农民工市民化成本分担的现实困境及对策分析时间： 2016-10-26信息来源：杨世箐 陈怡男　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：迄今学界对农民工市民化成本分担的学术探讨日趋深入和细致，经验层面的分担主体及其责任相对明确，但在成本分担的现实操作层面却存在相应的政策制度缺失、政府等利益主体博弈现象突出、成本的一次性投入与持续分担割裂以及企业分担严重不足等困境；本文认为，农民工市民化成本分担的现实困境源于制度体系的不完善，必须从根本上打破既有的户籍和财税等制度约束、创新深化资金筹措机制以及建立健全沟通协调机制和强化劳动就业及保障监管机制等，从源头上为农民工市民化成本分担工作的顺利推进奠定制度保障。
　　关键词：市民化  成本分担  现实困境
　　中图分类号：C912  文献标识码：A  文章编号：1009－5675（2015）05－093－05
　　* 基金项目：教育部2014人文社会科学研究基金项目“农民工市民化成本分担激励机制”（项目编号：14YJCZH012）；西南石油大学科技基金项目资助（项目编号：2012RW014）。
　　* 作者简介：杨世箐，西南石油大学马克思主义学院副教授，博士研究生，四川成都，610500；
            　　　　   陈怡男，西南石油大学经济管理学院教授，博士，四川成都，610500。
 
    　人口城市化与农民工市民化的同步推进是城市化内涵式发展的一个重要体现，不同于西方发达国家，我国的农业转移人口职业和身份的非农化进程相对割裂，用常住人口计算的城镇化率也仅是在量上促成当前城镇化水平的虚高，如何有序推进农业转移人口身份向市民转变亦即农民工市民化日益成为城镇化深化过程中必须关注的重要问题，而在现阶段农民工强烈的市民化诉求前提下，成本问题成为当前农民工市民化面临的最大困难，促成多元主体对农民工市民化成本的合理分担格局，又成为解决问题的关键所在。
 
    　一、农民工市民化成本构成及其分担主体
 
　　所谓农民工市民化成本，主要是指“农民工到城镇定居生活并获得相应福利待遇和公共服务等所需要进行的各种经济投入”^[1]。目前，国内学界对农民工市民化成本的界定已形成了较为统一的共识，在大体肯定农民工市民化成本的主要构成^[2]包括私人成本和社会成本两大类的基础上，各学者研究的侧重点有所不同。
 
    　学者们较早侧重于个人成本的探讨，如陈广桂（2004）基于现实情况出发认为私人成本构成当前农民工市民化成本的主要方面，譬如生活成本和住房成本等^[3]；段雪芬（2007）认为农民工向市民身份转变至少需要承担其在城市生活所必须的生存保障成本及其他相对于农村生活增加的成本^[4]。随着研究的进展，更多研究者从政府责任出发聚焦于社会成本视角开展相关研究，如刘敏（2014）将政府承担的社会成本具体区分为社会保障、保障性住房、城市基础设施投资和子女受教育城乡差异四大类^[5]；丁萌萌和徐滇庆（2014）则集中于对农民工市民化的随迁子女义务教育、医疗保障、养老保险^[6]等6个方面产生的公共成本进行研究；冯俏彬（2014）通过对张国胜、国务院发展研究中心和中国社科院三种成本测算方案的分析后认为农民工市民化成本可以主要归为在农民工融入城市过程中政府必须负担并增加的财政支出^[7]，其观点与谌新民（2013）等人的看法类似，认为农民工市民化成本中并不涵盖准公共服务及个人开支^[8]；而江翰和吕小军（2015）进一步提出了政府对公共成本的财政分担机制^[9]。三是结合私人成本和社会成本两个方面所作出的综合性研究，代表性的有单菁菁^[10]、睦海霞、陈俊江^[11]对农民工市民化的社会成本和个人成本的综合测算研究；此外申兵（2012）和傅东平（2013）等人的研究也涉及到农民工市民化的企业成本测算^[12]和企业成本分担现状^[13]的分析探讨。
 
    　以往研究虽然在农民工市民化的成本投入来源上侧重不同，但基本都能从系统论的观点出发，视农民工市民化为一个动态的系统过程，是一个涉及微观、中观和宏观要素，包括农民工个体、企业、政府等各层次社会行动主体的互动过程，因此，农民工的市民化成本在这个意义上可以区分为个体（私人）成本、政府（社会）成本和企业成本三类，相应的成本分担主体也应具体落实到农民工个体、（各级各地）政府和用工企业三个层面。
 
    　二、农民工市民化成本分担的经验探讨
 
    　农民工市民化的成本涉及教育、住房、公共卫生、社会保障以及城市基础设施投入等方方面面，这一庞大的数额规模单靠农民工自身负担并不现实，需要明确责任主体，促成包括中央政府、地方政府、企业和个人在内的多方成本分担的良性格局。
 
    　（一）政府应承担农民工市民化的社会成本
 
    　政府是维护社会秩序，促进社会发展的责任主体，这也要求政府要为农民工市民化创造必要的与之相适应的外部条件如公共设施建设完善和公共服务体系拓展深化等而支付相应的成本。农民工市民化是农民工获取市民身份，享有市民待遇的过程，在当前国情下，其产生的成本更多的是社会成本，即为促成农民工与城镇居民享有同等公共服务权利，在政府层面所需增加的公共财政支出，可以分为两个层面：一是为提高城镇公共服务与公共设施承载力所需的成本，包括涉及资源环境、公共卫生与教育、能源供应和交通运输等公共基础设施修建、扩建、维护和完善等方面的财政投入；二是为扩充社会保障覆盖面、提升社会福利水平所需的成本，包括健全社会保障、住房保障、公共卫生服务、教育培训服务等制度体系的成本。上述成本应视不同情况由地方政府和中央政府分担。
 
    　（二）企业应承担劳动力购买应支付的相关成本
 
    　目前学界对农民工市民化成本的企业分担相关探讨有待深入，企业分担的成本内容构成也一直没有明确界定，但从社会学视角分析，企业作为一个社会行动者应该肩负一定的社会责任，其对农民工市民化成本的分担一方面是保障农民工劳动权益等内部社会责任实现的必须，另一方面是基于推动农民工市民化进程这一外部社会责任实现的要求。同时，从现行的法律制度层面也要求用工企业必须承担农民工市民化一定的成本。农民工市民化的企业分担成本内含在企业的生产成本中，因此该类型成本带有极强的内部性，但却会对农民工个体发展和农民工市民化产生深远的内外部影响。因此要求企业积极承担购买农民工劳动力所需支付的法定成本，原则上，企业应根据《劳动法》等各项法律规定，在“同工同酬”和“同工同权”的前提下承担对农民工的劳动力购买及相关劳动保障成本，同时也可以根据企业经营发展状况自愿支付用于农民工人力资本投资及其他企业福利供给的额外成本。
 
    　（三）农民工个体应承担必要的生存发展成本
 
    　公共服务和社会福利是政府应尽的责任，社会责任的实现也是社会对现代企业的必然要求，但个人应承担自身生存和发展的首位责任，作为农民工市民化的主体和受益人，农民工个体既然已经选择了市民化这一道路，就必须积极主动的承担个人及其家庭在城市生存和发展的成本。农民工应该根据自身的劳动能力和收入情况支付必要的包括衣食住行在内的日常生活成本，自费的用于个人发展的人力资本投资成本，子女接受义务教育规定范围之外的教育成本，社会保障中如养老、失业、合作医疗保险等需要个人缴纳部分的成本，以及相关自我保障如补充性的商业保险购买成本等。
 
    　三、农民工市民化成本分担的现实困境
 
    　目前学界对农民工市民化成本分担的相关研究结论趋于一致，都倾向于“三位一体”^[14]模式下的“一主二层三辅”^[15]分担格局，即在政府、企业和个人共同分担的前提下，以政府为主导，中央和地方政府各司其职承担分担责任，相应实施具体分担工作，并充分引导企业、社会（组织）和个体积极参与到农民工市民化的成本分担中。但受制于相关制度约束等众多因素的综合作用，农民工市民化成本分担的具体实施与操作仍然存在诸多的现实困境。
 
　　首先，农民工市民化成本分担的责任主体、分担行为和分担对策仅限于理论探讨，尚未在政策层面制定和落实，农民工市民化成本分担机制的推进和完善远滞后于人口城镇化进程
 
　　目前农民工市民化的成本分担虽已引起全国上下的普遍重视，但迄今仍然很大程度上停留在学界内部的理论探讨层面，符合我国国情的、有针对性和阶段性的农民工市民化成本分担机制及其操作措施，无论是顶层的制度设计还是基层的行动实施，其推进都相对缓慢，政府、企业和农民工个体的分担责任及分担行为并未在制度中明确，在相对缺乏政策指导和法律约束的前提下，政府和企业主体并没有有效的履行各自的分担责任。各地政府目前大都是基于人口城市化成本承担层面推动城市基础设施的建设和完善，涉及农民工市民化成本的公共服务供给和均等化进程严重滞后；同时，企业往往基于传统观念在生产成本范畴内购买农民工劳动力，分担的农民工市民化成本内容和成本额度远远不足。
 
    　其次，由于本位主义的影响，作为不同利益主体的政府间博弈现象突出，政府的分担工作不能有效推进和深化
 
    　涉及农民工市民化公共成本分担应包括中央政府与地方政府、流出地政府与流入地政府两对类型的政府主体。在理论上，结合政府的事权范围和农民工市民化成本的类型，中央政府应在农民工市民化成本分担中发挥着引导和调节作用，地方政府负责农民工市民化成本的资金筹措和公共设施及服务供给的具体建设; 流出地和流入地政府应沟通协调，在农民工市民化过程的不同时期相应分担相关成本。但就目前而言，即使各政府主体都能够意识到自身在农民工市民化成本分担中的责任，受地方本位主义思想的制约，农民工市民化成本分担中并非“全国上下一盘棋”，而是呈现出地方政府与中央政府、流入地政府与流出地政府等利益主体的博弈“暗战”^[16]，各级政府对其下级政府的财政转移支付与资金配套支持等相关决策在这种博弈状态下也很难顺利出台和实施，直接制约农民工市民化成本的政府间分担工作有效落实和推进。
 
    　再次，成本的一次性投入与动态的持续分担相对割裂，基于当前利益考量下的地方政府和企业不愿意积极主动分担其所对应的农民工市民化的成本
 
    　农民工市民化是一个动态的系统过程，相关研究认为农民工市民化成本分担机制的建立应该秉持静态与动态结合的原则，政府也应根据国情地情，适时把握农民工的流动状况和农民工群体的变动状况，在静态的一次性投入基础上构建与深化动态的分担机制。但农民工群体和个体的较强流动性再加上短期成本和收益的差距现实使得各级各地政府和企业在农民工市民化成本分担中面临较大窘境，从现有的情况分析，无论是学界还是政府层面，大都关注城市基础设施建设等静态的一次性成本投入，也寄望于现时的经济社会发展环境下，根据固定时间内农民工个体和群体状况测算农民工的市民化成本并以此作为争取、拨付和分担使用资金的标准，中央财政侧重根据静态的农民工流入规模进行转移支付和专项资金支持；流出地政府忽视在本地实际发展情况下劳动力的持续输出对资源环境的优化作用等积极意义，在没有专项资金扶持的情况下不愿意分担如技能培训等流出农民工的市民化成本，更不愿意将旧有划拨资金以转移支付的方式输出到农民工流入地；流入地政府则只根据既定城市人口规模状况规划和实施基于人口城镇化层面的公共基础设施建设，在公共服务均等化层面相对不足；地方政府和企业又可能会考虑到农民工的流动导致的成本投入风险而不愿意充分尽到其对农民工市民化成本的分担责任。
 
    　最后，企业的成本分担责任及行为缺乏有效的监管，现实状况中企业的成本分担严重不到位
 
    　《劳动合同法》等相关法律政策明确规定了企业雇佣员工所需承担的各项责任，可以说，企业聘用农民工，就应该按照《劳动合同法》等相关法律政策承担相应的法定成本，这也是企业在农民工市民化过程中应分担的成本内容。部分研究者淡化了企业在农民工市民化成本分担中的主体责任，认为企业无论是聘用城市居民还是聘用农民工，都需要支付劳动力购买成本，因此这一成本仅是企业的生产成本而非企业分担的农民工市民化成本，由此认为企业在农民工市民化过程中分担的成本可以忽略不计。但事实是由于缺乏有效的监管，很多企业并不能够真正贯彻《劳动合同法》，以“同工同酬”、“同工同权”的原则，对农民工的劳动力购买和劳动保障支付相应的成本，只关注农民工为企业创造的效益而忽视了农民工的福利和权利需求的满足。诸多研究已经发现，在农民工集中的建筑业等行业企业中，农民工的利益诉求和劳动权益保障等方面存在突出的问题。可以说，虽然企业在农民工市民化成本分担中的责任及其分担的成本相对不如政府那么关键和重要，但现阶段企业的成本分担严重不到位确实构成农民工市民化成本分担的一大困境。
 
　    四、对策建议
 
    　农民工市民化成本分担困境是一个社会性的问题，地方本位主义的盛行、思想观念的落后、缺乏统一有效的协调和监管机制虽是问题产生的直接动因，但其根源却在于一系列的制度约束。基于此，本文认为，必须以政府为主导，在顶层设计中首先构建一套涉及农民工市民化成本分担的政策体系，先易后难，循序渐进，既要针对实情灵活改革创新既有的相关制度，着重打破制度约束，又必须补充性的建立健全与农民工市民化配套的针对性政策体系，最终通过较为完善的政策组合从制度层面确立合理的分担机制，为推进完善农民工市民化成本分担工作奠定必要的制度保障，从根源上突破农民工市民化成本分担的现实困境，以顺利推动分担工作的具体实施。
 
    　首先，必须稳步推进户籍制度和财税制度改革，打破原有制度的约束。
 
    　旧有的户籍制度可以说是导致我国农民工问题的主要制度根源，农民工市民化进程中身份和福利待遇的割裂也导致了在对其成本分担上政府社会成本分担的相对不足，公共设施和公共服务成本仅限于城市户籍人口而没有覆盖城市农民工。这就需要适应性的改革旧有的户籍制度，区分对待户籍人口与常住人口，将福利待遇与户籍身份剥离而与常住地人口身份挂钩，即享受城市公共服务的权利无需户籍身份限制，当前国内某些发达地区城市的试点改革经验也正在逐渐验证这一举措的可行性。
 
    　改革现有的财税制度，是打破农民工市民化成本分担现实困境的又一关键。理论上而言，农民工市民化的社会成本中的基础设施建设、住房保障、就业培训等都是由地方政府直接承担，但分税制改革以来，地方政府的财税权力很大程度上被削弱，众多地方的财政收入主要来源于土地交易，财政收入较低与日益增加的财政支出已经成为无法回避的尴尬困境，很多地方政府单靠自身财政收入也已无法保障有效开展对农民工市民化的成本分担工作，资金短缺和持续和大量的成本投入矛盾导致地方政府缺乏对农民工市民化成本分担的动力，相关工作往往流于形式。这就需要稳步推进财税制度的改革，合理完善分税制度，同时逐步完善以常住人口为依据，人财挂钩的财政转移支付和专项资金补助制度，根据农民工流向和规模实施中央到地方和地区间的财政转移支付与配套资金补助，引导激励地方政府积极分担农民工市民化的社会成本。此外，还必须打破统一化的标准，视不同地区的经济发展水平差异设立不同的支付和补助标准。
 
    　其次，创新转移支付制度，完善包括社会保险、住房保障和义务教育等在内的社会保障资金的筹措制度，为农民工市民化成本分担提供有效的资金支持。
 
    　当前我国农民工市民化成本分担面临的困境在很大程度上源于城乡二元结构，如医疗保险、义务教育经费等主要资金的划拨也是基于户籍人口考量下的城乡和区域条块分割，这就导致农民工在市民化进程中，由其身份而来的诸多福利保障均留在户籍地而非带到流入地城市，在财政资金短缺的情况下，城市政府由于没有得到相应的资金划拨，额外分担农民工市民化社会成本的积极性也相应较低。这就需要积极探索创新城乡、区域间的转移支付制度，通过转移支付解决城乡和区域间社会保障的转换衔接问题。同时，各地政府要在大力完善针对农民工的社会保障制度和公共服务体系的基础上，积极探索相关资金筹措制度的创新，丰富和拓展资金的来源渠道。一是创新城乡、区域间的社会保险和义务教育的转换和衔接机制，合理完善政府、企业和个人共同分担的缴费机制，确保农民工在市民化过程中被纳入到城镇社会保险覆盖范围和其子女也能够享有与城镇居民子女同等的教育条件; 二是针对农民工收入水平较低的具体情况，创新完善城镇住房保障制度，可以引入市场和社会资金用于公租房、廉租房建设，并强化公租房、廉租房对农民工群体的覆盖力度; 三是针对农民工的就业培训服务、公共卫生服务以及城市适应服务等公共服务领域，可以在政府的指导下引入非营利组织广泛参与，利用非营利组织志愿性、慈善性、服务专业性以及针对性等优势有效开展服务，并分担政府的财政压力。
 
　    第三，规范各级各地政府的分担责任，构建完善政府间的分担机制，促进农民工市民化社会成本的合理政府分担。
 
    　农民工市民化成本分担的政府主体理论上包括各级各地政府，但目前在政策制度层面上并没有清晰的明确各政府主体的分担责任，现实中政府主体间的分担关系也较为混乱，这就需要在明确责任的基础上，构建完善政府间的分担机制，促成农民工市民化社会成本的合理政府分担。首先，中央政府要在政府分担机制中发挥引导和调节作用，用国家政策的形式明确规范各级各类政府在农民工市民化成本分担中的责任义务，并主导构建政府间协调机制，以责权利统一原则对各级各地政府进行监管和考核；其次，中央政府要从顶层设计层面建立健全农民工流出地和流入地的利益补偿机制，可以考虑农民工流出地对流入地的转移支付以及人口与土地指标挂钩等手段的合理运用来具体实施，同时以财政补助手段激励农民工集中地政府推进农民工市民化成本分担工作。第三，地方政府作为农民工市民化社会成本分担的直接承担者，必须在中央政府的指导下，切实有效地推动农民工市民化社会成本分担工作的实施，并持续创新融资渠道，广泛吸纳市场和社会资金投入到公共基础设施建设和公共服务供给中。
 
    　第四，强化就业制度和劳动保障制度及其监管机制，促成农民工市民化成本的企业有效分担。
 
   　农民工所在企业是农民工劳动创造的直接受益者，有责任也有义务参与分担农民工市民化成本，相关政府部门必须从制度层面强制督促企业合理分担农民工市民化所应支付的企业成本。这就要求在完善就业制度和劳动保障制度的同时，强化劳动监管机制，规范企业的用工行为，督促企业严格遵照相关法律政策规定，与农民工签订劳动合同，保障农民工的合法劳动权益，并在及时支付农民工工资前提下为其缴纳企业应该分担的“五险一金”等劳动保障费用以及适当的用于农民工的人力资本投资费用。同时，政府应该加强引导和宣传，促成企业改变“利润为本”的用工理念，倡导企业内部社会责任的自觉实现。
 
    　第五，在各级政府层面建立健全农民工市民化成本分担的激励考核制度，引导各主体积极分担农民工市民化的成本。
 
    　农民工市民化的成本分担是一个复杂的系统工程，并非靠某单一主体的力量就可以解决问题，必须积极发挥政府的引导作用。首先需要针对各级政府建立相关的激励考核制度，可以设定不同的激励考核指标体系，明确约束性指标内容，量化绩效，进一步定期开展绩效考核，以指标完成度为主要依据，上级政府对下级政府在既有转移支付和资金补助基础上进一步采取适当的资金和荣誉激励或相应的惩戒措施，通过正强化和负强化措施的综合运用充分调动政府间成本分担的积极性、抑制惰性，引导各地政府积极投入到农民工市民化的成本分担工作中。其次是政府部门在大力加强对企业监管力度的前提下，设定和完善相关的税收和资金优惠政策直接激励企业分吸纳农民工就业；还可以联动社会舆论进行非物质激励，对农民工市民化成本分担工作实施较好的诚信企业进行企业形象宣传与示范，同时将那些逃避法律政策规定不能有效保障农民工劳动权益的企业拉入诚信黑名单，以此督促用工企业积极承担农民工市民化的成本分担责任。
 
    　此外，还应在政府层面主导建立健全信息监测和信息联动体系，适时收集和掌握农民工市民化及其成本分担状况。可以参照统计、卫生计生部门等数据监测工作的经验，由某一职能部门牵头建立各级信息监测和直报系统，及时收集和把握客观状况，为相关政策决策提供现实依据。同时，各级政府应该加强与科研院所和高校的合作，充分利用和发挥学界的优势为政策决策提供智力支持，可以定期集中发布政府委托或招标项目，大力开展应用性的政策研究，鼓励学界拓展和深化相关研究领域，以务实求真的态度、在经验分析的基础上深入开展调查研究，客观把握和深入剖析当前农民工市民化成本分担的现状、问题及其成因，基于事实提出更多合理可行的农民工市民化成本分担的操作建议。
 
    　注释：
    　[1][10]单菁菁：《农民工市民化的成本及其分担机制研究》，《学海》2015年第1期，第177～184页。
    　[2]从已有文献来看，研究者对农民工市民化的成本构成主要从社会成本和私人成本两个方面分析，也有研究者提出企业成本，但并未对其进行深入分析，在测算和分担上也大都将企业成本忽略不计。相关研究可具体参见张国胜（2009，2013）、申兵（2012）、冯俏彬（2014）、丁萌萌和徐滇庆（2014）等人的研究论文。
    　[3]陈广桂：《房价、农民市民化成本和我国的城市化》，《中国农村经济》2004年第3期，第43～47页。
    　[4]段雪芬：《农民工的城市生活资本与农民工的市民化》，《大连理工大学学报（社科版）》2007年第3期，第70～77页。
    　[5]刘敏：《基于社会成本视角的农民工市民化问题研究》，《农业经济》2014年第10期，第58～59页。
    　[6]冯俏彬：《农民工市民化的成本估算、分担与筹措》，《经济研究参考》2014第8期，第23页。
    　[7]谌新民等：《农业转移人口市民化成本分担机制及政策涵义》，《华南师范大学学报（社科版）》2013年第5期，第134～141页。
    　[8]丁萌萌、徐滇庆：《城镇化进程中农民工市民化的成本测算》，《经济学动态》2014年第2期，第36～43页。
    　[9]江翰、吕小军：《农民工市民化的财政分担问题浅析》，《中国财政》2014年第18期，第61～62页。
    　[11]睦海霞、陈俊江：《新型城镇化背景下成都市农业转移人口市民化成本分担机制研究》，《农村经济》2015年第2期，第119～123页。
    　[12]申兵：《“十二五”时期农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁波市为案例》，《城市发展研究》2012年第1期，第87～92页。
    　[13]傅东平、李强等：《农业转移人口市民化成本分担机制研究》，《广西社会科学》2014年第4期，第72～77页。
    　[14]杨先明：《构建农民工市民化的社会成本分担机制》，《经济界》2011年第3期，第32页。
    　[15]高拓等：《构建农民工市民化成本分担机制的思考》，《中州学刊》2013年第5期，第48页。
    　[16]胡拥军等：《市民化成本分担机制的暗战》，《决策》2015年第1期，第44～46页。
 
    　参考文献：
    　[1]江海潮：《农民工城市就业融合维度与模式研究》，《求索》2014年第4期。
    　[2]陈湘满、翟晓叶：《长株潭流动人口社会融合评价及影响因素实证研究》，《湖南师范大学社会科学学报》，2014年第1期。
    　[3]郑尚元：《“农民工市民化”路径及其法制依赖》，《江淮论坛》2014年第6期。
    　[4]孙朝阳：《农民工社会认同建构与群际和谐的实现路径》，《长白学刊》2014年第6期。
    　[5]陈颂东：《城乡结构转换与农村劳动力转移研究》，《湖南财政经济学院学报》2014年第1期。
    　[6]沈再新等：《农民工法律心态特征与社会工作干预策略》，《湖南社会科学》2013年第6期。
    　[7]张文宏、周思伽：《迁移融合，还是本土融合——农民工社会融合的二重性分析》，《湖南师范大学社会科学学报》2013年第5期。
 
    　责任编辑：刘峰