城乡融合（乡村振兴）
新常态下中国城乡一体化格局及推进战略时间： 2016-06-17信息来源：魏后凯 作者：ws 责编：
农研调查
当前，中国经济发展已经进入了新常态。在新常态下中国城乡一体化格局呈现了新的特点和趋势，并面临新的机遇与挑战。可以说，目前中国城乡一体化已经进入适应新常态的全面推进新阶段。在这一新的发展阶段，推进城乡一体化需要有新思路、新机制和新举措。特别是，如何充分发挥市场调节与政府引导相结合的双重调控作用，全面激发各市场主体的内在活力和创新动力，有效促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置，构建适应新常态的新型城乡关系和可持续的城乡一体化长效机制，从而推动形成以城带乡、城乡一体、良性互动、共同繁荣的发展新格局，使农村居民与城市居民共享现代化成果，实现权利同等、生活同质、利益同享、生态同建、环境同治、城乡同荣的一体化目标，将是新时期推进城乡一体化的重点和难点所在。
一、新常态下中国城乡一体化格局与趋势
伴随着经济总量的不断扩大和发展阶段的转变，从2012年起，中国经济开始进入以“增速减缓、结构优化、动力多元、质量提升”为基本特征的新常态。这种新常态是中国经济发展进入新阶段后的必然结果，它符合世界经济发展的一般规律。中国经济新常态的主要特征是 “从高速增长转为中高速增长”，“经济结构不断优化升级”，“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。作为新常态的首要特征，经济增速减缓主要是一种结构性减速（李扬，2015）。在新常态下，2012～2014年，中国经济平均增速已从过去的10％以上下降到7．6％，2015年又下降到6．9％。城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的产物。加快推进城乡一体化，既是“稳增长、调结构、转方式、惠民生、提质量”的重要抓手，也是解决“三农”问题的根本途径。在当前中国经济进入新常态后，城乡一体化格局已经呈现出一些新的特点和趋势。
（一）城镇化增速和市民化意愿下降
自2011年城镇化率越过50％的拐点之后，中国城镇化的推进速度已经逐步减缓，呈现出减速的趋势。2001～2005年，中国城镇化率年均提高1．35个百分点，2006～2010年为1．39个百分点，而2011～2014年已下降到1．21个百分点。尤其是经济较发达的东部地区，城镇化速度由2006～2010年的1．58个百分点下降到2011～2014年的0．98个百分点。然而，由于发展阶段的差异，中西部地区城镇化目前仍处于加速之中。预计在2030年之前，中国城镇化速度将进一步下降到0．8～1．0个百分点。很明显，当前中国城镇化已经进入一个重要的战略转型期，未来城镇化速度将逐步放慢，由加速推进向减速推进转变，由速度型向质量型转变。
当前，促使中国城镇化减速的原因是多方面的。首先，中国已经进入城镇化率为50％～70％的减速区间，预计到2030年，中国城镇化率将达到68％左右。这表明，未来15～20年内中国都将处于城镇化中期快速推进的减速阶段。其次，改革开放以来，中国的城镇化呈现出高消耗、高排放、高扩张的粗放型特征，这种粗放型城镇化的加速推进主要是依靠低要素成本和资源环境成本的转移来支撑的，目前这种低成本的支撑环境在新发展理念下已经不复存在。再次，2012年，中国城镇化率达到52．6％，超过了世界平均水平，而同期中国人均GNI仅相当于世界平均水平的57．3％（WorldBank，2013），因此，从城镇化与经济发展水平相适应的角度来看，过去学界普遍认为的中国城镇化滞后甚至严重滞后的观点已经不再成立。最后，中国的城镇化与市民化是分离和脱节的，在保障市民化的前提下未来城镇化的速度不可能太快。事实上，由于市民化严重滞后，按常住人口计算的中国城镇化水平存在明显的“虚高”现象。如果考虑到市民化因素，2012年中国真实的完全城镇化率只有42．2％。
值得注意的是，近年来随着城乡一体化的快速推进，农业转移人口的市民化意愿已出现下降的趋势（如表1），根据有关统计部门的调查，2014年，除常州、郑州外，许多地区农业转移人口的市民化意愿较低，通常只有30％～50％。希望落户城镇的农民工比例，广东中山只有41．5％，哈尔滨为40．8％，烟台为41．1％，涪陵为34．5％，鄂尔多斯为51．6％，广安为45．6％，陕西为46．2％。在悬殊的城乡福利差异的吸引下，过去农民强烈希望进城，却因城乡二元户籍、社会保障等体制和政策障碍而进不来；现在，全国各地除少数特大城市外大都取消了农业户口和非农业户口的区分，实行城乡统一的户籍登记制度，尤其是中小城市大都放开了户籍，积极倡导农民进城落户，但农民却不太愿意进城，市民化意愿下降。之所以会出现这种转变，主要是由于随着中央明确赋予农民更多的财产权利以及农村公共服务水平提高，农民预期能够享受更多的利益，其居住选择的机会在增多，观念也在发生变化。农民市民化意愿下降将促使城镇化减速，并对城镇化格局产生重要影响。
（二）城乡收入差距进入持续缩小时期
随着经济发展和城镇化推进，各国城乡收入差距通常会经历从扩大到缩小的 “倒U型”转变。例如，美国城乡居民收入比从19世纪初的1．7倍扩大到1930年的3．0倍，1970年又下降到1．4倍；日本从1950年的1．19倍扩大到1960年的1．44倍，1975年又下降到0．91倍；韩国则从1960年的0．997倍扩大到1970年的1．49倍，1980年又下降到0．96倍（余秀艳，2013）。自改革开放以来，中国城乡居民收入差距出现了1984～1994年和1998～2003年两次大的提升，在经历了一段时期的基本稳定后，2009年之后开始出现稳定下降的趋势。2009～2014年，中国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比从3．33下降到2．97，平均每年下降0．07。与1979～1983年和1995～1997年两次下降相比，这次城乡收入差距下降的幅度有所减少。之所以会出现这种情况，主要是由于农业生产成本不断提高以及农产品价格日益接近 “天花板”，农民增收主要依靠工资性收入和转移净收入的增加，随着城镇化和市民化的不断推进，农民增收的难度将越来越大。
目前，中国城乡居民收入差距仍然处于高位，远高于改革开放以来1983年的最低水平，更远高于各发达国家的水平。即使按人均可支配收入计算，2014年，全国城乡居民收入比也达到2．75。然而，可以肯定的是，随着中国经济进入新常态，近年来这种城乡收入差距缩小将成为一种长期的稳定趋势，而并非像前两次那样只是一种短期波动。可以说，目前中国已经越过城乡收入差距 “倒U型”变化的拐点，进入城乡收入差距持续缩小的时期。显然，这种转变是与中国经济发展的阶段性特征紧密联系在一起的。首先，随着工业化进入后期阶段，以城市为导向的工业对经济增长的驱动力已经趋于下降，而小城镇和农村地区日益显现的巨大潜力，为新常态下经济的持续中高速增长开辟了新的空间。其次，目前中国城镇常住人口规模已经超过农村，近年来大规模农业转移人口向城市迁移，既为农业适度规模经营创造了有利条件，也成为了促进农民增收的重要途径。第三，随着发展水平的提高和经济实力的增强，政府有能力将更多的公共资源投向“三农”领域，促进农业增效、农民增收和农村繁荣。在新常态发展阶段，城乡收入差距的持续缩小已经成为确保经济长期中高速增长的重要前提条件。
（三）要素从单向流动转向双向互动
城乡关系从二元分割转向一体化，是经济社会发展的必然结果。在城乡一体化格局下，城乡发展需要遵循平等、开放、融合、共享的理念，实现城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置。长期以来，受传统二元体制和城市偏向政策的影响，中国城乡要素流动是单向的，即农村人口、资源和资金等要素不断向城市集聚，而城市人口被禁止向农村迁移，城市公共资源向农村延伸、城市人才和资本向农村流动也处于较低水平。近年来，在各地推进城乡一体化的实践中，城市公共资源和公共服务向农村延伸的步伐明显加快，人才、资本和技术下乡也取得了较大进展。特别是在北京等发达城市地区，资本下乡、技术下乡和人才下乡均已达到一定水平，正处于双向城乡一体化初期阶段。北京等地的经验预示着中国未来城乡一体化的方向。2014年，中国人均GDP已超过7500美元，城镇化率超过50％，其中，天津、北京、上海人均地区生产总值 （GRP）超过1．5万美元，城镇化率超过80％；江苏、浙江、辽宁、福建、广东人均GRP超过1万美元，城镇化率超过60％。这表明，当前中国尤其是沿海发达地区已经具备推动双向城乡一体化的条件，城乡要素双向流动将成为中国城乡一体化发展的新常态。
在新常态下，随着经济增速的放慢，加上工资快速上涨引致的资本对劳动力的替代，城市就业岗位增加乏力，城乡人口迁移出现了减缓的趋势。2012年以来中国外出农民工规模增幅的急剧下降就充分说明了这一点。2001～2002年，中国外出农民工数量平均每年增加1311万人；2003～2012年，平均每年增加587万人；而2013～2014年，已下降到每年243万人 （根据国家统计局发布的全国农民工监测调查数据计算）。相反，在政府引导和市场力量的共同作用下，近年来城市资本、技术、人才下乡的进程却在不断加快。特别是在珠三角、长三角等沿海发达地区，由于农村居民享有宅基地、集体分红等诸多好处，一些城市居民正想方设法通过各种途径希望能够获得农村户口。从长远来看，城乡人口的双向自由迁徙将是发展的大趋势。因此，在深化农村产权制度改革和推进城乡基本公共服务均等化的前提下，允许城市居民按照自己的意愿选择到农村居住和生活，将是一个需要研究探讨的重大课题。
（四）政策从城市偏向转向农村偏向
从工业化战略看，随着工业化水平的提高，各国政策大都经历了从“农业支持工业、农村服务城市”的城市偏向到 “工业反哺农业、城市支持农村”的农村偏向的转变。从代表性国家或地区的经验看，如果采用名义支持率（NRA）和相对支持率（RRA）两个指标，实现这种政策转变的时点分别约在人均GDP为1850美元和1958美元。各国把社会养老保险制度从城市向农村延伸，大都是在工业化中期阶段向成熟阶段过渡的时期。2004年，中国人均GDP接近1500美元，当时中央就提出中国已经进入 “以工补农、以城带乡”的发展阶段，并逐年加大了对“三农”的支持力度。自此以后，中央连续发布13个“一号文件”聚焦“三农”，强调“三农”问题的重要地位。
但是，从机会均等和均衡配置的角度看，目前中国的公共政策仍然是一种城市偏向的政策，农村居民所获得的机会和人均占有的公共资源仍远低于城市居民。这种城市偏向既是一种大城市偏向，也是一种行政中心偏向。其结果是，那些远离大城市和高等级行政中心的小城镇和农村地区，发展机会和公共设施投入少，公共服务严重滞后，处于被剥夺、被挤压的状况。2013年，人均市政公用设施建设投资如果以村庄为1，那么，乡为村庄的2．0倍，建制镇为3．8倍，县城为10．7倍，城市则为16．1倍（见表2）。正是由于这种投入上的差异，城乡居民点市政公用设施水平相差悬殊，甚至是天壤之别。目前，中国建制镇、乡、村庄燃气普及率、污水处理率、生活垃圾处理率都极低，公共设施和公共服务十分落后。在新常态下，城乡居民能否享受均等化的基本公共服务和等值化的生活质量，将是经济结构优化和质量提升的关键所在。要实现这种公共资源的均衡配置，需要政府在投入和政策支持上改变过去长期累积形成的城市偏向的做法，实行农村偏向的政策，将更多公共资源投向广大镇村和农村地区，使农村居民人均占有的公共资源逐步接近城市居民。
二、新常态下推进城乡一体化面临的挑战
新常态是一把“双刃剑”，既给城乡一体化发展提供了良好机遇，也将使推进城乡一体化面临严峻挑战。这种挑战与长期积累的各种问题和矛盾相互交织在一起，呈现出综合、复杂、多维的特点。
（一）农民增收和市民化难度加大
农民增收是缩小城乡收入差距的关键。长期以来，中国城乡居民收入增长呈现出“城高乡低”的不平衡增长格局。1986～2009年，城镇居民人均可支配收入年均增长7．4％，而农村居民人均纯收入仅年均增长5．0％。这种状况直到2010年以后才得到根本扭转。2010～2014年，农村居民人均纯收入年均增长10．3％，比城镇居民人均可支配收入增速高2．4个百分点。从农民增收的来源看，近年来农民增收越来越依赖外出打工的工资性收入，而过去在收入来源中占支配地位的家庭经营收入所占比重和增长贡献率均在急剧下降 （见表3）。与1991～1997年相比，2010～2013年工资性收入对农村居民家庭人均纯收入增长的贡献率由26．8％提高到52．5％，而家庭经营收入的贡献率则由67．9％下降到33．8％。2014年，农村居民人均可支配收入增长中有47．2％来自工资性收入，21．7％来自转移净收入，来自经营净收入和财产净收入的贡献率仅分别为28．5％和2．6％。在新常态下，进入城镇务工的农民工较大部分将逐步转变为市民，成为城镇居民的一部分，而经济增速减缓和资本对劳动力的替代将导致城镇对农民工的需求增长趋缓，由此影响到农民的非农就业机会，这样工资性收入和转移净收入对农民增收的贡献将趋于下降，农民增收将更多地依靠家庭经营收入和财产净收入。从农民家庭经营收入看，随着工资、土地租金、农资等要素成本的不断上涨，以及农产品价格“天花板”效应凸显，农产品价格上涨和盈利的空间都日益受到限制。在这种情况下，农民增收的难度将日益加大，其潜力主要集中在三个方面：一是依靠发展现代农业来提高农业劳动生产率和竞争力；二是推动农村第一第二第三产业融合发展，开辟农民增收的新渠道；三是加快农村产权制度改革，赋予农民更多财产权利，不断增加农民财产性收入。
同时，新常态下农民工市民化和融入城市的难度也将逐步加大。一方面，当前需要市民化的农民工规模大，市民化程度低、成本高、难度大。2014年，中国户籍人口城镇化率为36．6％，比常住人口城镇化率低18．2个百分点，这表明全国城镇常住人口中尚有2．48亿农业户籍人口未完全实现市民化。这些农业转移人口的市民化程度2011年只有40％左右。据估算，全国农业转移人口实现市民化的人均公共成本平均约为13万元，其中需要在短期内集中投入的约2．6万元。如果按表2中市民化意愿的平均值51％推算，当前需要解决市民化的农业转移人口存量大约为1．26亿，这样需要短期内集中投入总量将达到3．3万亿元。另一方面，在新常态发展阶段，经济增速减缓将使就业压力加大，并对农民工就业产生重要影响。很明显，农民工就业难题破解和全面融入城市将是一个长期的艰巨过程。
（二）“农村病”综合治理刻不容缓
近年来，随着城镇化的快速推进，农村人口老龄化、村庄“空心化”、农业劳动力质量退化、农村“三留守”和环境污染等问题日渐突出，形成了“农村病”。
1．人口老龄化。由于大量农村青壮年劳动力到城市打工和安家落户，一些老人留守在农村，导致农村人口老龄化现象严重。2013年，中国乡村60岁以上老龄人口比重为17．1％，65岁以上老龄人口比重为11．2％，分别比城市高4．3个和2．8个百分点。
2．村庄“空心化”。随着城镇化的快速推进，农村人口大批向城镇迁移，使许多村庄人去房空，形成“空心村”。在四川，许多地方农村房屋闲置率已接近40％（杨遂全等，2015）。
3．农业劳动力质量退化。大量农村青壮年劳动力外出务工经商，留在农村的大多是老人、妇女和儿童，农业劳动力质量退化严重，中国农业正在成为“老人农业”。
4．“三留守”群体庞大。中国农村留守老人和留守妇女均已接近5000万人，留守儿童按第六次全国人口普查数据推算，则达到6102．55万人，占农村全部儿童的37．7％。“三留守”问题已经成为当前农村突出的社会问题。
5．环境污染日趋严重。由于环卫设施严重落后，农村生活垃圾和污水处理率极低，加上过量使用化肥、农药和大量使用农用地膜，农村环境污染日趋严重。如何加强对 “农村病”的综合治理，促进城市与农村共同繁荣，已经成为新常态下推进城乡一体化面临的严峻挑战。
（三）资源配置亟待实现城乡均衡
实现城乡公共资源的均衡配置，是推进城乡一体化的核心内容。近年来，随着新农村建设和城乡一体化的快速推进，各级财政加大了农村公用设施和公共服务投入，农村公共投资的增速明显高于城市公共投资。然而，从人均占有资源看，由于原有基数较低，目前农村地区人均公共投资仍然低于城市，有的甚至相差很大。例如，在医疗卫生方面，目前中国医疗卫生资源的80％左右集中在城市，尤其是先进的医疗技术、设备和优秀人才高度集中在城市大医院，而农村医疗卫生设施落后，医疗技术人才缺乏，且普遍存在年龄老化、专业水平低的情况。自2007年以来，农村人均卫生费用获得了快速增长，其相当于城市人均卫生费用的比例显著提高，但2013年该比例也只有39．4％。因此，要实现城乡公共资源的均衡配置，今后仍有很长的路要走。在新常态下，公共资源配置需要继续坚持向农村倾斜，依靠增量调整，促进存量相对均衡。这里所讲的城乡公共资源均衡配置只是一种相对均衡而不是绝对均衡。一方面，随着城镇化的快速推进，农村常住人口将逐渐减少，农村基础设施和公共服务建设需要考虑到人口迁移因素，公共服务设施布局要与未来城乡人口分布格局相适应；另一方面，有相当部分农村人口虽然居住在农村，却在城市进行公共服务消费，尤其是教育文化、医疗卫生等方面的公共服务，因而农村基础设施和公共服务建设还应考虑到农村居民在城市消费的情况。
（四）城乡二元体制急需加快并轨
城乡二元结构是制约城乡一体化的主要障碍。近年来，虽然各级政府在破解城乡二元结构方面做出了很大努力，但至今为止，在户籍制度、土地管理、劳动就业、公共服务、社会保障、社会治理等诸多领域，城乡分割的二元体制依然根深蒂固。在户籍制度方面，一些地方虽然取消了农业户口和非农业户口的划分，但不同性质户口上原有的权益并未统一，仍须加以标识区分，城乡户籍一元化改革有名无实。在土地管理方面，中国长期实行城乡有别的建设用地使用制度，受现有法律的限制，农村集体建设用地不能入市流转，与国有建设用地不同权、不同价，二者处于不平等的地位。在社会保障方面，城乡居民社会保障双轨运行、差距较大，城乡接轨和跨区域转移接续任务十分艰巨。在新常态下，全面推进城乡一体化不仅需要实现城乡各项体制的全面并轨，变城乡二元分治为城乡并轨同治；而且要解决区域间社会保障的转移接续问题，加快全国统筹的力度，推进全国基本公共服务均等化和社会保障一体化进程。显然，由于地区间发展差异较大，要实现各项体制的城乡和全国并轨，需要中央加大对农村和落后地区的转移支付力度。而随着中国经济由高速增长转变为中高速增长，财政收入的增长速度也将逐步放慢，在这种情况下中央和落后地区将面临较大的财政压力。
三、新常态下推进城乡一体化的总体战略
当前，中国已经进入全面推进城乡一体化的新阶段。在新常态下，全面推进城乡一体化需要采取系统集成的一揽子方案，而不能采取零敲碎打的办法。为此，必须全面深化城乡综合配套改革，建立并完善城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，实现城乡居民生活质量的等值化，使城乡居民能够享受等值的生活水准和生活品质。可以说，建立城乡统一的“四项制度”和“两大体系”，是全面推进城乡一体化的根本保障。
（一）建立城乡统一的户籍登记制度
城乡二元户籍制度是造成城乡二元结构的重要制度基础。近年来，按照党中央、国务院的统一部署，各地加快了户籍制度改革的步伐，相继取消了农业户口和非农业户口的划分，并不同程度地放宽了农村人口落户城镇的政策，绝大部分省份都建立了居住证制度和城乡统一的户籍登记制度。但是，总的来看，目前户籍制度改革仍停留在放开户籍层面，并未触及深层次的社会福利制度改革，各项相关配套制度改革严重滞后。在新常态下，必须进一步深化户籍制度改革，建立并完善城乡统一的户籍登记制度，为消除城乡二元结构、促进城乡一体化提供制度保障。
1．明确户籍制度改革的方向。户籍制度改革，就是要打破城乡分割，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户籍登记制度，同时剥离户籍中内含的各种福利，还原户籍的本来面目。户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的户籍登记制度，实现公民身份和权利的平等。当前，各地户籍制度改革大多把着力点放在户口迁移政策的调整即放宽落户条件上，而对综合配套改革没有引起足够的重视。多数城市都把有合法稳定职业和收入来源等作为落户的基本条件，一些特大城市则采取积分落户办法，甚至把年龄、学历、职称、投资、纳税、信用等作为落户条件，带有明显的歧视性质。显然，这些做法沿袭了过去放宽落户条件的思路，并非户籍制度改革的终极目标，而只能是一种中短期的过渡性目标。从长远来看，户籍制度改革的最终目标只能是按照常住居住地登记户口这一唯一标准，实行城乡统一的户籍登记制度。
2．采取双管齐下的推进策略。推进户籍制度及其相关配套改革是一项长期的艰巨任务。从目前的情况看，中国户籍制度改革应实行长短结合，采取双管齐下的推进策略。所谓“双管齐下”，就是一方面，按照现有的放宽落户条件的思路，实行存量优先、分类推进，逐步解决有条件 （例如有合法稳定住所和合法稳定职业）的常住农业转移人口落户城镇的问题；另一方面，通过剥离现有户籍内含的各种福利，逐步建立均等化的基本公共服务体系以及城乡统一的社会保障制度、就业管理制度、土地管理制度和社会治理体系，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务的常住人口全覆盖。前者实质上是一种户籍政策调整，后者才是真正意义上的户籍制度改革。因此，从根本上讲，户籍制度改革最终能否成功，关键在于能否建立均等化的基本公共服务体系和城乡一体的体制机制。
（二）建立城乡统一的土地管理制度
长期以来，中国实行的是城乡二元土地管理制度。这种城乡二元体制导致了城乡土地市场的分割和地政管理的分治，严重影响了城乡一体化进程。全面推进城乡一体化，必须打破这种二元管理体制，从根本上消除土地制度障碍，建立城乡统一的土地管理制度和土地市场，严格、规范土地管理秩序。
1．健全土地统一登记制度。实行统一的土地权属登记，以法定形式明确土地使用权的归属和土地的用途，是建立城乡统一的土地管理制度的基础。①明确土地行政主管部门为唯一的土地权属登记机构，对城乡土地进行统一确权、登记和颁证。②统一土地登记标准。无论城镇国有土地还是农村集体土地，无论耕地、林地、草地还是非农建设用地，都要纳入统一的土地登记体系，发放统一的土地登记簿和权利证书，建立城乡统一的土地登记信息系统。③以土地为核心，把过去分散在国土、城建、农业、林业、水产等部门的职能统筹起来，对土地及地上附着物和海域等不动产进行统一登记颁证，建立并完善不动产统一登记制度。
2．实行城乡地政统一管理。①加强地籍调查。结合土地调查，以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，以农村地籍调查尤其是农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查为重点，全面摸清城乡每一宗土地的利用类型、面积、权属、界址等状况。②建立统一的地籍信息中心。在地籍调查的基础上，整合各部门人力、设备、信息等资源以及城乡土地图形数据和属性数据，建立城乡统一、全国联网的地籍信息中心，向全社会开放，实现资源共享。③建立统一的土地统计制度。由土地行政主管部门和统计部门负责，建立城乡统一的土地分类标准、统计口径和指标体系，统一发布土地数据，改变目前有关土地统计数字不实、不准的状况。④对城乡地政实行统一管理。土地的地政管理权限不能分散，更不能以城乡差别、权属性质和土地上附着物的不同作为“分治”的依据。城乡地政业务应依法由土地行政主管部门实行统一管理，国有林地、草地和农业用地也只能由土地行政主管部门代表国务院颁发土地使用证，只是其土地使用的类型不同而已。
3．建立城乡统一的土地市场。①统一城乡建设用地制度。尽快修订 《土地管理法》、《物权法》、《担保法》、《城市房地产管理法》等相关法律，对妨碍农村集体经营性建设用地同等入市的条文进行修改，加快建立统一、规范的建设用地制度。对《宪法》第十条中“城市的土地属于国家所有”的规定，也应根据新形势加以修订。②规范集体经营性建设用地流转。在积极开展试点的基础上，尽快探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，对流转主体、流转条件、流转形式、收益分配、交易规则、土地用途等进行规范，为农村集体经营性建设用地同等入市创造条件。“小产权房”因不符合规划和用途管制，目前建设、销售和购买均不受法律保护，应尽快研究制定分类政策措施，提出“小产权房”的具体处置办法。③切实保障农民宅基地用益物权。宅基地是农村集体建设用地的主体，因属于非经营性建设用地，目前暂未纳入同等入市的范围。但是，从长远看，应进一步放开宅基地流转限制，逐步将农民宅基地纳入城乡统一的建设用地市场。④建立城乡统一的土地交易平台。在确权登记发证的基础上，将农民承包地、集体建设用地、宅基地、林地等的使用权纳入统一的土地交易平台，规范交易程序，促进农村集体土地合理有序流转。
（三）建立城乡统一的就业管理制度
建立城乡统一的劳动力市场和就业管理制度，是促进城乡一体化的重要保障。近年来，各地在推进城乡就业一体化方面取得了显著成效，农民工就业歧视问题已得到初步解决。但是，劳动力市场的城乡分割状况至今仍未根本消除，城乡就业不平等问题依然突出。为此，必须深化劳动就业制度改革，促进城乡之间、区域之间劳动力自由流动，彻底消除对农民工的各种就业限制和歧视，以促进城乡平等充分就业为目标，建立城乡统一的就业失业登记制度和均等的公共就业创业服务体系，推动形成平等竞争、规范有序、城乡一体的劳动力市场。
1．消除影响城乡平等就业的一切障碍。进一步深化体制改革，彻底消除影响城乡平等就业的一切障碍，尤其是对农民工的各种就业限制。要在法律上明文禁止各种形式的对农民工的就业歧视，赋予和保障农民工与城镇原居民同等的就业权益，依法保障农民工与城镇原居民同工同酬和同等福利待遇，建立并完善城乡平等的一体化就业政策体系，包括就业机会、创业支持、职业培训、劳动保护和就业管理等方面的政策。
2．建立城乡统一的就业失业登记制度。自20世纪80年代初以来，中国实行的一直是城镇就业失业登记制度，而没有把农村劳动力纳入就业失业登记范畴。各级政府的就业援助和就业服务政策也主要针对城镇劳动者制定和实施。这种城乡二元的就业管理制度，将农村有就业能力和就业要求但没能就业的劳动者排除在外，既是对农村劳动者的歧视，也难以真实反映全社会的就业失业状况，不利于宏观调控和社会稳定。至今为止，有关部门仍只发布城镇新增就业人数和城镇登记失业率数据。为此，应借鉴江苏、山东青岛、四川成都等地的经验，尽快在全国范围内推广建立城乡统一的就业失业登记制度，将农村劳动力统一纳入就业失业登记范围，统一发放《就业失业登记证》，定期发布城乡统一的社会登记失业率。在条件成熟时，要采用调查失业率指标取代登记失业率指标。
3．完善城乡均等的公共就业创业服务体系。①对劳务市场、人才市场等各类劳动力市场进行整合，将城乡分割、行业分割、部门分割的劳动力市场统一起来，构建城乡统一、公平开放、规范有序的公共就业服务体系。②打破城乡界限，在求职登记、职业介绍、就业指导、就业训练、创业支持等公共就业创业服务方面，对城乡劳动者同等对待，实行统一的标准。同时，要加大资金投入力度，加强对农业转移劳动力的职业培训，并将其纳入国民教育培训体系。③将失地农民、农村失业和就业困难人员等统一纳入就业扶持和就业援助的范围，各种社会保险补贴、失业保险金、创业补贴、小额信贷等就业援助政策和就业困难人员认定，要实现城乡全覆盖和无缝对接。
（四）建立城乡统一的社会保障制度
目前，中国社会保障制度还存在统筹层次不高、城乡发展不平衡、转接机制不完善、农村保障水平低等诸多问题，长期形成的社会保障城乡分割的状况尚未根本改变。为此，应坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性和适应流动性为重点，着力完善机制，扩大覆盖面，不断提高保障水平和统筹层次，分阶段逐步建立“全民覆盖、普惠共享、城乡一体、均等服务”的基本社会保障体系，最终实现人人享有基本社会保障的目标。
1．建立城乡统一的基本医疗保险制度。现行基本医疗保险制度包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险三项制度。这三项制度参保人群不同，管理机构有别，筹资方式、保障水平、运作模式、报销比例等也各异，且城乡互不衔接。这种“碎片化”状况，既带来了城乡居民之间和不同群体之间的不公平，还造成了居民重复参保、财政重复投入、管理上相互掣肘等问题。为此，必须加大资源整合力度，统筹城乡医疗保障，建立城乡统一的基本医疗保险制度。总体上看，大体可以分三步走：第一步，完全取消各级机关、事业单位职工的公费医疗，将机关、事业单位职工和农民工全部纳入职工基本医疗保险，建立统一的城镇职工基本医疗保险制度。第二步，整合城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗保险制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。第三步，整合城乡居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度，建立城乡统一的基本医疗保险制度，实现医疗保险方面城乡居民在制度上的公平和对公共资源的共享。
2．建立城乡统一的基本养老保险制度。长期以来，中国基本养老保险制度城乡分割，不同群体的保险待遇相差悬殊，各种保险的统筹层次差别大，政府财政负担沉重，不可持续的风险加大。自2013年以来，国家已将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，并明确在2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民基本养老保险制度。从长远发展看，不仅要打破城乡分割，还必须打破职业界限，突破“养老双轨制”，加快机关事业单位基本养老保险制度改革，构建由机关事业单位、城镇职工和城乡居民三项养老保险制度构成的基本养老保险体系，并在此基础上再适时整合这三项保险制度，最终建立全国统筹、城乡统一的基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障。
3．完善城乡统一的社会救助制度。①统一城乡社会救助政策。除了少数具有城乡特色的救助项目，例如农村五保户供养、城市流浪乞讨人员救助等，城市与农村应按照统一的制度框架，实行统一的标准和政策，建立涵盖基本生活、医疗、教育、住房、就业、法律等方面救助在内的社会救助体系，为城乡困难群众提供均等化的社会救助服务。尤其要加快建立城乡统一的最低生活保障制度和医疗救助制度。②统一城乡社会救助对象类别。要按照统一的标准，并考虑到城乡的特殊性，统一确定城乡社会救助对象类别。要进一步完善临时救助制度，将常住非户籍人口和外来务工人员等流动人口统一纳入当地社会救助范围。③加大对农村的支持力度。中央和各级地方财政要加大对农村社会救助的投入力度，进一步落实和完善农村医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助、法律救助等，不断提高农村社会救助的标准和水平，促进城乡社会救助资源配置均衡化。
（五）建立城乡统一的公共服务体系
城乡公共服务一体化是统筹城乡发展的内在要求，也是促进城乡协调发展的重要保障。现阶段，推进城乡公共服务一体化，重点是加快城市基础设施和公共服务向农村延伸，逐步缩小城乡公共服务水平差距，以城乡基本公共服务均等化为核心，构建城乡一体、可持续、公平的公共服务体系。
1．加快城市基础设施和公共服务向农村延伸。在统筹城乡发展的过程中，一定要把新型城镇化与新农村建设有机结合起来，按照城乡基础设施联网对接、共建共享的思路，加快推进城市交通、信息、供电、供排水、供气、供热、环卫、消防等基础设施向农村延伸、向农村覆盖，加强市、镇、村之间道路和市政公用基础设施无缝对接，逐步形成城乡一体的基础设施网络。在交通方面，要按照“路、站、运一体化”的思路，大力加强农村公路和客运站点建设，构建通乡达村、干线相通的公路网络和完善便捷、城乡一体的客运网络；同时，提高城市公交的覆盖面，优化线路和站点布局，逐步将公交延伸到郊区和城市周边乡镇、村庄，促进城乡公交一体化。在信息方面，重点是推进城乡邮政、通信和信息服务设施一体化。在市政公用设施方面，要重点推进城乡供电、供水、供气、供热、环卫等一体化。在此基础上，全力推进城市公共服务向农村延伸，促进城乡公共服务接轨和一体化。尤其要加快推进城市文化、体育、教育、医疗卫生、环卫等公共服务向农村延伸和覆盖，大力推动城市资本、技术和人才下乡，参与新农村建设。
2．全力推进城乡基本公共服务均等化。大体可以分三步走：第一步是着力解决农业转移人口市民化问题，切实保障其公民基本权利和基本公共服务的权益，例如政治权利、劳动权益、就业培训权益、义务教育权益、基本社会保障权益等，逐步实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖；第二步是着力解决城乡基本公共服务接轨问题，逐步实现基本公共服务城乡常住人口全覆盖，使各地城乡居民能够享受到区域内均等化的基本公共服务；第三步是加大全国统筹力度，着力解决区域之间基本公共服务尤其是社会保障的接轨问题，力争到2030年左右在全国范围内实现基本公共服务均等化的目标。
（六）建立城乡统一的社会治理体系
长期以来，中国实行的是城乡分治的管理体制。所谓“城乡分治”，就是按照城乡人口或城乡地域标准，在人口登记管理、规划建设、公共服务、社会保障、财政体制、行政管理等方面实行二元治理。这种城乡分治既是当今中国“三农”问题的重要根源，也是阻碍中国经济社会持续健康发展和城乡一体化的关键因素。全面推进城乡一体化，必须打破这种城乡分治的二元体制，清除各种制度壁垒，建立城乡统一的行政管理制度，从城乡分治转变为城乡同治，推动形成公平公正、规范有序、高效便民、城乡一体的新型社会治理格局。
1．从城乡分治转变为城乡同治。促使行政管理从城乡分治到城乡同治转变，需要将城乡统筹的理念融入经济社会发展的各个领域和全过程，把城乡统筹的职能融入各级部门的常规职能之中，形成既管城又管乡的长效机制，实现覆盖城乡的全域规划、全域服务、全域管理。为此，要改变过去“重城轻乡”的传统观念，打破“城乡分治”、“镇村分治”的体制障碍，按照全域规划、全域管理、城乡同治的思路，把各级政府部门的管理职能由城镇向农村延伸和覆盖，尤其要把规划、土地、交通、通信、科教、文化、环卫、防疫、城管、水务、安全、消防等经济社会管理和公共服务职能由城镇向农村延伸，实行统一规划、统一建设、统一保护和统一管理，制定覆盖城乡的统一政策，推动形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的城乡一体的行政管理体制。今后凡新出台的政策，除与土地承包、集体经济、农业生产、城镇建设等直接相关的外，均应取消城镇与农村的区分，实行统一标准、统一政策、统一管理、统一服务。
2．建立城乡一体的社区治理体系。长期以来，受城市偏向政策的影响，中国城市社区建设成效显著，而农村社区建设严重滞后。当前，农村社区普遍存在经费投入不足、公共设施落后、专业人员缺乏、管理体制不顺等问题。为此，必须抛弃过去那种“重城轻乡”的观念，调整城市偏向的社区政策，着力统筹城乡社区发展，建立城乡一体的社区治理体系。现阶段，重点是加强农村新型社区建设，促进农村社区化管理。在推进农村社区建设中，要尊重农民意愿，不能强迫农民“上楼”，搞大拆大建。有条件的地区，可按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，因地制宜、积极稳妥推进“撤村建居”，分类分批建立农村新型社区。要借鉴城市社区的管理模式和服务理念，加强农村社区规划建设，加大对公共服务设施的投入力度，建立并完善社区服务中心和“一站式”服务大厅，不断增强社区的服务功能，逐步把社区服务延伸到自然村落，切实提高农村社区的综合服务能力和水平。
（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
万山
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