策、劳动力市场、公共就业服务等“五个统一”，建立统一的城乡就业保障制度，充分就业创建工作从城镇向农村拓展，在全部村（社区）建立就业指导站，建立所有农村劳动力的就业档案信息库。2014年，实现充分就业社村100％、公益性岗位进村达标率100％，基本消除“零就业家庭”，全市农民转移就业率达89．6％，农民人均纯收入的75．6％来自于工资性收入。
嘉兴市十分注重对农村弱势群体的就业援助。在劳动年龄段内，农村低保户、被征地农民、全部流转承包地农民、自愿放弃承包经营权农民、低保边缘农户等，都能享受与城镇居民相同的就业优惠政策。近几年，嘉兴市政府专门出台优惠政策，扶持建立农村劳务合作社以解决中老年等农村闲置劳动力就业。劳务合作社成立时给予2—3万元的一次性创业补助，给予优秀者5—10万元的奖励，无偿提供经营场所与办公设施、优先安排财政支付的绿化养护保洁等劳务项目、财政补贴为社员购买人身意外伤害商业保险等。2014年，农村劳务合作社发展到202家，吸纳社员近2万人，其中一半以上超过退休年龄，社员月均收入1360元。
2．推进城乡医疗保障一体化，实现“全民一体化医保”。嘉兴市一直保留了原有的农村合作医疗制度，但主要由农民自筹资金，保障水平偏低。2003年，嘉兴市抓住国家启动新型农村合作医疗试点的机遇，建立城乡居民合作医疗制度（现称“城乡居民基本医疗保险”），实现城乡居民医疗保障一体化。2003年本地城乡居民医疗保险参保215．51万人 （其中农民211．44万人，城镇居民4．07万人），参保率达到85．4％，人均筹资额约35元。到2014年，城乡居民医疗保险覆盖率达98％，人均筹资标准为650元（含大病保险），其中各级财政补贴计390元。嘉兴全市7个县（市、区）实现全市居民医疗保险筹资机制、筹资标准、参保对象、起付线、封顶线、补偿水平、结报方式、特殊门诊病种范围、互认市域内同级定点医疗机构、将国家基本药物目录纳入合作医疗用药目录、将25种医疗康复项目纳入合作医疗补偿范围、将一般诊疗费纳入合作医疗报销范围等共“十二个统一”。目前，居民医保住院医疗费用年度报销限额为12万元，还有城乡居民大病保险可解决更多的医疗费用。
“全民一体化医保”切实减少了普通居民特别是农民的医疗负担。2003—2012年，全市城乡居民基本医疗保险总筹资额达45．38亿元，其中财政补助29．38亿元；总补偿金额达43．97亿元，总补偿人次达5326．94万，住院补偿率从2005年的23％提高到了2012年的73．15％，重大疾病的住院补偿率则达到80％以上。
3．推进城乡养老保障一体化，实现“全民多层次养老保障”。2007年10月，嘉兴市开始实施城乡居民基本养老保险一体化。到2014年，城乡居民综合参保率达97．5％，农村居民参保全额养老金月均达到1000元以上。由于全民养老保险和农村的复杂性，嘉兴采取了全覆盖、多层次、可选择的操作政策，较好地推进养老一体化进程。其特点有五：一是城乡居民个人缴费比例均为8％，都享受政府补贴5％，但缴费基数分别按城乡居民人均收入计算，适应城乡收入与承受能力存在差距的实际。二是设立三档个人缴费档次，农民可以选择，也是适应农村居民收入总体不高且很不平衡的实际。三是农村居民可以根据自己的收入和意愿，选择参加城乡居民基本养老保险或职工基本养老保险，也可以在参加前者后再转为后者。四是被征地农民社会保障落到实处。嘉兴市从1994年开始探索建立被征地农民的社会保障，全市现有约30万被征地农民中，2／3由政府和征地单位缴纳养老基本生活保障费。实施城乡居民基本养老保险一体化后，他们可以继续领取征地养老基本生活保障费（2014年每人920元／月），也可以自己补缴差额转入职工基本养老保险或者居民基本养老保险。五是对未享受以建立统筹基金或地方财政出资的各项社会养老保障、年满70周岁的老人，给予高龄老人养老基本生活补助，已覆盖全市农村近20万人。
4．推进城乡基础设施一体化，促进农村城镇化、社区化建设。嘉兴市结合新农村建设、美丽乡村建设，推动公共服务设施向镇村延伸，现已基本形成以公路、水路、能源管线等线性通道为主体，连接主副中心城市和乡村的城乡一体基础设施网络框架。客运公交网络实现市域全覆盖，形成了市到县、县到镇、镇到村三级网络半小时出行圈，等级公路通村率达100％。电气化县、镇、村实现全覆盖，建成新农村电气化地级市。城乡用电实现同域同网、同质同价。城乡供水一体化人口覆盖率达到94％。信息化实现村庄全覆盖，农村有线电视入户率达到100％，宽带入户率70％左右。“城市10分钟、农村20分钟”的生活服务圈基本形成。
从2009年开始，主要通过“两分两换”方式，推进“新市镇、新社区”建设。其内容主要是：将全市17000多个自然村规划集聚到44个新市镇和325个城乡一体新社区，按照现代城市生活设施标准建设，提高农村居民生活质量；在确保农民权益和坚持依法、自愿、有偿原则的前提下，将农民宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。到2014年末，累计完成农民集聚居住16．8万户，占农户总数的25％，建成新社区62个。
5．推进城乡生产要素配置合理化，促进农村经济均衡发展。其一，坚持农业基础地位，确保粮食安全。在第一产业占GDP比重逐渐下降到5％以下的同时，农业现代化水平在省内保持前列，连续多年成为国务院表彰的全国粮食生产先进市。其二，通过“两分两换”方式、财政补贴养老保险和就业援助等，鼓励农民集中居住、流转承包耕地，集约利用土地。到2014年，农户集聚后户均节地率达到30％以上，累计完成复垦面积4万多亩，承包经营地流转率44．8％。其三，实行城乡统一的户口登记和迁移制度，农村居民能够自由选择成为城镇居民。其四，深化农村集体产权制度改革。到2014年，完成村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权的确权登记发证工作；98．3％的村级集体经济组织完成股份合作制改革，量化到成员资产共39．19亿元，股东274万个；村级集体经济总收入达到16．55亿元，村均188万元，总收入30万元以下的经济薄弱村基本实现全面转化。其五，拓展“三农”融资渠道，建立农村产权交易平台。推出农村住房抵押、流转土地经营权抵押、青年创业创新、集体经济股权质押等贷款政策。到2015年一季度末，累计发放流转土地经营权抵押贷款5亿元、农房抵押贷款1800余万元、农村集体产权交易金额1．48亿元。
嘉兴市推进城乡一体化发展的“五个坚持”
统筹城乡发展、破解城乡二元结构是复杂繁重的改革创新工程，涉及到城乡经济社会的多个方面、多个层次、多个环节，特别是涉及到全社会重大利益分配机制的调整，涉及到城乡每一个居民的切身利益。嘉兴市十多年积极探索，取得突破性进展。无疑，嘉兴市在外来人口与本地居民的公共服务权益平等、本地农民的市民化途径、农村土地财产的价值分配、农民集中居住的规模与方式等方面，还需要深化优化操作路径。总体上，嘉兴市在寻求突破、规划设计、组织实施、综合配套等方面积累了许多经验，已经形成健全有效的城乡一体化发展体制机制。综合起来，其主要经验是“五个坚持”。
1．坚持统筹城乡发展理念，形成工作推进机制。从2003年嘉兴市第五次党代会以来，历届市委、市政府始终坚持以统筹城乡一体化发展推动整体经济社会发展的理念，在制定总体规划的基础上，每年以一号文件方式提出推进城乡一体化进程的重大任务、主要目标和要求，各部门、各县（市、区）每年都出台具体政策，落实到具体的人群、村社以及项目规划建设之中；同时，把推进城乡一体化的成效作为检验各级党委、政府及各个部门工作的重要内容，每年单独专项考评，纳入综合考评指标体系，形成常规化工作推进机制。
面对复杂的城乡二元结构，嘉兴市积极抓住国家、省内试点的机遇，选择统筹城乡医疗、就业、养老保障三项制度为主要突破口，敢于深化拓展，取信于全民，产生广泛的社会正面效应，为不断推进城乡统筹发展奠定了坚实的工作基础。
2．坚持保障农民权益，顺应农村复杂情况。农民是城乡二元结构中长期处于不利地位的最大利益群体，农民权益是否得到保障，是能否兼顾各方利益、保障改革顺利进行的关键。嘉兴市根据农民的承受能力与意愿等实际，设立了农民能够选择的政策框架，既保障其权益与城镇居民的平等，又适应其目前经济承受能力与生活就业特点。其入手点是把解决农民的医疗保障待遇的城乡一体化，逐步扩展到就业、养老、基础设施、集中居住等方面。在养老保障方面，为多数农民设立了个人缴费三个档次供选择，对特殊群体如早期被征地农民、困难家庭、高龄老人等则主要由政府补贴为主；农民对“两分两换”拥有选择权，不搞“一刀切”，实际结果是目前农地流转率只有46％、集中居住农民只有25％，而集中居住农民大多数又选择“一分一换”，即宅基地与承包地分开、以宅基地置换集中居住新房，并继续耕作承包地，没有强迫农民以承包地换股、换租、换保障。嘉兴市干部总结出检验“两分两换”是否过快的“三个度”，即群众的接受程度、转移就业的解决程度、土地和资金的平衡程度，实际上对怎样保障统筹城乡进程中的农民利益也非常恰当。
3．坚持综合配套改革，着力体制机制建设。其一，综合配套改革的核心，是要形成城乡一体化发展的体制机制。嘉兴市“十改联动”，不仅囊括了破解城乡二元结构的主要方面，而且还包括了城乡整体经济社会发展的改革，重点是经济增长方式的转型优化、“四化”同步协调发展、农村农业可持续发展、城乡社会发展形态优化、政府管理体制改革调整等方面。坚持综合配套改革、整体协调发展，使嘉兴城乡一体化进程与整体经济社会良性推动。其二，综合配套改革的条件，则是城乡要素能够互需互融。嘉兴市的“两分两换”，其重要动因是城市工商业用地缺乏与农村居民用地过多，否则，难有资金来源支撑数十万农村人口的新住区建设与经济补偿。
4．坚持赋权活权护权结合，激发农村经济潜力。嘉兴市推进农村产权制度改革，不仅完成对农村各类资产进行确权，还大力激活其经济潜力，维护农民权益。一是搭建交易平台，培育要素市场，便于农村各类经济主体参与。特别是农村土地经营权、农房抵押贷款，实际采取担保抵押方式进行。二是政府直接扶持，尤其对村集体经济发展，弱势群体参加医疗养老保险、就业等，尽可能给予经济优惠。三是坚持公开透明交易，建立农村集体资产交易全过程监督机制，防止不公平交易导致集体资产流失。
5．坚持农业基础地位，促进城乡均衡发展。嘉兴市认识到，即使工业化、城镇化达到较高水平，农村仍然是大量人口的生活家园，仍然是农产品供给特别是粮食安全的来源，绝不能让其荒芜、衰落；农村发展以及村庄演进、农民生活生产方式有其自身规律特点，不能照搬城镇建设模式。因此，嘉兴市一直强化“两个注重”，一是注重改善农村生态环境，遏制工业和城市污染向农村转移，加强农业基础设施建设，建设生态美丽安全的农业，“五水共治”明显改善水土资源质量；二是注重富裕农民、扶持农民，增强农民的自主权，实现农民的土地财产权，使农业成为有奔头的产业、农民成为体面的职业、农村成为安居乐业的家园。
对全国推进城乡一体化进程的启示
目前，我国推进城乡一体化发展已经有了很大进展，但总体上仍然维持着城乡二元结构格局。这无疑是到2020年全国建成全面小康社会的重大障碍。全面加快破除城乡二元结构、推进城乡一体化发展已经刻不容缓。下一步要采取措施，着力建立健全推进城乡一体化进程的工作机制，确保到2020年全国在制度上基本消除城乡二元结构、发展上总体进入城乡一体化轨道，此后再用十年左右实现城乡一体化全面融合发展。
1．全面推动城乡一体化进程的时机已经成熟。一方面基础坚实，我国综合经济实力显著增强，一次产业占GDP比重下降到10％以下，人均GDP已接近八千美元，全国农民人均纯收入今年进入万元级，政府管理协调能力、城乡社会事业与基础设施水平跃上新层次；另一方面时间紧迫，城乡能否融合发展已经成为国民经济持续发展和社会事业全面进步的关键因素，特别是“四化”协调推进，有待于打破城乡二元分割格局，农民能够全面享有城乡平等的国民待遇，农民生产生活方式得到根本转变与质量提高，城市与农村资源要素得到合理优化配置。
2．制定全国总体推进方略及时间表和底线。城乡二元结构具有很强的利益性、系统性、广泛性，需要制定全国总体推进方略，合理安排改革任务时序，分步分批分层实施，确保不断在重点领域和关键环节实现新突破。在推进中要强调坚持底线，特别是坚守耕地红线、保障农民权益、确保公开公正。
3．制定重要方面的全国城乡一体化专项规划。对全国性的养老、医疗、教育、基础设施、土地制度等重要方面的城乡一体化，国家有关部门要进行专门规划，融入国家法律法规制订、经济社会建设项目之中；同时，推动地方加快实施创新，点面结合加快推进。
4．国家层面要有力推动突破难点。对涉及基础性、跨区域、跨领域的重大问题，地方难以突破，中央要大力推动。如跨区域就业的农民工医疗，农民工养老保险的异地领取与转移，随迁子女的就读、中考与高考的随迁化，城乡居民养老医疗保险并轨水平低线、居民医疗的跨区域就医与结算等，要及时出台全国性规定并鼓励地方突破，以带动整体推进。
5．国家层面及早建立城乡一体的财政支出体系框架。推进城乡一体化进程必然要大幅度增加对农村公共服务的财政支出，建立全国性城乡一体的财政支出体系是必然之事，要及早着手。为鼓励地方推进城乡一体化进程的积极性，中央应出台政策，一是优先对老少边穷地区给予相应的财政转移支付，二是对城乡一体化进程较快地区以奖代补财政支持。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
万山
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